林晶晶

(中共福州市委黨校,福建福州 350014)

隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代化技術(shù)和應(yīng)用領(lǐng)域的發(fā)展更新,技術(shù)應(yīng)用在國(guó)家治理體系中逐步從國(guó)家層面延伸到基層實(shí)踐,成為實(shí)現(xiàn)基層智治的重要基礎(chǔ)和工具。基層智治是提升基層治理能力的現(xiàn)實(shí)要求,也是形塑基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度邏輯。基層治理如何適應(yīng)技術(shù)時(shí)代的要求,將技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)并發(fā)揮技術(shù)在基層治理實(shí)踐中的應(yīng)用效能,已經(jīng)成為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要考量。

一、文獻(xiàn)綜述

西方國(guó)家認(rèn)為技術(shù)是推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的工具。十九世紀(jì)以來(lái),西方學(xué)者對(duì)技術(shù)及其應(yīng)用的認(rèn)識(shí)在不斷深化。海德格爾把技術(shù)定義為是一種工具手段和一種人類行為,包含著技術(shù)為之效力的各種需要和目的,認(rèn)為人的行為是影響技術(shù)設(shè)置和利用的重要因素。哈貝馬斯提出技術(shù)的工具性和普遍性被運(yùn)用到社會(huì)治理領(lǐng)域,技術(shù)在實(shí)現(xiàn)自我推進(jìn)的過(guò)程中使治理行為受到效率準(zhǔn)則的支配而得到控制[1]。隨著技術(shù)發(fā)展及其在治理層面的運(yùn)用,西方學(xué)者逐步認(rèn)識(shí)到如果技術(shù)的運(yùn)用和發(fā)展缺乏社會(huì)規(guī)則和制度約束,那么技術(shù)就容易陷入“技術(shù)作惡”的困境。因此,技術(shù)、技術(shù)執(zhí)行與組織、制度之間的相互聯(lián)系與調(diào)適開(kāi)始得到重視。在研究技術(shù)與制度作用關(guān)系中,美國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)·芳汀提出了“執(zhí)行-技術(shù)”的分析框架,指出制度對(duì)于技術(shù)具有調(diào)適能力,技術(shù)的升級(jí)離不開(kāi)完善的制度做支撐,[2]為研究制度、技術(shù)、治理三者之間的相互作用提供了分析框架。西方國(guó)家對(duì)于技術(shù)與制度的研究更多地集中在理論層面,探討技術(shù)與制度二者何為第一性,以及二者在交互過(guò)程中的作用優(yōu)先性等相關(guān)問(wèn)題,而對(duì)技術(shù)嵌入低維行政層級(jí)治理的應(yīng)用研究較少。

國(guó)內(nèi)對(duì)技術(shù)應(yīng)用的研究更多集中在實(shí)踐層面。近年來(lái),中央層面陸續(xù)出臺(tái)的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃、大數(shù)據(jù)行動(dòng)發(fā)展綱要、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、智慧城市等戰(zhàn)略部署和相關(guān)政策文件,為基層智治提供了宏觀性、整體性的規(guī)范準(zhǔn)則和堅(jiān)實(shí)的制度框架,其中“社會(huì)治理數(shù)字化智能化”“加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”等相關(guān)提法也體現(xiàn)著基層智治發(fā)展的必然邏輯,基層智治得以在中國(guó)治理語(yǔ)境下快速發(fā)展,并在決策管理應(yīng)用、治理流程閉環(huán)集成、城鄉(xiāng)現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)等場(chǎng)景應(yīng)用方面取得良好成效?；鶎又侵卧谌珖?guó)范圍內(nèi)迅速鋪開(kāi)的同時(shí)在實(shí)踐層面也呈現(xiàn)出一系列問(wèn)題,如推進(jìn)手段單一、模式僵化、盲目跟風(fēng)、建設(shè)趨同、喪失區(qū)域特色、遠(yuǎn)離基層實(shí)際等。近年來(lái),學(xué)界對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入的研究與反思,形成了三種解釋路徑。一是“技術(shù)決定論”。部分學(xué)者側(cè)重關(guān)注基層智治中技術(shù)的研發(fā)、更新,樂(lè)觀地認(rèn)為技術(shù)能夠提高基層公共服務(wù)水平和治理的質(zhì)量從而彌補(bǔ)基層治理中的短板[3]。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的信息技術(shù)發(fā)展尚難言成熟,在提升基層整體水平方面能力有限,所以在研究中將基層智治發(fā)展不充分的現(xiàn)狀歸咎于技術(shù)原因。但也有學(xué)者指出我國(guó)基層所需技術(shù)的現(xiàn)狀并非絕對(duì)匱乏,而是在地區(qū)之間、城市之間、社區(qū)類型之間的結(jié)構(gòu)性差異和不均衡[4]。二是“制度滯后論”。部分學(xué)者關(guān)注到除了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面系統(tǒng)規(guī)劃和整體安排不夠完善外,地方政府各部門(mén)之間、政府部門(mén)與企業(yè)組織之間缺乏相互配合與統(tǒng)一平臺(tái),或參與不足,或各行其是,或業(yè)務(wù)分割,或管理重疊等問(wèn)題[5],制約了基層的治理水平和運(yùn)行效率。三是“社會(huì)脫節(jié)論”。即部分學(xué)者提出的基層所提供的技術(shù)支持和公共服務(wù)具有供給錯(cuò)位、與需求不匹配的傾向[6]。從當(dāng)前實(shí)踐研究現(xiàn)狀來(lái)看,對(duì)以上三種解釋路徑,國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍傾向在復(fù)雜的治理背景下,要通過(guò)不同程度協(xié)調(diào)技術(shù)和制度從而充分發(fā)揮技術(shù)治理的優(yōu)勢(shì)。

