赫明玉 王磊

我國(guó)生態(tài)文明體制改革中，重新構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系作為其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)被提出，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件印發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)自然保護(hù)地進(jìn)入全面深化改革的新階段?！蛾P(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》文件印發(fā)，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”基本形成。在雙體系構(gòu)建引領(lǐng)下通過(guò)一系列規(guī)劃策略及實(shí)施路徑落實(shí)市域自然保護(hù)地的空間布局是本研究的核心內(nèi)容。

一、自然保護(hù)地體系構(gòu)建有關(guān)市自然保護(hù)地規(guī)劃思路

1.總體要求

自然保護(hù)地劃定基本原則為按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，改革以部門(mén)設(shè)置、以資源分類(lèi)、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類(lèi)自然保護(hù)地，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置，分級(jí)管理、分區(qū)管控。按照自然保護(hù)地的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類(lèi)，逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)。

2.規(guī)劃要求

依據(jù)自然保護(hù)地新分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)及每種類(lèi)型的定義明確新體系下的現(xiàn)狀自然保護(hù)地分類(lèi)。首先要梳理全市現(xiàn)有自然保護(hù)地相關(guān)基礎(chǔ)背景，將現(xiàn)狀自然保護(hù)地范圍矢量化落地，在確定國(guó)家公園主體地位的前提下，結(jié)合市國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)生態(tài)保護(hù)的要求，明確全市自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)，并納入自然生態(tài)保護(hù)空缺區(qū)域，形成整合優(yōu)化的現(xiàn)狀自然保護(hù)地與新納入空缺區(qū)域自然保護(hù)地的空間布局及類(lèi)型。

二、市國(guó)土空間規(guī)劃體系有關(guān)市自然保護(hù)地規(guī)劃要求

1.總體要求

國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建總體要求中的首要要求為生態(tài)優(yōu)先，在規(guī)劃體系的構(gòu)建要體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，要堅(jiān)持山水林田湖草生態(tài)共同體理念，同時(shí)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的底線要求。

2.規(guī)劃要求

結(jié)合市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃主要內(nèi)容，自然保護(hù)地空間布局規(guī)劃要順應(yīng)全域總體自然地理格局特征，體現(xiàn)全域的自然資源分布特色；自然保護(hù)地（除地下遺跡類(lèi)）的空間分布應(yīng)基于國(guó)土空間用地中的生態(tài)保護(hù)空間“同口徑”數(shù)據(jù)，作為選取保護(hù)空間的基礎(chǔ)底數(shù)；市國(guó)土“雙評(píng)價(jià)”中生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)區(qū)域及其中的生物多樣性維育極重要區(qū)域可作為自然保護(hù)地保護(hù)空缺區(qū)域首選的空間。

三、現(xiàn)狀分析路徑研究

市域自然保護(hù)地規(guī)劃布局的基礎(chǔ)-現(xiàn)狀研究工作從單體及全域兩個(gè)層面進(jìn)行梳理與分析。

1.現(xiàn)狀自然保護(hù)地分析

（1）明確現(xiàn)狀自然保護(hù)地矢量化范圍

首先，梳理全市現(xiàn)有自然保護(hù)地相關(guān)基礎(chǔ)背景信息，主要依據(jù)現(xiàn)狀批復(fù)文件、現(xiàn)狀規(guī)劃資料，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)勘查與影像圖，以土地三調(diào)圖為底，核實(shí)現(xiàn)狀自然保護(hù)地范圍邊界劃定情況，最終開(kāi)展現(xiàn)狀保護(hù)地勘界定標(biāo)并建立現(xiàn)狀矢量數(shù)據(jù)庫(kù)。

（2）分析現(xiàn)狀自然保護(hù)地情況

由于現(xiàn)行自然保護(hù)地體系主要是按照資源要素設(shè)立的，且各類(lèi)保護(hù)地依據(jù)各自的法規(guī)建立、運(yùn)行，缺乏國(guó)家法律統(tǒng)一協(xié)調(diào)，因此，不可避免地存在分類(lèi)不科學(xué)、區(qū)域重疊、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、權(quán)責(zé)不落實(shí)、保護(hù)與開(kāi)發(fā)矛盾難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題。對(duì)全市自然保護(hù)地的現(xiàn)狀情況梳理，除核實(shí)全國(guó)普遍存在的自然保護(hù)地問(wèn)題外，另從空間的角度分析全市自然保護(hù)地布局的合理性。

