龔雪

重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 重慶 401147

2019年5月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，詳細(xì)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)施“縱向到底、橫向到邊”規(guī)劃管控的重要載體[1]。2020年全國各省市進(jìn)入到2020-2035年總體規(guī)劃新編年，總體規(guī)劃編制正式按照新規(guī)劃體系展開，將原本的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。其中，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”是編制國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵，2022年4月自然資源部印發(fā)《全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》有效支撐耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在國土空間規(guī)劃中的科學(xué)劃定與統(tǒng)籌落實(shí)，為后續(xù)詳細(xì)規(guī)劃的編制提供空間依據(jù)。

在此背景下，詳細(xì)規(guī)劃作為新發(fā)展階段實(shí)施國土空間用途管制、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，將面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，重新審視詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)涵，從規(guī)劃編制體系和編制內(nèi)容上探索新的規(guī)劃編制路徑，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 國空情境下詳細(xì)規(guī)劃新認(rèn)知

詳細(xì)規(guī)劃作為新一輪國土空間總體規(guī)劃向下傳導(dǎo)與用地布局深化等的必要工作，須適應(yīng)“多規(guī)合一”、城市更新等新要求，有必要按照新規(guī)劃體系要求對其編制體系與編制內(nèi)容做出適應(yīng)性調(diào)整和改變。縱觀新舊規(guī)劃編制體系，發(fā)現(xiàn)不同時(shí)期體系下的詳細(xì)規(guī)劃在編制體系與編制內(nèi)容上差異明顯。

編制體系方面?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確規(guī)定國土空間規(guī)劃體系中詳細(xì)規(guī)劃體系由詳細(xì)規(guī)劃和“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃構(gòu)成，編制對象以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制詳細(xì)規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外編制村莊規(guī)劃。較城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃，國空情景下的詳細(xì)規(guī)劃體系取消了修建性詳細(xì)規(guī)劃，明確將村莊規(guī)劃納入詳細(xì)規(guī)劃體系，作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。同時(shí)，詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃兩者屬于橫向的平行規(guī)劃，同步編制；不同于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，修建性詳細(xì)規(guī)劃需依據(jù)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行編制。

圖1 國土空間規(guī)劃編制體系與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系比對圖

編制內(nèi)容方面。詳細(xì)規(guī)劃編制對象同步國土空間規(guī)劃，擴(kuò)大到全域。作為對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，詳細(xì)規(guī)劃規(guī)劃編制內(nèi)容一改以往控制性詳細(xì)規(guī)劃所有指標(biāo)均深化至地塊層面控制的做法，而是通過“單元-街區(qū)-地塊”三級分層的編制，實(shí)現(xiàn)上位規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容和指標(biāo)嚴(yán)禁、有序地向下傳導(dǎo)。在上位規(guī)劃暫處空白的階段，詳細(xì)規(guī)劃編制可采用分單元報(bào)批的流程，提前鎖定用地總量以及空間布局等，以支撐城市重大建設(shè)項(xiàng)目尤其是市政基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療教育設(shè)施的落地實(shí)施。待上位國土空間總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃） 批準(zhǔn)后，報(bào)同級政府（上一級政府）審批，作為全域建設(shè)的法定依據(jù)。

2 國空體系下詳細(xì)規(guī)劃編制新要求

聚焦社會矛盾轉(zhuǎn)化，對詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容提出更高要求。新時(shí)代我國社會主要矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃編制體系因人本需求考慮不夠、剛性彈性要素界定僵硬等弊端已不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求。為適應(yīng)新時(shí)代社會矛盾的轉(zhuǎn)化，詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容需在傳統(tǒng)控規(guī)編制內(nèi)容用地性質(zhì)、用地規(guī)模以及用地布局三方面上進(jìn)行新的延伸與拓展，延伸內(nèi)容分為物質(zhì)層面需求、精神層面需求以及本源層面需求[2]。

立足城市精細(xì)化管理，詳細(xì)規(guī)劃編制深度需注重精準(zhǔn)。傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃編制深度主要強(qiáng)調(diào)指標(biāo)與指標(biāo)之間的平衡關(guān)系，而按照國土空間規(guī)劃體系，詳細(xì)規(guī)劃編制深度更加強(qiáng)調(diào)以分層控制的形式精細(xì)化指標(biāo)體系來落實(shí)人們精神層面的需求，這對于詳細(xì)規(guī)劃空間尺度的精準(zhǔn)把握提出更嚴(yán)格的要求。