國(guó)內(nèi)外相關(guān)的研究為技術(shù)嵌入基層治理提供了理論和實(shí)踐層面的支持和思考。值得注意的是,雖然中央層面鼓勵(lì)引導(dǎo)基層積極探索大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)與基層治理有益結(jié)合,但是基層治理生態(tài)的特殊性決定了技術(shù)嵌入基層治理必然存在不同的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)?；鶎釉谕七M(jìn)智治過(guò)程中應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)技術(shù)與制度的結(jié)合從而發(fā)揮其實(shí)踐效能,需要結(jié)合具體基層治理實(shí)踐及其發(fā)展階段來(lái)做出判斷和反應(yīng)。

二、基層智治中的制度與技術(shù)互構(gòu)分析

技術(shù)的開(kāi)發(fā)和使用需要在一定社會(huì)環(huán)境中才能實(shí)現(xiàn),而基層低維復(fù)雜的治理生態(tài)決定了基層智治推進(jìn)的先天不適性。基層智治中,制度是技術(shù)運(yùn)行的重要社會(huì)環(huán)境和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),技術(shù)的嵌入、運(yùn)用及其發(fā)展受到制度制約;而技術(shù)在運(yùn)用和發(fā)展過(guò)程中也在不斷推動(dòng)制度變遷,使之更好地適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展。技術(shù)與制度二者相輔相成、互相關(guān)聯(lián),在相互構(gòu)建、相互影響中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展。

(一)制度對(duì)技術(shù)產(chǎn)生影響

1.制度是實(shí)現(xiàn)技術(shù)嵌入的前提和基礎(chǔ),為技術(shù)運(yùn)用開(kāi)辟道路。制度的更新和完善推動(dòng)了技術(shù)的更替,從而對(duì)基層治理發(fā)展出因時(shí)因地因需的技術(shù)要求。技術(shù)本身的價(jià)值是中立的,不存在有用性或威脅性,只有在制度環(huán)境下技術(shù)才能為某種特定的制度形式服務(wù),出現(xiàn)與制度的性質(zhì)相對(duì)應(yīng)的理性發(fā)展特征。不同于其它行政層級(jí)的治理生態(tài),基層智治前期技術(shù)嵌入往往是制度吸納的結(jié)果。受基層治理資源、制度障礙和治理理念局限,基層智治推進(jìn)過(guò)程中,技術(shù)的引入和應(yīng)用存在門(mén)檻,技術(shù)嵌入的主觀能動(dòng)和意愿也較低。而制度建設(shè)與制度供給所具有整合性、導(dǎo)向性和激勵(lì)性功能,為實(shí)現(xiàn)基層智治增加了推進(jìn)動(dòng)力和執(zhí)行壓力。同時(shí),合理的制度安排能夠破解基層智治推進(jìn)過(guò)程中的梗阻問(wèn)題。技術(shù)嵌入基層治理過(guò)程中可能遭遇的制度性頑疾和體制機(jī)制阻礙,都需要通過(guò)制度更新和完善實(shí)現(xiàn)技術(shù)嵌入全過(guò)程的制度規(guī)范、治理體系、管理準(zhǔn)則和流程適應(yīng)基層治理實(shí)際[7]。