基于以上現(xiàn)狀問(wèn)題分析的角度，同時(shí)結(jié)合市國(guó)空規(guī)劃有關(guān)生態(tài)保護(hù)要求的相關(guān)內(nèi)容，建議全市的自然保護(hù)地現(xiàn)狀問(wèn)題從數(shù)量與規(guī)模、始建時(shí)間與管理機(jī)構(gòu)、空間分布與用地構(gòu)成、保護(hù)內(nèi)容與保護(hù)分類(lèi)進(jìn)行分析。

2.全域自然資源本底分析

依據(jù)自然保護(hù)地體系下的自然保護(hù)地的功能定位，建議從典型自然地理格局特征區(qū)域、自然資源種類(lèi)構(gòu)成及分布、生態(tài)用地空間分布、生物多樣性分布集中區(qū)域四方面進(jìn)行研究與分析，劃定基于雙體系構(gòu)建要求下的全市具有保護(hù)價(jià)值的自然資源及重要生態(tài)空間的分布。

四、規(guī)劃策略研究

1.解決歷史遺留問(wèn)題

（1）明確新體系下的現(xiàn)狀自然保護(hù)地分類(lèi)

新舊自然保護(hù)的分類(lèi)不同，對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行評(píng)估，主要通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀保護(hù)地完整性、多樣性、代表性、稀有性等要素進(jìn)行定性定量評(píng)價(jià)。完整性評(píng)價(jià)主要現(xiàn)狀保護(hù)地的森林覆蓋率變化、退化面積變化、群落演替趨勢(shì)方面；多樣性評(píng)價(jià)從物種豐富度變化、生物多樣性水平；代表性評(píng)價(jià)主要針對(duì)現(xiàn)狀保護(hù)地內(nèi)代表性生態(tài)系統(tǒng)分布面積變化及保護(hù)范圍；稀有性評(píng)價(jià)重點(diǎn)分析評(píng)價(jià)保護(hù)動(dòng)植物/濕地/荒漠/地質(zhì)遺跡（即保護(hù)對(duì)象），種類(lèi)、數(shù)量、質(zhì)量、功效以及景觀資源的變化，尤其是列入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物名錄的珍稀瀕危物種的變化。依據(jù)評(píng)估結(jié)論，結(jié)合新體系下的自然保護(hù)地功能定位，明確新體系下的自然保護(hù)地分類(lèi)，不具有保護(hù)價(jià)值的現(xiàn)狀自然保護(hù)地可撤銷(xiāo)，現(xiàn)狀自然保護(hù)地不符合新體系定位的進(jìn)行轉(zhuǎn)化為新體系下的自然保護(hù)地。

（2）去交叉重疊現(xiàn)狀自然保護(hù)地

依據(jù)評(píng)估后的現(xiàn)狀新體系下的自然保護(hù)地的空間及新分類(lèi)，去除保護(hù)地之間的交叉重疊空間。按照指導(dǎo)意見(jiàn)就高不就低原則，自然保護(hù)地分類(lèi)構(gòu)成的級(jí)別從高到低的排列為：國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)自然公園及省級(jí)自然公園，形成新體系下的自然保護(hù)地去交叉重疊后的矢量落位及類(lèi)型劃分，在此矢量基礎(chǔ)上進(jìn)行矛盾沖突的調(diào)整。

（3）調(diào)出自然保護(hù)地用地矛盾沖突

依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》及國(guó)空三線劃定關(guān)系對(duì)現(xiàn)狀自然保護(hù)地內(nèi)矛盾沖突情況進(jìn)行核查，有條件調(diào)出自然保護(hù)地的矛盾沖突有六類(lèi)，分別為集體人工商品林、基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)建成區(qū)、礦業(yè)權(quán)、開(kāi)發(fā)區(qū)及集連片的村莊；其中，僅城鎮(zhèn)建成區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)可直接調(diào)出保護(hù)地范圍。其余矛盾用地考慮所在功能分區(qū)情況及現(xiàn)實(shí)保護(hù)需求，同時(shí)為了空間的連續(xù)與完整，充分發(fā)揮保護(hù)地的自然生態(tài)價(jià)值，結(jié)合各市保護(hù)地的總體用地構(gòu)成情況，建議確定功能分區(qū)區(qū)分化的調(diào)出矛盾用地的最小基數(shù)。

