青平，鄧秀新，閔師，李劍，李曉云，王玉澤，陳通，王正聰，吳偉榮，趙龍強(qiáng)

（1. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，武漢 430070；2. 中國(guó)工程院，北京 100088）

一、前言

保障國(guó)家糧食安全，將飯碗牢牢端在中國(guó)人自己的手上，是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的基石。新中國(guó)成立70 余年來(lái)，我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略歷經(jīng)多次調(diào)整，已形成“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略觀[1]。然而，國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治局勢(shì)動(dòng)蕩、貿(mào)易保護(hù)主義日益抬頭等多重因素對(duì)全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈造成了巨大沖擊，糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的均衡格局面臨著持續(xù)積聚的破壞風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)和國(guó)際糧食市場(chǎng)都處在“大變局”中。面對(duì)全球糧食市場(chǎng)“大變局”，要保障我國(guó)糧食安全必須根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)狀變化對(duì)糧食安全戰(zhàn)略進(jìn)行持續(xù)調(diào)整與優(yōu)化。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，要強(qiáng)化糧食生產(chǎn)和供給，需建立以增強(qiáng)國(guó)內(nèi)糧食供給能力為主要內(nèi)容的“內(nèi)循環(huán)”機(jī)制；從國(guó)際層面看，需通過(guò)加強(qiáng)同世界各國(guó)的合作，建立“外循環(huán)”機(jī)制來(lái)強(qiáng)化對(duì)外合作。這種“以內(nèi)為主、以外為輔”的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全的穩(wěn)定[2]。

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局為重構(gòu)我國(guó)糧食安全體系提供了重要支撐，但確保我國(guó)糧食安全總體保障水平仍面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，國(guó)內(nèi)國(guó)際不可逆、不穩(wěn)定、不確定的新形勢(shì)[3]對(duì)持續(xù)保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定與安全供給提出了更高要求。從國(guó)內(nèi)實(shí)際來(lái)看，資源環(huán)境約束趨緊、關(guān)鍵科技發(fā)展滯后、糧食需求剛性增長(zhǎng)、糧食損耗浪費(fèi)嚴(yán)重、糧食貿(mào)易集中度高等問(wèn)題并存[2,4～7]；從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，全球極端天氣頻發(fā)、地緣政治沖突影響外溢、糧食生產(chǎn)成本不斷抬高等因素致使全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易形勢(shì)更加嚴(yán)峻[8,9]。盡管我國(guó)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)、谷物供應(yīng)基本自給、糧食儲(chǔ)備能力顯著增強(qiáng)、居民健康營(yíng)養(yǎng)狀況明顯改善、貧困人口吃飯問(wèn)題得到有效解決，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看保障國(guó)家糧食安全的任務(wù)仍非常艱巨。

增強(qiáng)糧食安全韌性是促進(jìn)糧食安全體系融入“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、應(yīng)對(duì)并化解各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵路徑。研究者較早地將韌性思維引入糧食安全系統(tǒng)，構(gòu)建了糧食體系韌性的概念框架，認(rèn)為糧食體系韌性是糧食系統(tǒng)承受沖擊（自然、政治、經(jīng)濟(jì)所造成的內(nèi)部或外部，周期性或結(jié)構(gòu)性，突發(fā)或漸進(jìn)等）的一種能力[10]。這種能力可以分解為抵抗能力和適應(yīng)能力兩個(gè)層面，涉及從個(gè)體到國(guó)家（地區(qū)）糧食系統(tǒng)再到全球價(jià)值鏈網(wǎng)絡(luò)的多個(gè)尺度[11]。從個(gè)體、家庭等微觀層次來(lái)看，增強(qiáng)糧食安全韌性實(shí)際上是調(diào)節(jié)和提高家庭與個(gè)人食物獲取能力的體現(xiàn)，有助于解決消費(fèi)者偏好和食物營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題[12]。從國(guó)家、全球等宏觀層次來(lái)看，增強(qiáng)糧食安全韌性，旨在穩(wěn)生產(chǎn)、保供給、防風(fēng)險(xiǎn)，是健全糧食供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈，助推農(nóng)食系統(tǒng)朝著可持續(xù)方向轉(zhuǎn)型，提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的重要舉措[13,14]。盡管已有文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注了增強(qiáng)糧食安全韌性的積極作用，但鮮有研究探討“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下糧食安全韌性的內(nèi)涵和影響因素。

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，保障國(guó)家糧食安全還亟待提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力。提高糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力是筑牢糧食安全“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、保障糧食安全可持續(xù)的應(yīng)有之義。除了通過(guò)相應(yīng)的干預(yù)措施來(lái)識(shí)別和應(yīng)對(duì)糧食安全系統(tǒng)中的個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，更應(yīng)該采用一攬子具有系統(tǒng)性、協(xié)同性、創(chuàng)新性的集成措施，助力糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力空間的可持續(xù)增長(zhǎng)[15]。例如，在水土資源空間錯(cuò)位的糧食生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)境況下，健全跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理機(jī)制是杜絕風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的重要途徑[16]。研究者關(guān)注了糧食安全的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提出糧食系統(tǒng)多樣化有助于系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的觀點(diǎn)[17]，這與相關(guān)研究思想[15]不謀而合，都強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)治理和協(xié)同推進(jìn)對(duì)增強(qiáng)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力的重要性。此外，還有研究者使用馬爾可夫法、馬爾可夫鏈和二級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)法，探索構(gòu)建有利于科學(xué)評(píng)估和精確預(yù)警糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系[18～20]。已有研究為如何增強(qiáng)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力提供了重要的理論支撐，但在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管控路徑設(shè)計(jì)，還需進(jìn)一步厘清糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)及其主要影響因素。

本文旨在探究“雙循環(huán)”背景下增強(qiáng)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力。首先，明確界定糧食安全韌性與風(fēng)險(xiǎn)管控的科學(xué)內(nèi)涵；其次，系統(tǒng)梳理我國(guó)糧食安全韌性與風(fēng)險(xiǎn)管控的現(xiàn)狀及特點(diǎn)；然后，厘清“雙循環(huán)”背景下影響我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的關(guān)鍵因素；最后，提出“雙循環(huán)”背景下增強(qiáng)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的主要路徑與政策建議。本文首次對(duì)“雙循環(huán)”背景下糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控概念內(nèi)涵進(jìn)行闡述，豐富并發(fā)展我國(guó)糧食安全理論體系，以期為創(chuàng)新我國(guó)糧食安全話語(yǔ)體系、完善我國(guó)糧食安全政策體系提供理論基礎(chǔ)；識(shí)別“雙循環(huán)”背景下影響我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的關(guān)鍵因素，提出主要突破路徑和具體政策建議，以期為增強(qiáng)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力并使其與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局有效融合，提升糧食安全綜合保障能力提供價(jià)值參考和決策依據(jù)。