2.制度對(duì)技術(shù)具有調(diào)適作用,影響著技術(shù)運(yùn)用和發(fā)展的本質(zhì)及方向?；鶎又侵瓮七M(jìn)初期,技術(shù)往往是在既定的制度框架內(nèi)進(jìn)行,隨著治理實(shí)踐的不斷深入,“制度以認(rèn)知上、文化上、規(guī)范上以及社會(huì)結(jié)構(gòu)上的內(nèi)嵌等形式進(jìn)入技術(shù)執(zhí)行框架”[8],成為技術(shù)運(yùn)用主體行為規(guī)范和秩序塑造的關(guān)鍵——技術(shù)平臺(tái)搭建、技術(shù)應(yīng)用挖掘處理等的全過(guò)程,無(wú)一不需要以制度化建構(gòu)與制度安排。同時(shí),制度的規(guī)范性和秩序性功能為技術(shù)應(yīng)用提供了支撐性和助推性的保障。基層智治中技術(shù)效能發(fā)揮所需要的知識(shí)存量、人才積累、領(lǐng)域協(xié)同等要素的實(shí)現(xiàn)依賴于制度的保證和安排。連續(xù)的制度安排構(gòu)成了基層智治中技術(shù)調(diào)試升級(jí)的重要內(nèi)容,為基層智治的規(guī)范準(zhǔn)則和前進(jìn)方向構(gòu)建前瞻性和合理性的演進(jìn)邏輯[9]。技術(shù)的良性發(fā)展也需要制度的規(guī)范和引領(lǐng),制度如果落后于技術(shù)升級(jí)的步伐,技術(shù)應(yīng)用成效就非常有限,通過(guò)技術(shù)升級(jí)實(shí)現(xiàn)基層治理能力和服務(wù)水平提升的目標(biāo)則難以實(shí)現(xiàn)。因此,基層智治中需要通過(guò)制度變革實(shí)現(xiàn)基層治理過(guò)程和流程的優(yōu)化,形成有機(jī)協(xié)同、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基層智治體系,從而推動(dòng)技術(shù)資源的整合與應(yīng)用升級(jí)。

(二)技術(shù)對(duì)制度產(chǎn)生的反作用

1.技術(shù)嵌入的過(guò)程是制度趨于合理化的過(guò)程?；鶎又侵伟l(fā)展的先決條件是技術(shù)嵌入的實(shí)現(xiàn),基層智治的推進(jìn)是一個(gè)持續(xù)不斷地運(yùn)用技術(shù)完善基層治理模式和公共服務(wù)范式的動(dòng)態(tài)過(guò)程,其本質(zhì)是基層治理制度的革新。技術(shù)在“組織強(qiáng)化”嵌入基層治理過(guò)程中,通過(guò)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等信息手段的應(yīng)用,對(duì)基層治理主體的職定位能、治理模式與業(yè)務(wù)流程進(jìn)行智能化改造和優(yōu)化,發(fā)揮其制度性的效用,從而實(shí)現(xiàn)基層治理的信息資源、組織結(jié)構(gòu)和治理要素高度融合,最終實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的最優(yōu)。同時(shí),技術(shù)在長(zhǎng)期規(guī)范建構(gòu)的實(shí)踐過(guò)程中,也在逐漸契合基層治理體系并形成可供推廣的制度經(jīng)驗(yàn),反哺基層治理。

2.技術(shù)倒逼制度的創(chuàng)新和變遷,促使治理制度做出相應(yīng)調(diào)整。制度本身雖然具有追求秩序與穩(wěn)定的傾向,但技術(shù)作為重要變量,在應(yīng)用和升級(jí)過(guò)程中不斷對(duì)傳統(tǒng)的治理理念、主體結(jié)構(gòu)、治理流程、運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生沖擊與挑戰(zhàn),以客觀存在的物質(zhì)形態(tài)對(duì)制度產(chǎn)生制約和反作用,推動(dòng)著制度的更新和完善。正如簡(jiǎn)·芳汀所認(rèn)為,“技術(shù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯會(huì)導(dǎo)致理想的制度變遷”[10],技術(shù)變遷總是連續(xù)進(jìn)行的,推進(jìn)基層智治過(guò)程中,當(dāng)治理技術(shù)發(fā)展到一定的規(guī)模和水平,必然會(huì)遇到由于基層相關(guān)制度的滯后所帶來(lái)的不適應(yīng)甚至制約,而此時(shí)技術(shù)就會(huì)通過(guò)引發(fā)基層組織行為的變化倒逼制度創(chuàng)新和變遷,推動(dòng)制度實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性變革。而基層基于大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化信息、智能技術(shù)的應(yīng)用不僅在整合資源、優(yōu)化流程、提高效能等方面發(fā)揮著顯著的作用,在提高基層制度變革的潛在收益、降低制度變革的相對(duì)成本等方面也在便利著制度的變革,為制度變革提供了動(dòng)力。

三、基層智治的技術(shù)偏好與技術(shù)應(yīng)用的實(shí)踐脫域

在中央層面的制度吸納和地方因地制宜的雙重邏輯下,近年來(lái),基層智治在規(guī)范與激勵(lì)中得到有益探索,涌現(xiàn)了不少地方范例和經(jīng)驗(yàn)。福建省福州市作為“數(shù)字中國(guó)”的重要實(shí)踐地和發(fā)源地,在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”“平安中國(guó)”“社會(huì)治理智能化”等建設(shè)過(guò)程中也在積極推動(dòng)基層智治。與多數(shù)地區(qū)基層智治實(shí)踐探索一樣,福州市在基層治理中對(duì)技術(shù)運(yùn)用表現(xiàn)出一定的邏輯偏好。同時(shí),在當(dāng)前復(fù)雜多變的基層治理情境下,基層智治中技術(shù)應(yīng)用在實(shí)踐層面也呈現(xiàn)出一系列問(wèn)題。

