李淑清

黑龍江省雞西市自然資源規(guī)劃研究院 黑龍江 雞西 158100

中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于國(guó)土空間的規(guī)劃頒布了相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)生態(tài)文明成為重中之重[1]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，國(guó)土空間規(guī)劃也成為了政府重點(diǎn)事項(xiàng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和民眾對(duì)生態(tài)文明都格外的重視，可雖然如此，在國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)候也難免影響到生態(tài)文明的建設(shè)，所以這就需要大家想出辦法，并付出行動(dòng)，在保證生態(tài)資源不被破壞的情況下構(gòu)建國(guó)土空間[2]。因此，國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代要求，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，要始終堅(jiān)持將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明放在重要位置上，注重國(guó)土資源的空間規(guī)劃，科學(xué)、合理的利用相關(guān)資源，確保將生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造成人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的重要成果。人類(lèi)經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的新要求。歷史地看，生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。古今中外，這方面的事例眾多。由此可見(jiàn)，生態(tài)文明的重要性。如今全球氣候變化形勢(shì)嚴(yán)峻，中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，宣布碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)和愿景，主動(dòng)承擔(dān)碳減排國(guó)際義務(wù)應(yīng)對(duì)全球氣候變化。2020年9月22日，在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，我國(guó)提出要不斷提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。本文主要闡述國(guó)土空間規(guī)劃在生態(tài)文明背景下的構(gòu)建情況和意義，并根據(jù)事實(shí)存在的問(wèn)題提出解決辦法。

1 生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)勢(shì)就是國(guó)土空間規(guī)劃

1.1 培養(yǎng)主觀意識(shí)，創(chuàng)新規(guī)劃形式

在《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中提到了建立國(guó)土空間體系，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措。目前情況看來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的新方向就是保證生態(tài)文明建設(shè)，使國(guó)家建設(shè)效果提高、成果優(yōu)秀，還能與自然合理共存[3]。就我國(guó)南部的國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)講，工作人員第一點(diǎn)要知道的就是所在地關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)在國(guó)土空間規(guī)劃中的位置，要怎么樣做才能在不破壞生態(tài)文明的情況下保證國(guó)土空間的規(guī)劃實(shí)施。相對(duì)于北部地區(qū)而言，南部地區(qū)存在很大優(yōu)勢(shì)，它的基礎(chǔ)建設(shè)比較齊全，已經(jīng)有很好的基礎(chǔ)存在，最主要的是他們?cè)谏鷳B(tài)文明建設(shè)這條路上已經(jīng)研究出一部分好的成果。就目前我國(guó)的國(guó)情和發(fā)展情況來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃必須要以生態(tài)文明的理念為前提，總體來(lái)講，兩者起到一個(gè)相輔相成的作用。

1.2 保證生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)完善相關(guān)工作

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族可持續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，顯示了我國(guó)積極履行國(guó)際承諾、落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的堅(jiān)定決心。但是中國(guó)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期仍將處于快速城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，空間尺度上，中國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的矛盾依然突出，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)，要科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃。要想開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立工作，第一點(diǎn)就要清楚所在地生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先位置，保證在不破壞生態(tài)環(huán)境平衡的前提下進(jìn)行工作，第二點(diǎn)在實(shí)施具體工作內(nèi)容的時(shí)候，也要記住不能影響到生態(tài)建設(shè)的工作[4]。然后以生態(tài)文明為前提的的空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求，區(qū)別出國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)層級(jí)編制，從高到低依次下達(dá)規(guī)劃要求，保證戰(zhàn)略統(tǒng)一的情況下分散進(jìn)行落實(shí)。然后審批流程與編制體系大同小異，依次是國(guó)務(wù)院、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。因?yàn)槲覀儑?guó)家在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)并沒(méi)有對(duì)保護(hù)環(huán)境做出明確指示，從而也使這項(xiàng)工作進(jìn)行中引發(fā)出很多諸多問(wèn)題。所以，要想讓建設(shè)工作達(dá)到預(yù)期的效果，就要保證建設(shè)地生態(tài)環(huán)境不會(huì)受到影響，同時(shí)還需要彌補(bǔ)以往規(guī)劃中對(duì)環(huán)境影響的缺點(diǎn)問(wèn)題。

1.3 開(kāi)辟綠色惠民新路徑

生態(tài)環(huán)境的好壞與中國(guó)公民生產(chǎn)生活息息相關(guān)，所以需要把生態(tài)文明建設(shè)歸入到國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)中，這樣就能開(kāi)辟出一條新的惠民道路，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與空間規(guī)劃建設(shè)的共贏局面。中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，由于越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境污染，資源的枯竭、生態(tài)體系的破壞的現(xiàn)象，習(xí)總書(shū)記提出了生態(tài)文明建設(shè)的思想，為了保證中華民族能持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，必須建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)。

1.4 規(guī)劃與政策對(duì)應(yīng)