二、我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

（一）糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控的科學(xué)內(nèi)涵

明晰“雙循環(huán)”背景下的糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控的科學(xué)內(nèi)涵，對(duì)于把握新時(shí)期糧食安全戰(zhàn)略具有重要作用。糧食安全風(fēng)險(xiǎn)指影響糧食安全的各種不確定性、不穩(wěn)定性因素。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，學(xué)術(shù)界對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不斷拓展，從狹義的數(shù)量安全風(fēng)險(xiǎn)范疇[21]，再到質(zhì)量安全[21,22]、結(jié)構(gòu)安全[23]、營(yíng)養(yǎng)安全[13]、國(guó)際貿(mào)易[9]及生物品種[24]等多維風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，這意味著社會(huì)對(duì)于糧食安全保障水平要求與化解風(fēng)險(xiǎn)難度都在增強(qiáng)。當(dāng)前，無(wú)論是糧食國(guó)際貿(mào)易格局，還是國(guó)內(nèi)糧食供求態(tài)勢(shì)及資源環(huán)境等都發(fā)生了深刻的變化，我國(guó)糧食安全面臨更多不確定性壓力與風(fēng)險(xiǎn)。“雙循環(huán)”背景下，國(guó)內(nèi)與國(guó)際糧食市場(chǎng)的聯(lián)系將會(huì)更加緊密，堅(jiān)持高水平對(duì)外開放是必然選擇。因此，“雙循環(huán)”背景下的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)指在充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的前提條件下，影響糧食安全的各種不確定、不穩(wěn)定因素。

糧食安全韌性指糧食體系在遇到外部沖擊或風(fēng)險(xiǎn)的影響下能夠維持正常供應(yīng)的能力。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，增強(qiáng)糧食安全韌性，需要立足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并充分利用國(guó)際資源，達(dá)到更高水平、更高質(zhì)量的供需平衡。值得注意的是，這種平衡不是絕對(duì)的和靜止的，而是隨著兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源不斷融合而動(dòng)態(tài)變化的，即增強(qiáng)糧食安全韌性的關(guān)鍵在于暢通國(guó)內(nèi)糧食經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。因此，“雙循環(huán)”背景下的糧食安全韌性指糧食體系在遇到外部沖擊或風(fēng)險(xiǎn)的情況下，立足國(guó)內(nèi)并借助兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源來(lái)維持正常糧食供應(yīng)的能力，包括抵抗能力、適應(yīng)能力、變革能力[25]。

（二）我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1. 數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)糧食安全在數(shù)量方面面臨著嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)。首先，糧食生產(chǎn)要素錯(cuò)配嚴(yán)重，產(chǎn)出損失呈現(xiàn)不斷增加的態(tài)勢(shì)[26]，極大地制約了糧食生產(chǎn)率的提高與糧食增產(chǎn)。工業(yè)化和城市化加劇帶來(lái)的耕地面積減少、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與老齡化帶來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少、過(guò)量使用化肥及農(nóng)藥導(dǎo)致的水土環(huán)境污染，分別從土地、勞動(dòng)力、中間投入3個(gè)方面制約了糧食產(chǎn)量的提高。其次，氣候變化使得極端天氣頻繁出現(xiàn)，給糧食生產(chǎn)帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊。隨著氣候變化的加劇，預(yù)計(jì)到21世紀(jì)末我國(guó)水稻、小麥、玉米的產(chǎn)量將分別減少36.25%、18.26%、45.1%[27]。此外，西部地區(qū)常年受到荒漠化和沙塵暴的干擾，糧食增產(chǎn)空間有限。最后，我國(guó)糧食損耗與浪費(fèi)較多，也加重了糧食安全的數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)糧食全鏈條損失率達(dá)8%，其中生產(chǎn)和收獲環(huán)節(jié)、儲(chǔ)存和運(yùn)輸環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)分別約占到了整體糧食損失和浪費(fèi)的27%、33%、31%[28]。

2. 質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)一直堅(jiān)持糧食數(shù)量和質(zhì)量并重，通過(guò)深入實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食工程，形成了“種糧農(nóng)民種好糧、收儲(chǔ)企業(yè)收好糧、加工企業(yè)產(chǎn)好糧、人民群眾吃好糧”的糧食流通新體系，糧食質(zhì)量安全水平顯著提高，但是仍存在一些突出問(wèn)題。首先，農(nóng)藥殘留是影響糧食質(zhì)量安全的重要因素之一。我國(guó)糧食生產(chǎn)過(guò)程中過(guò)度依賴使用農(nóng)藥以及管理不嚴(yán)格，導(dǎo)致部分農(nóng)藥殘留超標(biāo)，對(duì)人體健康構(gòu)成潛在威脅。其次，糧庫(kù)管理和儲(chǔ)存環(huán)節(jié)不當(dāng)也可能引發(fā)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。新鮮收獲的谷物含有水分和微生物，如不能及時(shí)干燥和儲(chǔ)存則易受霉菌、蟲害等影響，引起質(zhì)量下降甚至變質(zhì)成為毒糧。此外，糧食流通環(huán)節(jié)中也存在質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。為了保持糧食的新鮮和品質(zhì)，在長(zhǎng)距離運(yùn)輸過(guò)程中可能使用食品添加劑，導(dǎo)致糧食中夾帶有害物質(zhì)。綜上所述，我國(guó)糧食安全質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀較為嚴(yán)峻。

3. 結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)8 年穩(wěn)定在6.5×108t 以上，糧食供應(yīng)量不斷增加，但是結(jié)構(gòu)性矛盾問(wèn)題仍舊突出。一方面，品種供需矛盾突出。我國(guó)小麥和稻谷產(chǎn)量供求平衡有余，糧食庫(kù)存持續(xù)增加，口糧安全有著絕對(duì)保障，而優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥、玉米、大豆等作物產(chǎn)不足需、品種優(yōu)質(zhì)率低，如我國(guó)大豆的對(duì)外依存度超過(guò)80%。伴隨著全球性疫情大流行和俄烏沖突的影響，國(guó)際糧食供應(yīng)鏈面臨更多不確定性。另一方面，區(qū)域供需矛盾突出。我國(guó)糧食生產(chǎn)逐步向主產(chǎn)區(qū)集中，有利于發(fā)揮資源的比較優(yōu)勢(shì)，但是全國(guó)75%以上的糧食產(chǎn)量集中在13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，需要北糧南運(yùn)，糧食供求大規(guī)?？鐓^(qū)域流通和平衡的壓力也加大了內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。