(一)基層智治的技術(shù)偏好

1.以技術(shù)為依托探索治理模式創(chuàng)新。福州市在推進(jìn)基層智治過(guò)程中,探索將技術(shù)嵌入基層治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)基層治理的信息整合、流程優(yōu)化和組織再造。福州市通過(guò)整合“12345政務(wù)服務(wù)”便民熱線、數(shù)字城管網(wǎng)格化平臺(tái)和基層政府門(mén)戶網(wǎng)站等信息資源,打造城市大腦,形成高效協(xié)同、智慧管理的城市指揮綜合調(diào)度體系,在維持原有的行政體制和組織機(jī)構(gòu)不變的情況下組建縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與相關(guān)責(zé)任部門(mén)多軌并行的指揮分中心和運(yùn)行管理體系,削弱信息壁壘和職能沖突,推進(jìn)條條之間、條塊之間信息與數(shù)據(jù)的開(kāi)放、共享和融合,強(qiáng)化基層條塊、條條的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同,降低治理成本。同時(shí),福州市充分發(fā)揮技術(shù)在增強(qiáng)基層治理的回應(yīng)性、協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性等方面的作用,如開(kāi)發(fā)社區(qū)幸福通APP,依托技術(shù)平臺(tái)聯(lián)接城市智腦,暢通居民、社區(qū)、街道和區(qū)直部門(mén)互聯(lián)互通的信息渠道;設(shè)置居民“隨手拍”“立即傳”等形式,調(diào)動(dòng)居民隨時(shí)隨地將問(wèn)題上傳至城市智腦云平臺(tái);運(yùn)用“一線處置”機(jī)制呼叫上級(jí)部門(mén)共同會(huì)商解決街道社區(qū)無(wú)法解決的問(wèn)題等,激發(fā)基層治理主體治理參與的活力。

2.以技術(shù)為手段增強(qiáng)基層治理韌性。技術(shù)扎根基層治理過(guò)程中,福州市積極探索智能化監(jiān)測(cè)、分析和預(yù)測(cè),掌握基層治理風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息,把握基層社會(huì)運(yùn)行規(guī)律、感知社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、跟蹤訴求變化、研判社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)基層治理主體從“經(jīng)驗(yàn)”管理向“智慧”治理轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)精確預(yù)警、精準(zhǔn)識(shí)別和精確管理。福州市抓住物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)嵌入社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的契機(jī),逐步完善技術(shù)設(shè)施并充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)代技術(shù)在基層治理中的信息收集和分析作用,如運(yùn)用5G、AI、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)探索人、物、事、組織、環(huán)境等要素的三維導(dǎo)入,實(shí)現(xiàn)對(duì)基層可視化、網(wǎng)絡(luò)化管理;借助人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、深度學(xué)習(xí)等技術(shù),獲取、分析和干預(yù)不同群體和個(gè)體的行為模式;運(yùn)用自助報(bào)警燈桿、智能探頭、智能門(mén)禁系統(tǒng)、云音柱等泛在感知和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù),輔助基層的社區(qū)管理和網(wǎng)格化管理等,來(lái)強(qiáng)化對(duì)基層風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和預(yù)警,增強(qiáng)基層治理韌性,提升基層治理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

3.以技術(shù)為助力推進(jìn)服務(wù)品質(zhì)優(yōu)化。福州市在推進(jìn)基層智治過(guò)程中,借助現(xiàn)代化信息和智能技術(shù),全面、系統(tǒng)、及時(shí)地了解公眾的利益訴求與價(jià)值偏好,建設(shè)完善面向居民服務(wù)的技術(shù)系統(tǒng)平臺(tái),匯聚各個(gè)領(lǐng)域公共服務(wù)資源,輔之以一號(hào)申請(qǐng)、一表登記、一書(shū)授權(quán)、一門(mén)受理、一網(wǎng)通辦等技術(shù)平臺(tái),不斷提升線上網(wǎng)上辦事大廳“一趟不用跑”事項(xiàng)辦理占比,推動(dòng)基層線上線下服務(wù)融合,建立線下社區(qū)辦事廳實(shí)現(xiàn)就近服務(wù),為企業(yè)、居民提供更加智能化、便捷化公共服務(wù)。同時(shí),福州市以生活服務(wù)、社區(qū)管理和公共服務(wù)、智能小區(qū)為重點(diǎn),積極創(chuàng)新智能產(chǎn)品和技術(shù)治理場(chǎng)景應(yīng)用,通過(guò)開(kāi)發(fā)智能治理產(chǎn)品,如APP平臺(tái)、社區(qū)大腦、智慧居家養(yǎng)老等智能化產(chǎn)品,為居民提供社會(huì)保障、智慧醫(yī)療、智能交通、氣象信息、智慧市政、智慧建設(shè)、智能安防等服務(wù),實(shí)現(xiàn)服務(wù)集成化、管理智能化。