在我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行過(guò)程中，要保證建設(shè)地的自然環(huán)境不受影響，同時(shí)還要與我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的策略高度一致，這就需要按照中國(guó)的政治以及行政的劃分要求進(jìn)行工作。在進(jìn)行工作的時(shí)候，不能自作主張，要與建設(shè)地的自然資源部門(mén)工作人員商議進(jìn)行，保證一切空間規(guī)劃都是在不會(huì)破壞生態(tài)平衡的前提下進(jìn)行。

2 國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

2.1 相應(yīng)的部門(mén)分工混亂

在現(xiàn)階段，中國(guó)有許多土地和空間規(guī)劃系統(tǒng)，每個(gè)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性都不大，甚至是相互打架的但有一定的聯(lián)系。許多規(guī)劃制度導(dǎo)致規(guī)劃部門(mén)分工混亂，地方規(guī)劃朝令夕改，國(guó)土空間規(guī)劃人員職責(zé)不明確，沒(méi)有建立國(guó)家統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃制度。不同的國(guó)土空間規(guī)劃在制定的時(shí)候，缺乏全方位的考慮，使得各個(gè)規(guī)劃之間的整合非常差。由此不僅導(dǎo)致行政審批效率低下和項(xiàng)目難落地，而且對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，出現(xiàn)國(guó)土空間過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，最終就是導(dǎo)致自然資源粗放利用，生態(tài)環(huán)境遭破壞。國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，在實(shí)際的工作中，部門(mén)工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)仍然不高，這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展，無(wú)法充分的利用我國(guó)的土地資源。

2.2 空間國(guó)土規(guī)劃的法制化建沒(méi)有待提升

我國(guó)目前的國(guó)土空間規(guī)劃存在一定的立法滯后的問(wèn)題，有關(guān)的法律法規(guī)的建設(shè)還是需要完善，并且法律法規(guī)的內(nèi)容以及形式等方面還是存在著不足，缺少實(shí)用性。目前的國(guó)土空間規(guī)劃主要以編制、實(shí)施以及監(jiān)督三位一體為主，缺乏科學(xué)、民主的決策和制約機(jī)制。除此之外，在規(guī)范類(lèi)型的不斷變化中，政府的審批范圍也在不斷的擴(kuò)大，很難適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境的變化。

2.3 規(guī)劃生態(tài)保護(hù)意識(shí)薄弱

在《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》中提出：“合理布局國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，建設(shè)一批水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、生物多樣性維護(hù)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，形成較完善的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)體系，建立較完備的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)相關(guān)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范體系，使我國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)惡化趨勢(shì)得到遏制，主要生態(tài)功能得到有效恢復(fù)和完善”。但是，由于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)較少，地方相關(guān)部門(mén)執(zhí)行率低，人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，在國(guó)土空間規(guī)劃中遵循錯(cuò)誤的規(guī)劃理念，注重發(fā)展進(jìn)程，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 國(guó)土空間規(guī)劃在生態(tài)文明背景下的策略

3.1 保護(hù)環(huán)境，綠色發(fā)展

當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)的的飛速發(fā)展嚴(yán)重破壞了自然環(huán)境，近年間，國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定出一系列的保護(hù)環(huán)境的政策，這讓人類(lèi)保護(hù)環(huán)境的意識(shí)有了顯著提高，也讓一些企業(yè)和機(jī)構(gòu)意識(shí)到在生產(chǎn)過(guò)程中自己所帶來(lái)的對(duì)環(huán)境不好的影響，并做出了降低影響的改正。國(guó)土空間規(guī)劃必須按照生態(tài)文明發(fā)展的原則實(shí)施，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，在工作的有效性范圍內(nèi)確保國(guó)土空間能合理規(guī)劃。

3.2 劃定“三區(qū)三線”

在“三區(qū)三線”的劃定中，“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類(lèi)型的國(guó)土空間?！叭€”分別對(duì)應(yīng)在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線。生態(tài)保護(hù)紅線是指生態(tài)空間內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、需要嚴(yán)格保護(hù)的陸地、水域、海洋等區(qū)域。永久基本農(nóng)田是要根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)人口需求和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，未經(jīng)批準(zhǔn)不得管理或改造的耕地。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的需要，以城市開(kāi)發(fā)建設(shè)為重點(diǎn)，以完善城市功能為重點(diǎn)的區(qū)域邊界，包括城市、建成城市和不同的開(kāi)發(fā)區(qū)。

3.3 加強(qiáng)生態(tài)基地保護(hù)

在國(guó)家進(jìn)行土地規(guī)劃的時(shí)候，要格外注重生態(tài)用地的保護(hù)問(wèn)題，例如自然保護(hù)區(qū)、各級(jí)別風(fēng)景區(qū)、名勝古跡類(lèi)文化遺產(chǎn)等保護(hù)區(qū)，這些生態(tài)用地都具有很高的價(jià)值。要想做到生態(tài)文明建設(shè)就要對(duì)一系列生態(tài)用地做到重視并且保護(hù)好。當(dāng)然，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，不能一概而論，一個(gè)成功的個(gè)例方案并不能套用在所有地區(qū)上，要懂得因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來(lái)制定不同的方案才是正道。對(duì)于生態(tài)文明背景下的開(kāi)發(fā)和保護(hù)，兩者的關(guān)系必須協(xié)調(diào)好，工作人員要隨時(shí)優(yōu)化計(jì)劃，及時(shí)完善計(jì)劃。