4. 營(yíng)養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民營(yíng)養(yǎng)攝入狀況明顯改善，但是仍面臨一些營(yíng)養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，重要營(yíng)養(yǎng)素自給率較低。目前糧食來(lái)源的營(yíng)養(yǎng)自給水平不夠平衡，碳水化合物的自給率較高，而蛋白質(zhì)和脂肪的自給率較低。在蛋白質(zhì)供給方面，雖然我國(guó)大力發(fā)展畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)以增加動(dòng)物蛋白質(zhì)的供給，但是面臨著供不應(yīng)求的窘境。在脂肪供給方面，雖然我國(guó)居民膳食結(jié)構(gòu)中總的脂肪含量相對(duì)較高，但動(dòng)物性脂肪過(guò)多，植物性脂肪過(guò)少。另一方面，重要營(yíng)養(yǎng)素的質(zhì)量不高。首先，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)多采用傳統(tǒng)的粗放式養(yǎng)殖方式，動(dòng)物飼料種類單一、營(yíng)養(yǎng)成分不均衡，動(dòng)物蛋白質(zhì)的質(zhì)量難以保證；而植物蛋白質(zhì)局限于傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，常常受到自然環(huán)境、疫病和污染等方面的影響。其次，我國(guó)仍有不少居民的膳食結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)重碳水、輕蛋白的特征，偏向以主食為主，過(guò)度依賴稻谷、小麥等糧食作物，忽略了其他豐富的蛋白質(zhì)來(lái)源，如豆類、堅(jiān)果類、海藻等。

5. 國(guó)際貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際糧食市場(chǎng)對(duì)調(diào)節(jié)我國(guó)糧食市場(chǎng)的供需矛盾起到了重要作用，但是我國(guó)的國(guó)際糧食貿(mào)易起步較晚，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管控能力建設(shè)水平不足。一是糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格已經(jīng)全面高于國(guó)際市場(chǎng)到岸價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品并不具備價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口“擋不住”，優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品“出不去”，呈現(xiàn)“洋貨入市、國(guó)庫(kù)入貨”現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)由于資源稟賦和農(nóng)機(jī)裝備技術(shù)限制，土地細(xì)碎化嚴(yán)重、農(nóng)機(jī)裝備技術(shù)尚不成熟，糧食種植成本持續(xù)上漲，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格逆差可能繼續(xù)擴(kuò)大。二是糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一。近年來(lái)，我國(guó)的糧食進(jìn)口集中于大豆，約占四大主糧進(jìn)口數(shù)量的九成，進(jìn)口結(jié)構(gòu)明顯失衡，一旦出現(xiàn)國(guó)際市場(chǎng)上大豆供給量不足的情況，就會(huì)影響我國(guó)整個(gè)糧食體系的價(jià)格及穩(wěn)定[29]。三是中國(guó)融入全球糧食治理體系受阻，國(guó)際糧食話語(yǔ)權(quán)較弱。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家常以“國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)整合度不高”為由，詬病我國(guó)在全球糧食治理體系中的融入程度不高；另一方面，當(dāng)我國(guó)增加農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量、增加農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資時(shí)，時(shí)常受到發(fā)達(dá)國(guó)家的“中國(guó)威脅論”“新殖民主義”等惡意指控。

6. 種質(zhì)資源風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)種業(yè)發(fā)展速度較快，生物品種安全保障能力顯著增強(qiáng)，但是仍存在種質(zhì)資源風(fēng)險(xiǎn)。一是種源安全風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)雖然是世界排名第3位的種質(zhì)資源大國(guó)，生物物種資源種類多、分布廣，但如今許多傳統(tǒng)種質(zhì)資源流失嚴(yán)重；本土生物物種資源保護(hù)不徹底，存在逐漸消失乃至滅絕的風(fēng)險(xiǎn)。二是繁育安全風(fēng)險(xiǎn)。整體來(lái)看，我國(guó)育種能力建設(shè)落后，集中表現(xiàn)在研發(fā)投入強(qiáng)度不夠、高尖端技術(shù)被壟斷、量多質(zhì)差等方面。三是推廣安全風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)雖然高度重視生物品種安全，不斷提高種業(yè)科研經(jīng)費(fèi)投入，但扶持資金用途不精準(zhǔn)的問(wèn)題較為突出，還存在扶持目標(biāo)落實(shí)不規(guī)范、不精準(zhǔn)，政策實(shí)施細(xì)節(jié)缺乏監(jiān)管等問(wèn)題。

（三）我國(guó)糧食安全韌性的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1. 抵抗能力

我國(guó)農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境脆弱，糧食供需緊平衡，糧食供給面對(duì)沖擊或風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的抵抗能力較差。首先，農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境制約了糧食生產(chǎn)。從資源環(huán)境上看，水資源短缺和土壤退化是制約糧食安全生產(chǎn)的主要因素。一方面，我國(guó)水資源分布呈現(xiàn)南多北少、東多西少的特點(diǎn)，而目前北方地區(qū)糧食播種面積和產(chǎn)量仍在快速增加。我國(guó)北方地區(qū)耕地面積占全國(guó)耕地面積的51%，僅占全國(guó)水資源擁有量的20%，卻生產(chǎn)了全國(guó)約60%的糧食[30]。農(nóng)田灌溉用水短缺，農(nóng)業(yè)地表水資源使用量降低，地下水超采問(wèn)題嚴(yán)重，極端天氣的頻繁出現(xiàn)將進(jìn)一步加重水資源的短缺程度。另一方面，化肥和農(nóng)藥的不合理施用加重了土壤板結(jié)與生態(tài)環(huán)境污染，制約了糧食產(chǎn)量的提高，如多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田耕層變淺、土壤板結(jié)、水土流失、土地退化等問(wèn)題趨于嚴(yán)重[31]。其次，糧食供需長(zhǎng)期處于脆弱的緊平衡。我國(guó)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，2022年的糧食總產(chǎn)量為6.87×108t，但是我國(guó)的糧食消費(fèi)量實(shí)際超過(guò)8.3×108t，每年需從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口約1.5×108t 糧食已成常態(tài)[32]。隨著居民收入的不斷增加、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高、對(duì)營(yíng)養(yǎng)健康的要求不斷升級(jí)，居民的糧食需求也將不斷增長(zhǎng)；而在現(xiàn)有技術(shù)條件、土地和水資源等農(nóng)業(yè)資源緊缺、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入不足、抗災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)等因素的制約下，糧食增產(chǎn)空間有限[33]。我國(guó)糧食消費(fèi)需求尚未達(dá)到峰值，其剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)仍在延續(xù)。另外，糧食生產(chǎn)面臨著越來(lái)越大的資源環(huán)境壓力，導(dǎo)致糧食供給與需求之間均衡的“硬約束”收緊。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，糧食供需將繼續(xù)保持弱勢(shì)緊平衡。