(二)基層智治中技術(shù)應(yīng)用的實(shí)踐脫域

1.技術(shù)取向?qū)е碌募夹g(shù)應(yīng)用偏差。理想狀態(tài)下的基層智治旨在依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)載體,通過(guò)數(shù)字化和智能化處理形成解決基層治理問(wèn)題的方案和路徑?；鶎又侵螌?shí)踐中,技術(shù)應(yīng)用往往受到組織操作的影響而偏離基層智治的初衷。這種技術(shù)應(yīng)用偏差在當(dāng)前基層智治實(shí)踐中主要以兩種形式呈現(xiàn)。一種是背離了技術(shù)運(yùn)用的“價(jià)值理性”和“公共理性”的效率初衷,形成的技術(shù)形式主義偏差。即在基層治理中出現(xiàn)將技術(shù)應(yīng)用演化成秩序、穩(wěn)定與政績(jī),將技術(shù)運(yùn)用和平臺(tái)建設(shè)作為回應(yīng)上級(jí)部門(mén)的“項(xiàng)目”或者“任務(wù)”。在福州市基層智治的具體應(yīng)用中表現(xiàn)為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道將基層智治單純地理解為傳統(tǒng)治理模式與信息技術(shù)的簡(jiǎn)單相加,或是傳統(tǒng)治理模式中工作流程的平臺(tái)遷移,用信息技術(shù)去模仿傳統(tǒng)基層治理模式,而忽略了技術(shù)對(duì)基層傳統(tǒng)管理方式和服務(wù)提供方式的再造。從實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看,政府各職能部門(mén)熱衷各類信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和端口開(kāi)發(fā),基層治理主體在整合部門(mén)資源方面能力不足,產(chǎn)生諸如同一地區(qū)范圍內(nèi)技術(shù)平臺(tái)多頭建設(shè)、重復(fù)投資等碎片化問(wèn)題;一些街道、社區(qū)錯(cuò)把技術(shù)這一治理工具當(dāng)成治理指標(biāo)和治理目標(biāo),重建設(shè)而輕應(yīng)用,忽視基層智治效能的開(kāi)發(fā)。另一種是過(guò)度依賴技術(shù)或者過(guò)分夸大技術(shù)的作用造成治理脫離基層實(shí)際的現(xiàn)狀被加強(qiáng)。在福州市基層治理實(shí)踐中表現(xiàn)為部分社區(qū)將技術(shù)所反映的數(shù)據(jù)、指標(biāo)等同為真實(shí)的社區(qū)治理實(shí)踐,過(guò)分地看重?cái)?shù)據(jù)和以數(shù)據(jù)為評(píng)判事物的標(biāo)準(zhǔn),將基層原本復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的治理情境簡(jiǎn)單化,從而使技術(shù)應(yīng)用偏離實(shí)際問(wèn)題、現(xiàn)實(shí)需求與公眾感受,形成“技術(shù)至上”“只見(jiàn)技術(shù)不見(jiàn)人”等技術(shù)應(yīng)用的異化[11]。

2.制度滯后下的技術(shù)失靈。實(shí)體法律規(guī)范的缺失、制度失準(zhǔn)同樣會(huì)導(dǎo)致基層智治中技術(shù)應(yīng)用的實(shí)踐脫域。當(dāng)前,由于我國(guó)技術(shù)與治理融合尚處于探索階段,對(duì)基層智治的推進(jìn)更多的是行政層面的規(guī)劃,技術(shù)運(yùn)用缺乏有力的制度支撐,現(xiàn)行的基層治理相關(guān)的法規(guī)和條例,絕大多數(shù)缺乏技術(shù)治理理念和要求的融合。從技術(shù)應(yīng)用本身發(fā)展規(guī)律來(lái)看,技術(shù)應(yīng)用、升級(jí)投入的成本較高,在當(dāng)前基層智治相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與系統(tǒng)建設(shè)加速推進(jìn)的情境下,制度更新往往影響到現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和系統(tǒng)的使用。因此為了保證技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)用狀況良好,技術(shù)升級(jí)和制度保障發(fā)展之間通常是不平衡的[12],表現(xiàn)為基層治理制度、治理機(jī)制與治理水平往往落后于技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的步伐,出現(xiàn)了因側(cè)重技術(shù)應(yīng)用、忽視制度保障而形成的技術(shù)應(yīng)用失靈問(wèn)題?；鶎又侵瓮七M(jìn)初期,技術(shù)嵌入基層治理實(shí)踐可以憑著對(duì)新生事物的好奇和些許政績(jī)觀的促使得以落實(shí),但隨著熱情的減退,在沒(méi)有制度體系支撐的情況下,基層智治的發(fā)展就容易陷入瓶頸。隨著福州市基層智治實(shí)踐的不斷深入,諸如區(qū)域技術(shù)共享程度低、資源整合能力差等一些問(wèn)題開(kāi)始逐步凸顯,基層工作人員缺乏專業(yè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)和渠道、技術(shù)運(yùn)用專業(yè)技能和工作能力有所欠缺等人力資源層面的問(wèn)題也開(kāi)始限制基層治理中技術(shù)的運(yùn)用與功能的發(fā)揮。此外,技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)制度法規(guī)也尚未隨著現(xiàn)實(shí)的需要而完善,技術(shù)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系不完善,技術(shù)應(yīng)用在提升治理效能的同時(shí)也附帶著諸如信息安全、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)鴻溝等威脅和挑戰(zhàn)。