2.納入保護(hù)空缺區(qū)域

（1）確定自然保護(hù)地的補(bǔ)入情形

首先，確定自然保護(hù)地的補(bǔ)入情形，依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》及市級(jí)國(guó)空規(guī)劃生態(tài)保護(hù)底線的劃定要求，自然保護(hù)地調(diào)入分主要為三種情形，一是自然遺跡區(qū)納入自然保護(hù)區(qū)；二是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、野生動(dòng)植物重要棲息地、珍稀瀕危野生動(dòng)植物原生地納入自然保護(hù)區(qū)；三是生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)(包括生物多樣性維護(hù)極重要區(qū)、海岸防護(hù)極重要區(qū)、生物多樣性維護(hù)重要區(qū)中除納入自然保護(hù)區(qū)區(qū)域外納入自然公園）。

（2）調(diào)入保護(hù)空缺區(qū)域

對(duì)全域自然資源進(jìn)行評(píng)估，構(gòu)建評(píng)估體系，從空間評(píng)估、生態(tài)服務(wù)價(jià)值等角度將三種補(bǔ)入情形進(jìn)行空間化要素及生態(tài)服務(wù)價(jià)值要素拆分，依據(jù)評(píng)估結(jié)論明確保護(hù)空缺的區(qū)域。在此基礎(chǔ)之上，進(jìn)行保護(hù)空缺區(qū)域進(jìn)一步優(yōu)化，為了保護(hù)空間的完整性及連續(xù)性，明確納入空缺區(qū)域的最小斑塊，刪除小于確定最小基數(shù)的斑塊；最后為便于“自然資源確權(quán)”，從自然保護(hù)地高效管控的角度，調(diào)出有現(xiàn)實(shí)調(diào)出訴求及有規(guī)劃發(fā)展區(qū)域?？傮w上優(yōu)先劃入國(guó)家所有、集體所有的、土地使用權(quán)為國(guó)家的用地，保證補(bǔ)入空間易管可控，最終形成空間完整與連續(xù)地、未帶來(lái)新用地矛盾的保護(hù)空缺區(qū)域補(bǔ)入自然保護(hù)地范圍。

3.構(gòu)建自然保護(hù)地儲(chǔ)備區(qū)

（1）構(gòu)建的目的

新的自然保護(hù)地體系依據(jù)管控要求將自然保護(hù)地劃分為核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)，市國(guó)土空間規(guī)劃中“三線”的劃定持續(xù)的調(diào)整與完善，自然保護(hù)地作為最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)空間，大部分位于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，為保障自然保護(hù)地與“三線”在劃定過(guò)程調(diào)減后進(jìn)行合理與高效的空間補(bǔ)劃，同時(shí)也為便于自然保護(hù)地的自然資源可管、可控劃定了儲(chǔ)備區(qū)。

（2）儲(chǔ)備區(qū)空間構(gòu)成

優(yōu)先考慮從儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)選取適宜空間進(jìn)行補(bǔ)劃，保障“三線”有效的協(xié)調(diào)與銜接。從土地資源、重要生態(tài)資源納入及與省、市國(guó)土空間總體規(guī)劃銜接三部分內(nèi)容作為自然保護(hù)地的潛力空間構(gòu)成，結(jié)合與自然保護(hù)地的空間關(guān)系與用地構(gòu)成，優(yōu)選自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案周邊的生態(tài)空間用地作為儲(chǔ)備區(qū)域，并建立儲(chǔ)備區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)，協(xié)調(diào)市三線的劃定。區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)，發(fā)揮生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)牧業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)文化等多種功能。

五、結(jié)語(yǔ)

錨固雙體系引領(lǐng)下，研究如何落實(shí)自然保護(hù)地空間布局提出了規(guī)劃策略及實(shí)施路徑，理順了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、修復(fù)、整治的總體秩序，推動(dòng)了清晰的、現(xiàn)代化的市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)格局中最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)空間落位。