2. 適應(yīng)能力

我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不夠完善，糧食進(jìn)口集中度較高，糧食供給在應(yīng)對(duì)沖擊或風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的適應(yīng)能力較弱。首先，我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)仍存在一些問(wèn)題，一定程度上阻礙了糧食供給適應(yīng)能力的提升。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，部分企業(yè)存在原材料品質(zhì)不高、加工效率低、以產(chǎn)成品附加值低為主的問(wèn)題[34]。在流通環(huán)節(jié)，長(zhǎng)距離運(yùn)輸易受天氣和自然災(zāi)害等因素的影響，對(duì)糧食供應(yīng)鏈造成干擾，導(dǎo)致糧食短缺和價(jià)格的波動(dòng)；在運(yùn)輸過(guò)程中糧食可能存在損壞、變質(zhì)或污染的風(fēng)險(xiǎn)[35]。在消費(fèi)環(huán)節(jié)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，國(guó)民在健康飲食方面的需求不斷升級(jí)，對(duì)口糧的要求由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變[1]；糧食在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的損耗浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，特別是城市餐飲浪費(fèi)數(shù)量驚人[36]。其次，我國(guó)糧食貿(mào)易進(jìn)口集中度較高，抵御貿(mào)易沖擊或風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。我國(guó)糧食進(jìn)口品種較為集中，主要包括大豆、玉米、小麥和稻谷，相應(yīng)進(jìn)口規(guī)模整體保持在90%以上[37]。2022年，我國(guó)進(jìn)口大豆約9.108×107t，同比下降5.6%，但在進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品中的占比仍超過(guò)62%[38]。如果過(guò)度依賴大豆進(jìn)口來(lái)滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，價(jià)格波動(dòng)可能使其更易受到糧食市場(chǎng)的沖擊，適應(yīng)能力也會(huì)進(jìn)一步下降。我國(guó)糧食進(jìn)口的來(lái)源地相對(duì)集中，主要從巴西和美國(guó)進(jìn)口大豆，從美國(guó)和烏克蘭進(jìn)口玉米，從美國(guó)、加拿大和澳大利亞進(jìn)口小麥；來(lái)自美國(guó)和巴西兩個(gè)國(guó)家的糧食進(jìn)口數(shù)量合計(jì)達(dá)到我國(guó)糧食進(jìn)口總量的73%。如果進(jìn)口糧食的主要來(lái)源國(guó)出現(xiàn)大幅減產(chǎn)和貿(mào)易爭(zhēng)端，那么我國(guó)糧食安全就會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)[39]。我國(guó)的糧食出口地區(qū)較為分散，主要為東亞、中亞、西亞地區(qū)的一些國(guó)家，糧食出口競(jìng)爭(zhēng)力也較弱。

3. 變革能力

我國(guó)人均耕地面積較少，農(nóng)業(yè)科技整體水平不高，糧食生產(chǎn)在沖擊或風(fēng)險(xiǎn)下的變革能力有限。首先，我國(guó)人地矛盾關(guān)系問(wèn)題突出。我國(guó)人均耕地面積僅為1.4畝（1畝≈666.67 m2），在世界排名第126位，全國(guó)664 個(gè)市縣人均耕地面積在聯(lián)合國(guó)確定的警戒線（0.8畝）之下[40]。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地持續(xù)增加，大量的優(yōu)質(zhì)耕地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地且不可逆轉(zhuǎn)[41]，已經(jīng)逐漸觸及到18億畝耕地紅線。由于糧食收益較低，我國(guó)大量的糧田轉(zhuǎn)為種植經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致耕地“非糧化”現(xiàn)象進(jìn)一步擴(kuò)大。其次，底盤技術(shù)、種業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械等領(lǐng)域發(fā)展滯后。在底盤技術(shù)方面，以種源 - 種子芯片系統(tǒng)的設(shè)計(jì)方法與技術(shù)、基于合成生物學(xué)的智能制造工藝系統(tǒng)設(shè)計(jì)方法與技術(shù)等為代表，我國(guó)與美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)還有較大差距。在種業(yè)方面，我國(guó)面臨本土優(yōu)良糧種資源消失的風(fēng)險(xiǎn)，存在種子核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力不足的問(wèn)題[1]，缺乏具有重大創(chuàng)新性的種子品種[24]。我國(guó)種子貿(mào)易逆差較大，2021 年高達(dá)3.5 億美元，來(lái)源國(guó)集中在荷蘭、日本、美國(guó)[42]。在農(nóng)業(yè)機(jī)械方面，我國(guó)研發(fā)投入不足、創(chuàng)新能力較弱，阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的進(jìn)程；在耕種環(huán)節(jié)表現(xiàn)出了較高水平，但收獲環(huán)節(jié)的機(jī)械化應(yīng)用能力偏低。農(nóng)業(yè)機(jī)械總體水平不高且發(fā)展不平衡[43]。

三、“雙循環(huán)”背景下影響我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)鍵因素

在“雙循環(huán)”背景下，糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力面臨內(nèi)部和外部的雙重壓力。從國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件決定了糧食產(chǎn)量的上限[31]：農(nóng)業(yè)科技水平雖然不斷提高，但是仍明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家[24]；糧食生產(chǎn)過(guò)程中化肥和農(nóng)藥的過(guò)量使用導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，影響糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性[4,44]；糧食生產(chǎn)支持政策尚不完善、糧食生產(chǎn)成本上升、農(nóng)民種糧的積極性不高等因素，都影響了糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力[7]。從國(guó)際糧食市場(chǎng)貿(mào)易角度來(lái)看，貿(mào)易秩序遭受諸多沖擊與挑戰(zhàn)，進(jìn)一步加劇了我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)[2]。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件

土地、水體、水利等資源是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，直接影響糧食產(chǎn)量與質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)耕地面積不夠穩(wěn)定，水資源嚴(yán)重短缺，糧食生產(chǎn)的革新能力受到了極大制約，不利于提高糧食安全韌性水平。在土地方面，提高糧食產(chǎn)量主要依靠糧食播種面積和單產(chǎn)水平[45]，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)有耕地面積有所減少，耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題依然突出，增加了我國(guó)糧食安全的數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)；加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中過(guò)量施用化肥、農(nóng)藥造成土壤養(yǎng)分和微量元素含量不斷減少，也威脅到糧食品質(zhì)以及生態(tài)環(huán)境的安全[46]。在水資源方面，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的矛盾凸顯。我國(guó)人多水少、水資源時(shí)空分布不均勻，人均水資源量不足世界平均水平的1/3；我國(guó)糧食生產(chǎn)地域重心不斷向東北和西北地區(qū)偏移，相應(yīng)的區(qū)域性、季節(jié)性水資源短缺問(wèn)題較為嚴(yán)重，糧食生產(chǎn)能力受到限制，進(jìn)而影響了糧食產(chǎn)能供給、增加了糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。在水利設(shè)施方面，建設(shè)維護(hù)任務(wù)未能得到充分落實(shí)，許多農(nóng)田水利工程因老化失修而逐漸喪失灌溉能力；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中存在數(shù)量不足和標(biāo)準(zhǔn)不高的問(wèn)題。因此，糧食生產(chǎn)能力很大程度上受到生產(chǎn)條件限制，糧食生產(chǎn)的不確定性降低了糧食安全韌性。