四、技術(shù)與制度互構(gòu)視角下基層智治的調(diào)適策略

技術(shù)和制度共同影響到基層智治的效能產(chǎn)出。基層智治的推進(jìn)必須建立在技術(shù)和制度同步變革、相互增效的協(xié)同狀態(tài)之上,把握基層治理過(guò)程中制度和技術(shù)的關(guān)系張力,兼顧技術(shù)與制度的雙重調(diào)適作用,更好運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù),從而探索構(gòu)建穩(wěn)定、高效的基層智治體制。

(一)技術(shù)嵌入:提高技術(shù)應(yīng)用能力,推進(jìn)基層智治水平提升

技術(shù)在基層治理中的更新、應(yīng)用潛能的發(fā)揮前提是技術(shù)運(yùn)用而不是技術(shù)設(shè)施的裝備。同樣,基層智治水平的衡量是技術(shù)運(yùn)用效能而不是技術(shù)設(shè)施的裝備程度?；鶎釉谕七M(jìn)智治過(guò)程中,必須加強(qiáng)技術(shù)應(yīng)用與基層治理目標(biāo)之間的協(xié)同,推進(jìn)技術(shù)嵌入不斷滿足甚至超越治理的目標(biāo)需求。圍繞基層治理主體職責(zé)和辦事權(quán)限,結(jié)合基層現(xiàn)實(shí)治理需求與資源稟賦,找準(zhǔn)技術(shù)應(yīng)用在基層智治中的定位,聚焦基層治理的重點(diǎn)領(lǐng)域,挖掘技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用價(jià)值。首先,技術(shù)應(yīng)用服務(wù)是基層智治水平的直觀展現(xiàn)?；鶎又卫碇械募夹g(shù)應(yīng)用應(yīng)通過(guò)創(chuàng)新應(yīng)用模式、優(yōu)化服務(wù)方式,將基層治理中所需的技術(shù)平臺(tái)和技術(shù)能力,主動(dòng)、及時(shí)、精確地輸送到基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié),推動(dòng)基層治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新,讓技術(shù)最大程度體現(xiàn)價(jià)值,發(fā)揮效益。提升已有的技術(shù)平臺(tái)系統(tǒng)應(yīng)用效能,依托上級(jí)一體化智能化技術(shù)平臺(tái),融合各類已建智能平臺(tái),構(gòu)建和完善基層智治技術(shù)設(shè)施,搭建與基層治理目標(biāo)、治理制度相符的技術(shù)平臺(tái),補(bǔ)齊基層智治系統(tǒng)短板。其次,基層治理的最終目標(biāo)是服務(wù)于人,技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用應(yīng)在以民為本、人民至上理念指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)治理模式的流程再造,以便更好地為人民群眾服務(wù)。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,整合技術(shù)與人在基層治理中的優(yōu)勢(shì)特征,進(jìn)一步挖掘技術(shù)直接面向基層治理和服務(wù)需求的前端應(yīng)用。建設(shè)完善技術(shù)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與操作系統(tǒng),以網(wǎng)格化管理、信息化建設(shè)、社區(qū)化服務(wù)為抓手,積極探索開(kāi)發(fā)技術(shù)資源在基層治理層面的應(yīng)用,推動(dòng)技術(shù)應(yīng)用向基層、社區(qū)、個(gè)體的延伸。發(fā)揮技術(shù)的基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新引擎作用,挖掘現(xiàn)代智能信息技術(shù)和應(yīng)用在文化教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)穩(wěn)定、公共安全、公共服務(wù)、應(yīng)急處置、風(fēng)險(xiǎn)防控等領(lǐng)域應(yīng)用價(jià)值,實(shí)現(xiàn)技術(shù)在基層治理的深度嵌入、功能拓展與效能優(yōu)化。