立足編制對象的綜合性，詳細(xì)規(guī)劃編制方法需解鎖新技術(shù)。由于編制對象的全域化，管控要素由原本的城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯剿痔锖莸热蛉?，空間范疇與對象的轉(zhuǎn)變要求除傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃采用的編制方法外，更加強(qiáng)調(diào)探索新技術(shù)賦能新規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)摸底和科學(xué)預(yù)判，達(dá)到空間資源最優(yōu)化配置目標(biāo)。

3 新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃編制路徑初探

3.1 規(guī)劃思路

一是精準(zhǔn)城市畫像。以規(guī)劃單元為單位對現(xiàn)狀進(jìn)行全方位多視角評估，重點(diǎn)盤點(diǎn)低效用地空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、三大設(shè)施等內(nèi)容，明晰各單元現(xiàn)狀畫像，識別環(huán)境品質(zhì)不佳、功能配套不完善、設(shè)施不齊全等“問題單元”，為后續(xù)城市發(fā)展對癥下藥專項(xiàng)治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是找準(zhǔn)單元發(fā)展重點(diǎn)。詳細(xì)規(guī)劃編制應(yīng)緊扣國土空間總體（分區(qū)）規(guī)劃中單元規(guī)劃確定的主導(dǎo)功能、人口以及居住建筑規(guī)模等指標(biāo)、底線管控等內(nèi)容，立足全域發(fā)展格局，通過調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局等途徑細(xì)化落實(shí)相關(guān)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各單元的差異化發(fā)展。

三是解鎖新技術(shù)新手段。立足詳細(xì)規(guī)劃編制的科學(xué)合理，規(guī)劃編制應(yīng)積極探索GIS等新技術(shù)與CAD、PS等傳統(tǒng)畫圖軟件的融合，通過新手段將規(guī)劃信息矢量化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的融合，為“一張圖”規(guī)劃平臺的搭建奠定基礎(chǔ)，以適應(yīng)信息化社會的精細(xì)化管理[3]。

3.2 分層編制，優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃編制體系

3.2.1 單元規(guī)劃，鎖總量定格局

單元實(shí)施全域全要素覆蓋，是國土空間分區(qū)規(guī)劃在各個(gè)層次落實(shí)和實(shí)施管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)踐中存在單元線劃分嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，欠缺對老舊新區(qū)的差異化思考以及規(guī)劃管理部門管理實(shí)際需求的考量，促使單元街區(qū)線成果入庫法定后，無法適應(yīng)規(guī)劃主管部門的管理需求，導(dǎo)致許多重大項(xiàng)目用地?zé)o法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)建設(shè)用地手續(xù)，拖緩城市建設(shè)速度。故此，單元?jiǎng)澐謶?yīng)遵守單元管理范圍與區(qū)域功能板塊劃分相一致的原則，注重城市現(xiàn)狀建設(shè)用地的復(fù)雜權(quán)屬關(guān)系及多元的主體的價(jià)值訴求，差異化制定城市建成區(qū)與城市新區(qū)單元?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，將功能關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的區(qū)域劃定為一個(gè)單元，以保障各個(gè)單元的功能的相對獨(dú)立完整、特色鮮明。其中城市新區(qū)，應(yīng)綜合城市重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、民生保障類項(xiàng)目等用地調(diào)整需求，在保障重大項(xiàng)目用地規(guī)劃修改流程可快速推動的前提下，宜以上限30平方公里為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。

作為銜接落實(shí)國土空間分區(qū)規(guī)劃的第一層級規(guī)劃，規(guī)劃范圍一般10-30平方公里，小城鎮(zhèn)原則上為一個(gè)規(guī)劃單元，指標(biāo)特質(zhì)側(cè)重宏觀管控。管控要點(diǎn)可歸納為“四定”，即定主導(dǎo)功能、定總量、定位置、定范圍，細(xì)化分解即為規(guī)劃單元主導(dǎo)功能、城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)村）建設(shè)用地總面積、最大居住建筑總規(guī)模、最小工業(yè)用地面積等，以及公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、公用設(shè)施、公共安全設(shè)施等的數(shù)量、規(guī)模及部分設(shè)施的位置、地下空間重點(diǎn)地區(qū)范圍等指標(biāo)。規(guī)劃編制內(nèi)容重點(diǎn)從定位、規(guī)模、用地布局、公服配套、綠地系統(tǒng)、支撐體系、城市風(fēng)貌六個(gè)方面展開深化細(xì)化，以保證貫徹落實(shí)落地分區(qū)規(guī)劃指標(biāo)，保障專項(xiàng)規(guī)劃空間用地。