（二）糧食生產(chǎn)的科技水平

糧食生產(chǎn)科技水平是影響糧食安全韌性和糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力的重要因素。2022年，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到62.4%[47]，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在很大差距，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展滯后制約了我國(guó)糧食生產(chǎn)的變革能力。一方面，高新技術(shù)的運(yùn)用可以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和抗災(zāi)能力，增強(qiáng)糧食的供給水平。例如，生物技術(shù)可以增加農(nóng)作物的產(chǎn)量、改善品質(zhì)、提升耐候性，有助于保障糧食供應(yīng)穩(wěn)定性和提高糧食品質(zhì)；現(xiàn)代化的糧食儲(chǔ)藏技術(shù)可以有效延長(zhǎng)糧食儲(chǔ)藏時(shí)間，減少糧食浪費(fèi)和損失，降低糧食安全面臨的數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，糧食生產(chǎn)科技水平的提高有助于應(yīng)對(duì)各種自然和非自然災(zāi)害。例如，利用遙感衛(wèi)星、氣象、地理信息系統(tǒng)（GIS）等技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)氣象預(yù)測(cè)和土壤養(yǎng)分管理，可有效緩解極端天氣頻發(fā)背景下的糧食供應(yīng)壓力；基于生物技術(shù)可以解決一些常見的病蟲害（如玉米螟、桃小食心蟲、蘋果黑星飛虱），同時(shí)提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì)?？傊?，糧食生產(chǎn)科技水平與糧食生產(chǎn)的緊密結(jié)合，顯著提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，對(duì)糧食生產(chǎn)和供應(yīng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，增強(qiáng)了我國(guó)糧食安全的韌性和風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

（三）糧食的綠色生產(chǎn)方式

綠色生產(chǎn)方式?jīng)Q定了糧食生產(chǎn)的抵抗能力，對(duì)增強(qiáng)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力起到積極作用。一方面，糧食綠色生產(chǎn)方式能夠提升糧食安全韌性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，減少化肥、農(nóng)藥使用量可減輕對(duì)環(huán)境的污染和破壞，采用綠色生產(chǎn)方式能夠促進(jìn)土壤微生物多樣性和土地生產(chǎn)能力的提高，增加單位面積土地的產(chǎn)出率。綠色生產(chǎn)方式不過(guò)多依賴外部化學(xué)合成物質(zhì)，使農(nóng)作物在生長(zhǎng)期內(nèi)更具有自然抵抗力并降低生長(zhǎng)過(guò)程中的疾病和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，也就增強(qiáng)了糧食安全韌性。另一方面，糧食綠色生產(chǎn)方式可以降低糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，化肥和農(nóng)藥的過(guò)量使用將會(huì)導(dǎo)致糧食中化學(xué)合成物殘留超標(biāo)和食品質(zhì)量下降等問(wèn)題。采用綠色化的生產(chǎn)方式可以降低這些風(fēng)險(xiǎn)，有效減少殘留物的危害，提高食品質(zhì)量和營(yíng)養(yǎng)價(jià)值。此外，糧食綠色生產(chǎn)方式有助于規(guī)范市場(chǎng)，減少假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品的流通，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。總之，糧食綠色生產(chǎn)方式在提高糧食安全韌性的同時(shí)，對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力也產(chǎn)生了積極的影響。

（四）糧食生產(chǎn)的支持政策

近年來(lái)，政府積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)支持政策，通過(guò)提高糧食生產(chǎn)效益、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、加強(qiáng)糧食流通和儲(chǔ)備等措施，提高了食物生產(chǎn)的抵抗能力、適應(yīng)能力和革新能力，全面增強(qiáng)了國(guó)家的糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力[48]。首先，相關(guān)政策促進(jìn)了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，通過(guò)鼓勵(lì)采用機(jī)械和科技創(chuàng)新等手段開展現(xiàn)代化種植，有利于提高糧食的生產(chǎn)效率，增加了糧食安全韌性。其次，調(diào)整農(nóng)村金融服務(wù)體系、加大對(duì)涉農(nóng)信貸支持力度、簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)貸款流程，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了更多資金支持；加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的資金投入，有利于提高糧食的產(chǎn)量，增加糧食安全韌性，降低糧食安全數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)。此外，加大了糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施的建設(shè)力度，進(jìn)一步拓寬了糧食流通渠道；實(shí)施了糧食最低收購(gòu)價(jià)保護(hù)政策，降低了自然災(zāi)害等不可抗因素對(duì)糧食生產(chǎn)的影響。這些措施共同推動(dòng)了糧食生產(chǎn)和儲(chǔ)備能力的提升，提高了糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。

（五）國(guó)際貿(mào)易環(huán)境

在全球化背景下，國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的不確定性會(huì)對(duì)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控產(chǎn)生重要的影響，特別是較高的糧食貿(mào)易集中度弱化了我國(guó)糧食生產(chǎn)的適應(yīng)能力。受貿(mào)易保護(hù)主義和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等外部因素的影響，出現(xiàn)了糧食市場(chǎng)不穩(wěn)定、糧食價(jià)格波動(dòng)和運(yùn)輸成本增加的現(xiàn)象，給我國(guó)糧食進(jìn)口與出口帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)，不利于糧食交易活動(dòng)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，降低了糧食安全的韌性。再加上全球性疫情大流行、洪澇災(zāi)害、氣候異常等事件，導(dǎo)致了糧食生產(chǎn)和供應(yīng)的極大不確定性。在全球糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)艿絿?yán)重干擾后，出現(xiàn)了糧食價(jià)格上漲、糧食流通受阻等問(wèn)題，對(duì)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。此外，地緣沖突事件的發(fā)生，不僅給國(guó)際糧食市場(chǎng)供給增加壓力，也會(huì)引發(fā)國(guó)際能源供給危機(jī)，帶動(dòng)國(guó)際原油價(jià)格上漲；糧食的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)成本也隨之增加，國(guó)際糧食價(jià)格走高，進(jìn)而影響我國(guó)糧食貿(mào)易安全。綜合來(lái)看，國(guó)際環(huán)境對(duì)于糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的影響不可忽視。

四、“雙循環(huán)”背景下增強(qiáng)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控的可行路徑