(二)制度賦能:加強(qiáng)技術(shù)運(yùn)行機(jī)制,推動(dòng)基層智治技術(shù)應(yīng)用升級(jí)

在推進(jìn)基層智治的過(guò)程中,除技術(shù)嵌入外,更需要相應(yīng)的制度匹配,即合理的技術(shù)運(yùn)行機(jī)制。從基層智治開(kāi)展實(shí)踐看,技術(shù)嵌入更多是對(duì)辦事流程的再造,而流程的優(yōu)化需要相關(guān)制度的支持?；鶎又卫碇黧w可以依據(jù)特定的行動(dòng)邊界及能力,通過(guò)制度安排、制度替代調(diào)整技術(shù)嵌入的過(guò)程。技術(shù)在基層治理中發(fā)揮作用在于對(duì)技術(shù)的應(yīng)用,在于制度對(duì)技術(shù)的賦能。合理的制度是破解基層智治中技術(shù)應(yīng)用發(fā)展困局的關(guān)鍵,為推進(jìn)基層智治提供規(guī)范性建設(shè)、方向性指導(dǎo)與合法性保障。為更好發(fā)揮技術(shù)在治理過(guò)程中的作用,基層智治中需要以制度建設(shè)為基準(zhǔn),進(jìn)一步完善基層智治在頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)指導(dǎo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)等方面的制度建設(shè)。首先,基層智治的研究和實(shí)踐探索中,應(yīng)重視治理制度、體系與政策的系統(tǒng)性創(chuàng)新,推進(jìn)制度與技術(shù)進(jìn)行有效的結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)基層治理中技術(shù)應(yīng)用的制度性約束和指導(dǎo),引導(dǎo)構(gòu)建基層智治的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái),在保持技術(shù)應(yīng)用設(shè)計(jì)靈活性的基礎(chǔ)上,推進(jìn)不同地區(qū)、不同部門(mén)和不同領(lǐng)域之間的技術(shù)融合與數(shù)據(jù)共享,提升基層智治技術(shù)應(yīng)用的包容性、公平性和適配性。完善基層智治的標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系,結(jié)合基層治理實(shí)際需求和特點(diǎn),明確基層智治的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。其次,地方政府和基層治理組織在梳理地方實(shí)際治理情境、發(fā)展規(guī)律態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上,要確保技術(shù)的發(fā)展路線與基層治理的進(jìn)程相契合。構(gòu)建技術(shù)嵌入基層治理的整體性制度,形成制度化和規(guī)范化的智治規(guī)則、流程與秩序,推動(dòng)技術(shù)在基層治理中的復(fù)制和推廣。依據(jù)基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值指引構(gòu)建相應(yīng)的制度,重構(gòu)行動(dòng)者理念和行為,將以人為本的價(jià)值取向以制度形式融于技術(shù)運(yùn)用準(zhǔn)則之中,通過(guò)制度介入與人本導(dǎo)向調(diào)和當(dāng)前基層智治中的技術(shù)性偏差,構(gòu)建技術(shù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)主體與實(shí)際操作應(yīng)用主體之間良性反饋系統(tǒng)。正視技術(shù)更迭對(duì)基層智治主客體技術(shù)素養(yǎng)的要求,建立基層智治相關(guān)人才支撐的相關(guān)制度和政策,組建、培養(yǎng)滿足基層技術(shù)開(kāi)發(fā)、管理和應(yīng)用的復(fù)合型人才,提升公眾信息素質(zhì)與技術(shù)應(yīng)用技能。