3.2.2 街區(qū)規(guī)劃，兼顧指標(biāo)細(xì)化與空間優(yōu)化

街區(qū)層面的詳細(xì)規(guī)劃是地塊層面指標(biāo)落實(shí)的依據(jù)，作為地塊指標(biāo)修改的最小編制范圍，是單元管控的基本空間單位。實(shí)際編制過程中存在一味滿足現(xiàn)狀社區(qū)管理范圍而忽略了下位規(guī)劃應(yīng)遵循上位規(guī)劃的原則，出現(xiàn)最后劃定的成果呈現(xiàn)兩種極端情況，即街區(qū)范圍集中街區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)范圍的上限與下限，不利于單元指標(biāo)分解細(xì)化至街區(qū)層面。為保障單元指標(biāo)的落地、街區(qū)主導(dǎo)功能的恒定以及后期管理的便捷，劃分街區(qū)時(shí)應(yīng)強(qiáng)化剛彈結(jié)合，在單元線劃定的空間范圍內(nèi)，仔細(xì)研究片區(qū)用地布局與空間組織的基礎(chǔ)上，合理銜接社區(qū)管理體系，盡量縮小街區(qū)規(guī)模，宜以下限5平方公里為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，以降低用地調(diào)整的可能性。

街區(qū)層面的詳細(xì)規(guī)劃作為國土空間分區(qū)規(guī)劃的第二層級規(guī)劃，指標(biāo)特質(zhì)側(cè)重中觀管控，規(guī)劃范圍一般3-5平方公里，上限為10平方公里。街區(qū)層面主要是落實(shí)與細(xì)化規(guī)劃單元給定指標(biāo)，突出指引性，主要體現(xiàn)底線約束、總量控制、結(jié)構(gòu)布局和民生保障等內(nèi)容，具體指標(biāo)包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田布局和管控要求、城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)村）建設(shè)用地總面積、重大公共服務(wù)設(shè)施的具體位置（市級）、重大公用設(shè)施預(yù)研預(yù)控的相關(guān)控制要求、應(yīng)急避難場所等重要公共安全設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模和相關(guān)建設(shè)要求等。在編制過程中，為保障空間發(fā)展彈性，有序推動城市建設(shè)，編制重點(diǎn)是明確近遠(yuǎn)期街區(qū)類型，針對遠(yuǎn)期街區(qū)不做過細(xì)規(guī)定，在明確整體原則、控制總量及強(qiáng)制性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為遠(yuǎn)期發(fā)展預(yù)留多種可能性。

3.2.3 地塊開發(fā)細(xì)則，精細(xì)化城市建設(shè)

地塊開發(fā)細(xì)則落實(shí)全域全要素指標(biāo)管控，體現(xiàn)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等的實(shí)施性安排，用地性質(zhì)、容積率（計(jì)容建筑規(guī)模）、綠地率、建筑密度等用地指標(biāo)，道路交通設(shè)施、公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的控制線及相關(guān)控制要求，各類綠地范圍的控制線等。

3.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化空間布局的科學(xué)合理

作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中間層級規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃用地布局是各類用地?cái)?shù)據(jù)匯集的載體，也是最為直觀展示各方利益訴求的平臺，在同步推進(jìn)分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制過程中發(fā)現(xiàn)，尤其是與相關(guān)規(guī)劃的銜接上，問題重重主要體現(xiàn)在：一是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與詳細(xì)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致專項(xiàng)規(guī)劃的用地指標(biāo)、用地規(guī)模、空間布局與詳細(xì)規(guī)劃相差較大，無法全部納入；二是城市引進(jìn)企業(yè)或教育醫(yī)療等設(shè)施發(fā)展對用地訴求的加劇促使頻繁的用地修改，因規(guī)劃修改未考慮全域整體空間格局僅單純從項(xiàng)目自身視角考慮，導(dǎo)致為保項(xiàng)目落地而打破詳細(xì)規(guī)劃用地布局的整體性和合理性；三是部分重點(diǎn)事項(xiàng)暫未明確如軌道線路、水利工程等，導(dǎo)致用地布局一時(shí)難以明確具體用途而延緩詳細(xì)規(guī)劃報(bào)批進(jìn)度；四是受限新軟件如坐標(biāo)轉(zhuǎn)換的保密規(guī)定、熟稔使用新軟件的專業(yè)技術(shù)人員量少、以及與其他相關(guān)軟件配合的要求較高等因素，導(dǎo)致編制過程習(xí)慣固化于常規(guī)軟件，降低了對新軟件以及新技術(shù)的使用。

