姚通

2021年中央1號文件明確年底要完成縣域?qū)用娴拇迩f布局分類工作。河南省《縣域村莊分類和布局規(guī)劃指南》中指出在規(guī)劃中開展村莊建設(shè)用地潛力分析。目前，對于村莊建設(shè)用地潛力研究多集中在研究單個村莊產(chǎn)業(yè)用地的保障、集體建設(shè)用地利用策略、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃下建設(shè)用地布局等方面，很少有學(xué)者在縣域村莊分類和布局規(guī)劃層面探究村莊建設(shè)用地潛力。在縣域村莊分類和布局規(guī)劃層面研究村莊建設(shè)用地潛力，有利于在縣級層面明晰村莊類型，明確村莊建設(shè)用地整治方向，更好地指導(dǎo)縣域?qū)用娴拇迩f建設(shè)用地整理，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供支撐。因此，在縣域?qū)用嫜芯看迩f建設(shè)用地潛力，有較高的理論價值和實際意義。

一、研究區(qū)概況

河南省作為農(nóng)業(yè)大省，全省有4.56萬個行政村，約20萬個自然村，農(nóng)村居民點點多面廣，在平原、丘陵、山地等多種地形均有村莊分布，截至2020底，全省村莊建設(shè)用地14318.64平方公里（2147.80萬畝），宅基地面積11034.14平方公里（1655.12萬畝），且河南全省面臨的耕地保護任務(wù)較重，發(fā)展與保護的矛盾較為突出。研究農(nóng)村居民點騰退不僅能有效解決用地計劃指標和占補平衡屬性不足的問題，還可以解決省級以上重大項目占用基本農(nóng)田來補劃補足基本農(nóng)田的問題，能為其他省份縣域村莊分類和布局村莊建設(shè)用地潛力分析提供借鑒。

二、縣域村莊分類和布局規(guī)劃的意義

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進鄉(xiāng)村振興，打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”?？茖W(xué)編制縣域村莊分類和布局規(guī)劃有利于統(tǒng)籌安排縣域村莊發(fā)展趨勢、村莊布局變化的節(jié)奏和時序，統(tǒng)籌資源利用、設(shè)施配置共建共享和村容村貌整治，構(gòu)建山清水秀、集約高效、宜居舒適的美麗鄉(xiāng)村新格局。深入研究河南省18個地市范圍內(nèi)的村莊演變規(guī)律、集聚特點和現(xiàn)狀分布，綜合自然地理稟賦、社會經(jīng)濟水平、歷史文化資源、鄉(xiāng)村風貌特色等因素，合理劃分村莊類型，為村莊建設(shè)用地整理打下基礎(chǔ)，助推鄉(xiāng)村振興。

三、縣域村莊分類和布局規(guī)劃的技術(shù)路線及識別原則

在縣域?qū)用婢珳首R別村莊類型并合理規(guī)劃布局將對未來村莊建設(shè)用地的分布和規(guī)模產(chǎn)生深遠影響。首先，對村莊進行調(diào)查研究，通過收集資料、摸清家底，采取現(xiàn)場踏勘、座談訪談等形式進行實地調(diào)研，結(jié)合現(xiàn)狀資料和市縣“雙評價”成果找出研判影響村莊發(fā)展的主要因素。其次，立足河南省村莊發(fā)展實際，參考村莊分類評價體系指標，因地制宜構(gòu)建適合河南省省情的村莊分類評價體系，綜合評價縣域村莊發(fā)展?jié)摿?。最后，根?jù)五類村莊的識別原則，進行村莊分類和合理布局。

根據(jù)《河南省縣域村莊分類和布局規(guī)劃編制指南（試行）》，結(jié)合縣域村莊發(fā)展?jié)摿拖拗菩砸蛩胤治鲈u估情況，將縣域內(nèi)各村莊按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并和整治改善五種基本類型進行明確分類。

四、河南省縣域村莊分類和布局規(guī)劃情況

根據(jù)村莊分類和布局識別原則，河南省縣域村莊分類和布局初步方案來看，全省108個縣（市、區(qū)）涉及的行政村42978個，其中城郊融合類行政村8049個、集聚提升類行政村8164個、整治改善類行政村21261個、搬遷撤并類行政村2738個、特色保護類行政村2766個。其中豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)、豫南山地及平原區(qū)、豫西山地丘陵區(qū)豫、北山地及平原區(qū)、豫中經(jīng)濟高速發(fā)展區(qū)分類情況詳見附表。

河南省五區(qū)村莊分類和布局規(guī)劃分類情況表

五、不同類型村莊的騰退建設(shè)用地潛力分析

依據(jù)縣域村莊分類和布局規(guī)劃初步方案全省騰退的建設(shè)用地面積105.66萬畝，其中城郊融合類村莊騰退建設(shè)用地面積約22.78萬畝，主要集中在豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)，面積約12.65萬畝，豫西山地丘陵區(qū)騰退面積較小，僅0.1萬畝。集聚提升類村莊騰退建設(shè)用地面積8.44萬畝，主要集中在豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)，面積約4.50萬畝，豫中經(jīng)濟高速發(fā)展區(qū)騰退面積較小，僅0.06萬畝。整治改善類村莊騰退建設(shè)用地面積22.09萬畝，主要集中在豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)，面積約10.83萬畝，豫西山地丘陵區(qū)騰退面積較小，僅0.12萬畝。搬遷撤并類村莊騰退建設(shè)用地面積50.87萬畝，主要集中在豫北山地及平原區(qū)，面積約20.86萬畝，豫中經(jīng)濟高速發(fā)展區(qū)騰退面積較小，僅1.11萬畝。特色保護類村莊騰退建設(shè)用地面積總體規(guī)模較小，約1.47萬畝，主要集中在豫南山地及平原區(qū)和豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)。其中“五類”分區(qū)騰退建設(shè)用地數(shù)據(jù)詳見附表。