(三)技術(shù)驅(qū)動(dòng):以技術(shù)應(yīng)用發(fā)展為契機(jī),優(yōu)化基層智治協(xié)同環(huán)境

現(xiàn)代化信息技術(shù)打通了基層治理主體間的信息壁壘,暢通政府與企事業(yè)單位、社會(huì)組織等其他社會(huì)治理主體之間的技術(shù)資源整合渠道,有效推動(dòng)基層治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)作流程等相關(guān)制度的完善與機(jī)制創(chuàng)新。推進(jìn)基層智治過(guò)程中,以技術(shù)應(yīng)用發(fā)展為契機(jī),借助現(xiàn)代化智能技術(shù)打破傳統(tǒng)社會(huì)治理領(lǐng)域界限,通過(guò)技術(shù)驅(qū)動(dòng)多元治理主體的整合,構(gòu)建以技術(shù)為支撐的信息溝通、反饋和綜合協(xié)同機(jī)制。推進(jìn)縣區(qū)、街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級(jí)技術(shù)嵌入的統(tǒng)一部署,加強(qiáng)政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等多元主體在專業(yè)領(lǐng)域、分析能力和技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面密切配合。探索技術(shù)資源共享的利益協(xié)調(diào)保障機(jī)制,通過(guò)規(guī)范數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、限制開(kāi)放公共數(shù)據(jù)、建立技術(shù)資源交易機(jī)制等方式,推動(dòng)技術(shù)資源在基層治理與服務(wù)領(lǐng)域的互聯(lián)互通、共建共享。同時(shí),以技術(shù)為基礎(chǔ)的各類應(yīng)用實(shí)現(xiàn)對(duì)不同社會(huì)群體賦權(quán),減少多元主體治理參與運(yùn)作成本,為公眾參與提供有效形式和途徑。在實(shí)現(xiàn)技術(shù)資源開(kāi)放共享的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加強(qiáng)多元主體實(shí)現(xiàn)基層治理參與的程序、形式和路徑,推動(dòng)構(gòu)建多元共治的協(xié)同機(jī)制和制度設(shè)置,如借助現(xiàn)代化信息技術(shù)形成的主體溝通協(xié)調(diào)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)以更低成本為制度變革提供更全面客觀的民意反饋等。鼓勵(lì)多元主體加快技術(shù)治理的認(rèn)知和技術(shù)結(jié)構(gòu)的更新,通過(guò)準(zhǔn)入機(jī)制、信用機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、信息保護(hù)、退出機(jī)制等強(qiáng)化基層主體技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范性監(jiān)管,引導(dǎo)多主體依法有序參與技術(shù)在基層治理與服務(wù)的開(kāi)發(fā)利用,實(shí)現(xiàn)多元共治、多方協(xié)同。

(四)制度保障:建構(gòu)整體性保障機(jī)制,實(shí)現(xiàn)技術(shù)效能最大化

效能最大化是基層智治中技術(shù)運(yùn)用和發(fā)展的目標(biāo),也是技術(shù)價(jià)值的體現(xiàn)。重視并回歸制度供給的規(guī)范和建設(shè),依托能夠提供基層智治結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)和保障性約束的制度供給,才能為技術(shù)效能最大化提供可靠的理性基礎(chǔ)。推進(jìn)基層治理技術(shù)嵌入的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)應(yīng)用的宏觀和微觀管理,從制度維度建構(gòu)整體性保障機(jī)制。推進(jìn)現(xiàn)行法律法規(guī)的延伸適用,進(jìn)一步制定和完善基層智治相關(guān)法律、法規(guī)及政策,探索法律法規(guī)、制約監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控等綜合手段的應(yīng)用。一方面,通過(guò)法律明確基層治理平臺(tái)的職能和性質(zhì),為技術(shù)嵌入提供風(fēng)險(xiǎn)與安全管理良好和規(guī)范的法制環(huán)境。推動(dòng)制度保障的端口前移,建立基層智治中技術(shù)應(yīng)用安全準(zhǔn)則,完善技術(shù)安全監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控、告知承諾、責(zé)任追究和隱私保護(hù)等制度安排,確保技術(shù)資源在共享過(guò)程中合理、合規(guī)和安全。構(gòu)建科學(xué)的技術(shù)嵌入治理效能評(píng)估體系,建立技術(shù)濫用的責(zé)任追究機(jī)制。另一方面,通過(guò)各項(xiàng)法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范來(lái)有效防范和規(guī)制基層智治過(guò)程中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而推進(jìn)技術(shù)與基層實(shí)際治理情境的銜接。健立基層智治的全流程技術(shù)管理制度體系,構(gòu)建與基層治理體系相適應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)隱私、網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)倫理、資源歸屬等問(wèn)題的研究,對(duì)基層治理全流程、多環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全以及數(shù)據(jù)權(quán)利問(wèn)題予以清晰約束和界定,及時(shí)把控基層治理中技術(shù)應(yīng)用可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與安全問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)基層智治是實(shí)現(xiàn)治理精細(xì)化和高效化的重要途徑,也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前基層治理環(huán)境日益復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)需要?！凹夹g(shù)-制度”互構(gòu)視角為推進(jìn)基層智治提供了有益的研究和思考的視角。技術(shù)和制度之間的互構(gòu)效果不是直接的、結(jié)果性的,而是復(fù)雜的、高度依賴的。制度為技術(shù)運(yùn)用創(chuàng)造良好的運(yùn)行空間與適用環(huán)境,技術(shù)的應(yīng)用也在驅(qū)動(dòng)制度更新。基層智治的發(fā)展既要有足夠的空間,積極探索創(chuàng)新治理機(jī)制,通過(guò)有效技術(shù)平臺(tái),構(gòu)建治理主體、治理要素、治理領(lǐng)域的有效協(xié)調(diào)模式;又要充分考慮更深遠(yuǎn)的制度建設(shè)與保障,以基層治理的流程優(yōu)化、制度創(chuàng)新等改革為前提,互相激發(fā)出基層治理的更多可能性與可行性,助推基層治理的深層變革。