（一）提高糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性

提高糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性是增強(qiáng)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的首要選擇，也是加強(qiáng)糧食生產(chǎn)革新能力的關(guān)鍵因素。第一，穩(wěn)定的糧食供應(yīng)是提高糧食安全的首要任務(wù)。需要堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，深化“藏糧于地、藏糧于技”的內(nèi)涵，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)裝備與科技支撐能力建設(shè)，實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)，進(jìn)一步提高糧食供給體系的綜合生產(chǎn)能力、整體質(zhì)量效率以及糧食系統(tǒng)的韌性。第二，為確保糧食安全，需要全面加強(qiáng)糧食保供能力，筑牢糧食安全基礎(chǔ)。除了注重糧食生產(chǎn)體系建設(shè)和提高糧食生產(chǎn)能力外，還需加強(qiáng)以“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷”一體化為基礎(chǔ)的糧食供應(yīng)鏈建設(shè)，完善糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，增強(qiáng)糧食保供穩(wěn)價(jià)調(diào)控的前瞻性和主動(dòng)性，致力于從源頭化解風(fēng)險(xiǎn)，將防控工作置于前端。第三，順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求，實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。一方面，通過(guò)組織創(chuàng)新，加快小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，共享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的先進(jìn)技術(shù)、資源和市場(chǎng)，提高糧食生產(chǎn)效率、質(zhì)量和可持續(xù)性。另一方面，引導(dǎo)和支持糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效推動(dòng)糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，兼顧糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，提高農(nóng)民種糧積極性，從而確保糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

（二）提升糧食生產(chǎn)的抗逆性

加強(qiáng)抗逆性研究，讓糧食在逆境下穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)糧食體系可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，也是進(jìn)一步增強(qiáng)糧食生產(chǎn)革新能力的關(guān)鍵手段。一是加大抗逆性作物品種培育。我國(guó)擁有豐富的種質(zhì)資源，但許多優(yōu)異基因資源并未得到充分的挖掘和利用，生產(chǎn)品種遺傳基礎(chǔ)狹窄，高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、抗逆的突破性品種較少，品種創(chuàng)新不足[49]。應(yīng)加大抗逆性品種的培育，合理利用種質(zhì)資源。針對(duì)進(jìn)口依賴度較高的重要作物種類，如大豆、玉米等，持續(xù)推進(jìn)聯(lián)合攻關(guān)，盡早形成具備自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的突破性成果，支持種源自主可控。建立種質(zhì)資源庫(kù)和保護(hù)機(jī)制，確保作物的遺傳多樣性和品種資源的長(zhǎng)期保存，提高糧食生產(chǎn)的韌性和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。二是利用綠色生產(chǎn)方式，提升作物抗逆性。在種植環(huán)節(jié)，因地制宜發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、林間農(nóng)業(yè)等可持續(xù)農(nóng)業(yè)形態(tài)，進(jìn)行高質(zhì)量種植，增加有機(jī)肥，倡導(dǎo)秸稈還田，避免過(guò)量施用化肥；完善耕地保護(hù)機(jī)制，監(jiān)測(cè)氣象、病蟲害等不確定因素，建立針對(duì)性指標(biāo)體系，定量開展土地評(píng)估。

（三）加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性

加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性是增強(qiáng)糧食安全韌性、提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力的關(guān)鍵路徑之一，對(duì)提高糧食生產(chǎn)的抵抗能力具有重要作用。一是推進(jìn)糧食生產(chǎn)向氣候智能型轉(zhuǎn)變。我國(guó)的糧食進(jìn)口正在進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)向氣候智能型轉(zhuǎn)變，提升自然災(zāi)害抵抗能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。例如，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)加強(qiáng)灌溉與節(jié)水設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；在旱作區(qū)以蓄水保墑、抗旱抗逆為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高水資源利用效率。二是加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的過(guò)程管理和環(huán)境治理，通過(guò)休耕輪作等方式避免土地質(zhì)量下降；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中減少化肥和農(nóng)藥使用量，選擇低毒環(huán)保農(nóng)資，避免使用會(huì)造成重金屬污染或有害殘留的化肥和農(nóng)藥。三是推廣農(nóng)業(yè)生態(tài)化種植模式。采用有機(jī)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等種植模式減少對(duì)大氣、水體和土地的污染，緩解農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；根據(jù)地理位置、氣候條件選擇合適的農(nóng)作物，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。此外，加快發(fā)展生物農(nóng)業(yè)，加大基礎(chǔ)研究投入，力爭(zhēng)突破生物編輯技術(shù)封鎖，為糧食安全可持續(xù)提供關(guān)鍵技術(shù)支撐。

（四）保持政策制度的連貫性

保持政策制度的連貫性是全面提升糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的關(guān)鍵路徑之一，有利于增強(qiáng)糧食生產(chǎn)的抵抗能力、適應(yīng)能力和變革能力。一是健全全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，提升信息資源開發(fā)和利用水平，配合現(xiàn)有的全國(guó)糧食監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，感知突發(fā)狀況產(chǎn)生的影響，進(jìn)一步完善從政府、企業(yè)到農(nóng)戶的糧食應(yīng)急供應(yīng)管理體系。二是完善相關(guān)農(nóng)業(yè)政策。加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和扶持力度，鼓勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極構(gòu)建信貸體系，幫助農(nóng)民提高借貸能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)嚴(yán)格的承包責(zé)任制、土地流轉(zhuǎn)和收儲(chǔ)政策等措施，保障農(nóng)民合法擁有土地使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)。加強(qiáng)對(duì)糧食儲(chǔ)備和調(diào)控的監(jiān)測(cè)，注重應(yīng)急預(yù)案和國(guó)家儲(chǔ)備制度的實(shí)施力度，進(jìn)一步提高國(guó)家糧食安全保障力度。三是保護(hù)糧食生產(chǎn)者的利益并穩(wěn)定糧食市場(chǎng)。加快形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的糧食收儲(chǔ)機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)家糧食儲(chǔ)備輪換的靈活性，鼓勵(lì)多元主體參與糧食收儲(chǔ)，推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸向?？偝杀竞褪杖朕D(zhuǎn)變。積極拓展并創(chuàng)新政策工具，逐步擴(kuò)大現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的覆蓋范圍，精準(zhǔn)對(duì)接新時(shí)期保障居民“菜籃子”“油瓶子”“肉盤子”“奶箱子”“糖罐子”安全的政策新需求。