3.4 提高國(guó)土規(guī)劃建設(shè)的技術(shù)

因?yàn)槲覀儑?guó)家的相關(guān)工作人員并不能完全了解生態(tài)文明建設(shè)對(duì)于我國(guó)建設(shè)的意義所在，所以在他們做出施工計(jì)劃的時(shí)候，沒(méi)辦法想到生態(tài)文明和國(guó)土規(guī)劃的相互關(guān)系。所以就目前而言，急需提高所涉及到的工作人員的的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，保證相關(guān)人員了解生產(chǎn)環(huán)境在規(guī)劃中的重要位置，從而在制定工作計(jì)劃時(shí)，能考慮到現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，制定出合理的空間規(guī)劃體系（如圖1），圖1為國(guó)土規(guī)劃技術(shù)體系。同時(shí)，工作人員也要了解成功的例子，做到擇善而從，提高自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)建立完好的空間規(guī)劃體系。青海玉樹(shù)在進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的時(shí)候，因?yàn)楫?dāng)?shù)卮嬖诘恼滟F的動(dòng)物以及植物資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益做了一部分犧牲，實(shí)行的是生態(tài)移民遷徙，保證了珍貴的自然資源沒(méi)有受到損害。

圖1 國(guó)土規(guī)劃技術(shù)體系

3.5 國(guó)家要提高并加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)展不能影響到生態(tài)文明建設(shè)工作，除了要提高專(zhuān)業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)技能外，更需要加大監(jiān)督力度，實(shí)行考核制度，用來(lái)督促雙方在工作中保證質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)工作，制定的國(guó)土空間規(guī)劃計(jì)劃是否管用，最后的評(píng)判規(guī)則就是實(shí)施監(jiān)督。監(jiān)督就是對(duì)計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行考核，要合理運(yùn)用新技術(shù)方法來(lái)建立監(jiān)督體系。并且公開(kāi)考核信息，以達(dá)到提醒和進(jìn)步的目的。

3.6 優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值

城市在進(jìn)步，人類(lèi)也在發(fā)展，發(fā)展階段的不同決定了人類(lèi)需要的資源類(lèi)型的不同，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象最需要的就是對(duì)國(guó)土空間的規(guī)劃性，要想充分利用國(guó)土資源并保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，必須做好整體的規(guī)劃工作。舉個(gè)例子，在農(nóng)業(yè)人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的過(guò)程推動(dòng)下，每個(gè)工種所關(guān)注的重點(diǎn)都在不斷變化，那么在將來(lái)在國(guó)土規(guī)劃空間體系構(gòu)建的過(guò)程中，生態(tài)二字將不斷出現(xiàn)在我們眼前，這就需要我們從全局分析開(kāi)發(fā)并保護(hù)，要考慮如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境，如何充分利用國(guó)家土地資源，以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)應(yīng)該如何分布，為了構(gòu)建了優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境，利于實(shí)現(xiàn)中華人民的文明創(chuàng)建。

3.7 調(diào)整規(guī)劃的建立

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，就是從規(guī)劃體系改革層面來(lái)解決。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等空間類(lèi)規(guī)劃，融合統(tǒng)一為國(guó)土空間規(guī)劃，從而解決規(guī)劃類(lèi)型過(guò)多、相互交叉重疊問(wèn)題。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施，將其納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容，避免地方規(guī)劃朝令夕改。在規(guī)劃編制過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、操作性，避免規(guī)劃不切實(shí)際，讓規(guī)劃能用、管用、好用。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃體系在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)上的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜合上面所有內(nèi)容，國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)在生態(tài)文明的約束下，要對(duì)自然環(huán)境的承受最大限度做到精準(zhǔn)判斷，并且制定出能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)一同發(fā)展的體系，在解決城市問(wèn)題的時(shí)候要把生態(tài)價(jià)值感作為重點(diǎn)展開(kāi)擴(kuò)充。明確生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先地位，在實(shí)施施工工作的同時(shí)，必須考注意所在地自然條件因素。根據(jù)國(guó)家章程，做好國(guó)土資源的的保護(hù)工作，做到節(jié)約自然資源的同時(shí)還能實(shí)行資源補(bǔ)助，做到綜合性的優(yōu)化。簡(jiǎn)單來(lái)講，就是要在國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程當(dāng)中，依據(jù)各個(gè)地區(qū)的特點(diǎn)，構(gòu)建出適合當(dāng)?shù)氐恼w的發(fā)展計(jì)劃，并結(jié)合現(xiàn)在推行的城市設(shè)計(jì)建設(shè)的導(dǎo)向，完善國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)而高效完成實(shí)施計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)不破壞生態(tài)文明的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建。