1. 根據(jù)2010—2018年村莊建設(shè)用地變化情況分析

分析過去十年村莊建設(shè)用地變化情況，可以更好地預(yù)測未來河南省村莊建設(shè)用地的潛力大小。根據(jù)二調(diào)地籍變更數(shù)據(jù)，2009—2018年以來新增202.07萬畝，平均每年增加22萬畝，2009—2018年以來減少118.79萬畝，平均每年減少13萬畝，2009—2018年以來凈增83.28萬畝，平均每年增加9.25萬畝。根據(jù)過去十年的變化量，可計算分析得出2021—2035年河南省預(yù)計騰退建設(shè)用地138.75萬畝，村莊建設(shè)用地騰退潛力較大。

2. 根據(jù)河南省2016—2020年河南宅基地復(fù)墾券交易情況以分析

河南省2016—2020年共交易了19.27萬畝，平均每年交易4.82萬畝。新增計劃由以前國家切塊下達改為通過處置批而未供，閑置土地核算新增計劃政策轉(zhuǎn)變，每年用于復(fù)墾卷交易的數(shù)量會大大增加，預(yù)計每年能達到6萬畝，到2035年預(yù)計復(fù)墾卷交易達到90萬畝。

3. 河南省2017—2020年農(nóng)村居民點整理復(fù)墾情況

河南省2017—2020年農(nóng)村居民點整理復(fù)墾約60萬畝，平均每年整理大約15萬畝，根據(jù)各年度整理情況分析，整理復(fù)墾農(nóng)村居民點面積逐年增加，到2035年預(yù)計可整理農(nóng)村居民點225萬畝，整治潛力較大。

結(jié)合地籍變更數(shù)據(jù)、宅基地復(fù)墾券交易和農(nóng)村居民點整理歷年變化情況分析，根據(jù)農(nóng)村居民點地籍變更數(shù)據(jù)到2035年138.75萬畝，宅基地復(fù)墾券交易測算90萬畝，農(nóng)村居民點整理項目驗收測算2035年約225萬畝；通過加權(quán)平均法預(yù)計河南省每年農(nóng)村居民點整理大約10萬畝，到2035年大約151.25萬畝。

六、關(guān)于縣域?qū)用娲迩f分類和布局規(guī)劃的建議

根據(jù)村莊建設(shè)用地潛力分析，河南省村莊建設(shè)用地潛力巨大，依據(jù)縣域村莊分類和布局規(guī)劃能夠更好的為河南省實施“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃及鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供決策指引。

（1）城郊融合類和特色保護類村莊應(yīng)注重如何提高用地效率，突出地域特色，充分發(fā)揮現(xiàn)有資源帶動周圍村莊的發(fā)展。

（2）集聚提升類村莊應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，強化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，吸收自身區(qū)位和周邊可借勢的資源角度出發(fā)，支持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地需求。

（3）整治改善類和搬遷撤并類村莊應(yīng)注重考慮如何安排搬遷，重點安排時序?qū)δ軌驈?fù)墾的控制村進行整理復(fù)墾，改善和保障農(nóng)村村民的生活質(zhì)量，通過政策引導(dǎo)村莊的撤并向鎮(zhèn)區(qū)或城區(qū)集中，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用率。

（4）通過預(yù)測，河南省村莊密度整體較高，自然村村莊規(guī)模有大有小，自然村平均村莊建設(shè)面積則呈現(xiàn)從東北向西南依次遞減趨勢，農(nóng)村地區(qū)大概有10%～12%的農(nóng)村宅基地閑置，可以進行農(nóng)村居民點整理復(fù)墾。

七、結(jié)論

十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動，提升農(nóng)村人居環(huán)境，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題，急需“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。確實有必要對縣域村莊科學(xué)分析并進行分類布局，為國土空間規(guī)劃編制提供建設(shè)用地來源和村莊規(guī)劃編制提供數(shù)據(jù)支撐。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下，縣域?qū)用娲迩f分類和布局規(guī)劃方面，通過參考村莊分類評價體系，針對不同類型村莊識別原則，對各市縣村莊進行分類，找到村莊建設(shè)用地潛力分布區(qū)域，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)。通過縣域村莊分類和布局規(guī)劃，結(jié)合河南省不同類型村莊的優(yōu)勢和發(fā)展需要，編制不同類型的村莊規(guī)劃；科學(xué)預(yù)判2035年能夠整理復(fù)墾的農(nóng)村居民點潛力，通過多方案論證，為市縣未來15年的發(fā)展空間提供技術(shù)支撐和決策依據(jù)。