（五）增強(qiáng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)的協(xié)同性

深化農(nóng)業(yè)對(duì)外開放、確保國(guó)內(nèi)糧食供給、增強(qiáng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)的協(xié)同性，是增強(qiáng)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力的關(guān)鍵路徑之一，也是提升糧食生產(chǎn)供給適應(yīng)水平的重要舉措。一是在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，針對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)，做好全局考慮、底線思維和頂層設(shè)計(jì)，深入推進(jìn)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，加快構(gòu)建國(guó)家糧食安全“雙循環(huán)”新發(fā)展格局[2]，形成“國(guó)內(nèi)供給+進(jìn)口補(bǔ)充”雙維度共同支撐的糧食資源供給格局。二是加快培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的我國(guó)大型糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，打破全球四大糧商對(duì)糧食的壟斷格局。支持我國(guó)大型糧商通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的縱向融合發(fā)展成為有競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)糧商，構(gòu)建高質(zhì)量、有效率、可持續(xù)的糧食安全保障體系，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)。三是穩(wěn)定外部糧源供應(yīng)體系。科學(xué)運(yùn)用好國(guó)際糧食市場(chǎng)和資源，解決我國(guó)主銷區(qū)糧食供給結(jié)構(gòu)性不足等問(wèn)題；支持主銷區(qū)深化與周邊國(guó)家、種植大國(guó)等的農(nóng)業(yè)投資合作，增強(qiáng)境外生產(chǎn)加工和跨境運(yùn)輸調(diào)度能力。四是穩(wěn)定糧食進(jìn)口來(lái)源。培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)公司，拓寬穩(wěn)定的糧食進(jìn)口來(lái)源渠道，有效調(diào)劑余缺和補(bǔ)充供給；促進(jìn)糧食進(jìn)口品種多元化和國(guó)別多元化，加強(qiáng)與主要貿(mào)易國(guó)的長(zhǎng)期合作，重點(diǎn)解決玉米等糧食產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性短缺；強(qiáng)化全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)的協(xié)同。

五、“雙循環(huán)”背景下增強(qiáng)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控的對(duì)策建議

（一）藏糧于地，筑牢糧食產(chǎn)能基礎(chǔ)

保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，這是糧食生產(chǎn)的“命根子”。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)、保質(zhì)保量做好耕地占補(bǔ)平衡，牢牢守住18億畝耕地紅線，逐步將永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。首先，穩(wěn)定糧食耕地面積，進(jìn)一步加大耕地保護(hù)力度，堅(jiān)守全國(guó)18 億畝耕地紅線不可逾越，明確農(nóng)田就是農(nóng)田而且必須是良田，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，做到耕地?cái)?shù)量不減少和少減少、質(zhì)量不下降和有提升。其次，落實(shí)新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)，加大高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)力度，打牢糧田高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)基礎(chǔ)。

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，以土壤改良、補(bǔ)齊田間灌排水設(shè)施短板、建設(shè)高效節(jié)水和水肥一體化設(shè)施為重點(diǎn)。持續(xù)增加投入、優(yōu)化建設(shè)時(shí)序，不斷增強(qiáng)糧食安全生產(chǎn)“耕”基。持續(xù)開展耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)。通過(guò)農(nóng)田連片改造，深耕深松、秸稈還田、測(cè)土配方施肥等措施，對(duì)中低產(chǎn)田的土壤進(jìn)行徹底改良，增加耕地肥力，提升糧食單產(chǎn)水平。以“噸良田”創(chuàng)建為中心任務(wù)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)土地、優(yōu)良種源、先進(jìn)技術(shù)、科學(xué)農(nóng)田管理、精良農(nóng)機(jī)裝備的有機(jī)融合，不斷提高糧食單產(chǎn)水平和糧食生產(chǎn)能力。推進(jìn)西部糧倉(cāng)建設(shè)工程，提升西部地區(qū)糧食生產(chǎn)水平。加快荒漠化治理速度、擴(kuò)大荒漠化治理規(guī)模，是確保西部地區(qū)糧食生產(chǎn)水平的重要舉措；設(shè)置沙障與封育固沙構(gòu)筑防護(hù)體系，提高植被覆蓋率。合理分配利用水資源，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。針對(duì)不同自然條件和各種外力作用的性質(zhì)，因地制宜調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。

（二）藏糧于技，提升糧食技術(shù)支撐

耕地面積始終有限，故穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的根本出路在科技。深入實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技裝備，加強(qiáng)節(jié)糧減損機(jī)制，實(shí)施未來(lái)食物研發(fā)工程，不斷增強(qiáng)我國(guó)的糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力。首先，種業(yè)振興重在優(yōu)良品種的培育推廣，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)良種技術(shù)攻關(guān)，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，突破種質(zhì)創(chuàng)新、新品種選育和高效繁育等核心技術(shù)，充分保障糧食安全。當(dāng)前因微量營(yíng)養(yǎng)素缺乏而致的隱性饑餓問(wèn)題較為突出，可實(shí)施作物營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化，以育種方式增加農(nóng)作物中微量營(yíng)養(yǎng)素[47]。其次，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐。推進(jìn)農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，研發(fā)并推廣適宜丘陵山區(qū)的農(nóng)機(jī)化技術(shù)模式和農(nóng)機(jī)裝備，提高丘陵山區(qū)糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。積極開展高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)推廣，將先進(jìn)實(shí)用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)整合后面向農(nóng)戶推廣。再次，強(qiáng)化“節(jié)糧減損”科技創(chuàng)新成果應(yīng)用，提升糧食倉(cāng)儲(chǔ)科技水平。開展綠色儲(chǔ)糧標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，持續(xù)建設(shè)綠色低溫倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)設(shè)施；改進(jìn)糧食收儲(chǔ)方式，推廣先進(jìn)的儲(chǔ)糧技術(shù)，降低糧食產(chǎn)后儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)損失；引導(dǎo)糧食加工企業(yè)采用適度加工技術(shù)和深加工技術(shù)，提高出粉率或出米率，減少加工環(huán)節(jié)損失。最后，實(shí)施未來(lái)食物研發(fā)工程。樹立大食物觀，充分利用科技將食物來(lái)源從傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)拓展到更豐富的生物資源方向上。除了傳統(tǒng)的向動(dòng)物要蛋白，還可充分利用生物技術(shù)與食品技術(shù)，開發(fā)植物蛋白、昆蟲蛋白、微生物蛋白等替代蛋白；發(fā)展以大豆蛋白為主要成分的植物蛋白肉、以生物合成蛋白為主要成分的功能性營(yíng)養(yǎng)食品，作為傳統(tǒng)食物生產(chǎn)系統(tǒng)的重要補(bǔ)充[50]。