鑒于此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)先定基調(diào)，統(tǒng)一編制思路，以保障各類專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容與詳細(xì)規(guī)劃的一致性；然后優(yōu)格局，精細(xì)用地規(guī)劃，為后期項(xiàng)目建設(shè)提前預(yù)留空間，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)為人民的目標(biāo)。

3.3.1 定基調(diào)，統(tǒng)一編制思路

因詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃同步開展，為保障相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容順利納入詳細(xì)規(guī)劃，編制應(yīng)遵循以下原則：首先編制內(nèi)容需遵循總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容；其次編制成果應(yīng)符合“三區(qū)三線”管控要求和有關(guān)約束性指標(biāo)；再者編制中宜及時(shí)關(guān)注城市實(shí)際發(fā)展需求，動態(tài)跟進(jìn)重大項(xiàng)目的用地調(diào)整以及詳細(xì)規(guī)劃編制的進(jìn)度，掌握用地空間布局以及功能結(jié)構(gòu)調(diào)整，以同步協(xié)調(diào)專項(xiàng)規(guī)劃的用地布局以及指標(biāo)管控；最后加強(qiáng)國土空間規(guī)劃相關(guān)部門的合作，共同熟悉并完善新技術(shù)新軟件的相關(guān)運(yùn)行程序，同時(shí)加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員對新技術(shù)新軟件的培訓(xùn)，以提高工作效率輔助詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。

3.3.2 優(yōu)格局，精細(xì)用地布局

鑒于土地權(quán)屬的復(fù)雜性以及城市開發(fā)建設(shè)的近遠(yuǎn)期需求，在詳細(xì)規(guī)劃用地布局中落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，首先應(yīng)立足全域發(fā)展格局與功能分區(qū)，在專項(xiàng)規(guī)劃批準(zhǔn)后，嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在詳細(xì)規(guī)劃中預(yù)留市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療設(shè)施等民生設(shè)施用地，并依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃的近遠(yuǎn)期安排合理配置，且當(dāng)開展單個(gè)設(shè)施的用地修改時(shí)，應(yīng)結(jié)合周邊規(guī)劃以及實(shí)際需求展開；其次立足全域風(fēng)貌管控以及城市形象，針對尚未確定的如電力管線下地、水利工程規(guī)劃等重大項(xiàng)目，詳細(xì)規(guī)劃在落實(shí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃用地布局時(shí)，宜對周邊用地進(jìn)行運(yùn)行成本和相關(guān)政策研究，不能確定的可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧舭滋幚?，以待確定后進(jìn)行深化，作為用途管制的依據(jù)，以保障詳細(xì)規(guī)劃編制進(jìn)度。

4 結(jié)語

在科學(xué)技術(shù)助力的背景下，隨著我國社會矛盾的轉(zhuǎn)變以及規(guī)劃新體系的構(gòu)建，城市發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)智能科技管理、綠色低碳出行的新時(shí)代，城市需要更加科學(xué)合理的規(guī)劃以及精細(xì)化的管理。詳細(xì)規(guī)劃作為對城市全域空間用地作為具體安排的實(shí)施性規(guī)劃，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，其編制路徑需立足人民對美好生活的向往和城市可持續(xù)發(fā)展理念，以國家和各省市出臺的國土空間規(guī)劃編制相關(guān)文件為抓手，用好用足大數(shù)據(jù)平臺以及GIS等先進(jìn)技術(shù)，利用詳細(xì)規(guī)劃編制強(qiáng)化城市用地統(tǒng)籌，讓城鄉(xiāng)每一寸土地都有規(guī)劃可依。