（三）藏糧于智，強(qiáng)化智能監(jiān)測(cè)管理

增強(qiáng)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力，要將重心放在“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷”等全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障供應(yīng)上，健全糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，建立“天空地”一體的糧食預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題。首先，建立和完善糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系。加大數(shù)字信息化平臺(tái)建設(shè)力度，提升信息資源開發(fā)和利用水平，配合我國(guó)現(xiàn)有的糧食監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)糧食市場(chǎng)等的監(jiān)測(cè)預(yù)警；進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)內(nèi)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，對(duì)國(guó)內(nèi)外農(nóng)資及糧食價(jià)格走勢(shì)作出及時(shí)判斷，為政府、農(nóng)企、農(nóng)戶提供技術(shù)信息和咨詢服務(wù)，以減少糧食生產(chǎn)及進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)。其次，建立和完善糧食儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。支持重點(diǎn)企業(yè)修繕升級(jí)老舊倉(cāng)庫(kù)，對(duì)各省份的糧食庫(kù)存量、動(dòng)用量、儲(chǔ)糧品種、庫(kù)存天數(shù)等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與有序共享，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備糧“可見、可控、可調(diào)”；消除管理盲點(diǎn)，提升管理智能化水平，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)通過(guò)信息平臺(tái)進(jìn)行迅速動(dòng)員，采取高效的應(yīng)對(duì)措施。再次，強(qiáng)化糧食智慧綠色生產(chǎn)。通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行農(nóng)作物需求的精準(zhǔn)識(shí)別，結(jié)合土壤養(yǎng)分、氣候等因素，采取科學(xué)施肥、精準(zhǔn)施肥和綠色施肥，減少化學(xué)投入品的使用。在實(shí)現(xiàn)糧食綠色生產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)長(zhǎng)期超負(fù)荷利用的耕地實(shí)施輪作休耕，利于實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用。最后，推動(dòng)糧食生產(chǎn)數(shù)字化、智能化。深入開展農(nóng)業(yè)信息化和數(shù)字化，健全氣象預(yù)警系統(tǒng)和災(zāi)后信息管理平臺(tái)，支持農(nóng)民掌握氣候變化趨勢(shì)；根據(jù)自然災(zāi)害和市場(chǎng)變化，及時(shí)開展調(diào)查和分析并采取生產(chǎn)及災(zāi)后恢復(fù)調(diào)整措施，最終提高糧食產(chǎn)業(yè)鏈的適應(yīng)性和應(yīng)對(duì)領(lǐng)域受災(zāi)恢復(fù)的整體效率。

（四）藏糧于制，加快保障制度建設(shè)

為不斷增強(qiáng)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力，需要優(yōu)化糧食安全支持保護(hù)政策體系。首先，統(tǒng)籌政府與社會(huì)儲(chǔ)備，完善吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制。改革國(guó)內(nèi)糧食流通和儲(chǔ)備體系，實(shí)現(xiàn)糧食儲(chǔ)備充足和規(guī)范管理，在關(guān)鍵時(shí)刻能夠迅速調(diào)撥、運(yùn)輸和使用，以此提高糧食應(yīng)急保障能力。其次，完善收益保障機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。完善糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控政策，綜合考量糧食生產(chǎn)成本、種糧機(jī)會(huì)收益、國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)等因素，繼續(xù)用好并合理制定稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策。擴(kuò)大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)的實(shí)施范圍，增強(qiáng)種糧農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力并穩(wěn)定其收益，進(jìn)而充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。再次，嚴(yán)格落實(shí)黨政同責(zé)，強(qiáng)化糧食安全責(zé)任制考核。政府治理是保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要手段，督促相關(guān)管理部門不斷提升和完善糧食生產(chǎn)能力，共同承擔(dān)維護(hù)國(guó)家糧食安全的重大責(zé)任。此外，嚴(yán)格推行兜底機(jī)制，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看要對(duì)北糧南運(yùn)作必要調(diào)整。最后，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際統(tǒng)籌的糧食安全保障新格局。在確保我國(guó)糧食基本自給的糧食供需前提下，綜合考慮國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”的交互作用，將國(guó)際市場(chǎng)納入到國(guó)家中長(zhǎng)期糧食安全供需平衡戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)際貿(mào)易政策相匹配。

（五）藏糧于易，優(yōu)化糧食進(jìn)出口貿(mào)易

面對(duì)全球四大糧商對(duì)跨國(guó)糧食貿(mào)易的壟斷格局，我國(guó)應(yīng)用好國(guó)際糧食貿(mào)易，增強(qiáng)我國(guó)糧食安全韌性及風(fēng)險(xiǎn)管控能力。首先，用好國(guó)際資源來(lái)優(yōu)化糧食進(jìn)口貿(mào)易。積極構(gòu)建全球糧食倉(cāng)儲(chǔ)，積極參與三方以及多邊全球發(fā)展合作，擴(kuò)大糧食進(jìn)口來(lái)源，逐步構(gòu)建包括運(yùn)輸、儲(chǔ)存、流通在內(nèi)的海外糧食進(jìn)口供應(yīng)鏈；開辟多元化的國(guó)際糧食物流通道，全面鞏固我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)變化的能力，保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品“買得到”“控的穩(wěn)”“運(yùn)得回”。在進(jìn)口品種上，積極探討進(jìn)口飼料以及直接適量進(jìn)口畜產(chǎn)品存在的風(fēng)險(xiǎn)及優(yōu)缺點(diǎn)，評(píng)估不同進(jìn)口規(guī)模的組合方案對(duì)進(jìn)口安全性和我國(guó)糧食安全保障的影響，在此基礎(chǔ)上權(quán)衡其利弊。其次，用好國(guó)際市場(chǎng)，培育自己的國(guó)際化大糧商。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)“走出去”，扶持重點(diǎn)企業(yè)構(gòu)建糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、超大規(guī)模、“科產(chǎn)供銷”一體的糧食龍頭企業(yè)，增強(qiáng)在國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)中的話語(yǔ)權(quán)。再次，用好國(guó)際資源，建立糧食生產(chǎn)供應(yīng)基地。積極構(gòu)建全球性糧食倉(cāng)儲(chǔ)，推動(dòng)加入全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，充分利用“一帶一路”的平臺(tái)作用，促進(jìn)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作和加強(qiáng)投資貿(mào)易；鼓勵(lì)有條件的企業(yè)建立穩(wěn)定的海外糧食生產(chǎn)和供應(yīng)基地，進(jìn)一步掌握糧食話語(yǔ)權(quán)。最后，培育國(guó)內(nèi)商品交易所并快速成長(zhǎng)為具有全球影響力的農(nóng)產(chǎn)品期貨交易市場(chǎng)。確保企業(yè)和農(nóng)民能夠有效參與并利用期貨市場(chǎng)，促使期貨市場(chǎng)真實(shí)反映糧食國(guó)際價(jià)格走勢(shì)，便于企業(yè)和農(nóng)民在期貨市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)套期保值。提升資源性、戰(zhàn)略性重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的國(guó)際定價(jià)權(quán)，擺脫全球四大糧商的長(zhǎng)期約束。

利益沖突聲明

本文作者在此聲明彼此之間不存在任何利益沖突或財(cái)務(wù)沖突。

Received date:June 12, 2023;Revised date:July 15, 2023

Corresponding author:Qing Ping is a professor from the School of Economics and Management, Huazhong Agricultural University. His major research fields include agricultural economic management, food economy. E-mail: qingping@mail.hzau.edu.cn

Funding project:Chinese Academy of Engineering project “Research on National Food Security Strategy in the Context of Dual Circulation”(2022-XBZD-12)