梁桂杉

基層，是具有中國特色、相對(duì)寬泛的概念。從字面意義上來說，基層即具有基礎(chǔ)性、基本性的一個(gè)層面。從中國政府出臺(tái)的官方文件來看，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》對(duì)基層協(xié)商的主體進(jìn)行了詳細(xì)闡釋，特別是2021 年國務(wù)院發(fā)表的《中國的民主》白皮書明確指出：基層協(xié)商是基層的黨組織、政府、群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和群眾等圍繞基層社會(huì)的發(fā)展以及事關(guān)群眾切身利益的問題進(jìn)行協(xié)商[1]。

協(xié)商民主在十八大首次正式提出以來，在理論層面與實(shí)踐層面都不斷得到了豐富和發(fā)展，形成了各協(xié)商主體基于平等的前提下，運(yùn)用手中人民當(dāng)家作主的權(quán)利，通過溝通、對(duì)話、交流等協(xié)商手段，以消除分歧隔閡、化解利益矛盾，達(dá)成最大共識(shí)、落實(shí)決策的協(xié)商模式。因此，基層協(xié)商民主則是在基層范圍內(nèi)，即處于縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位等范圍，在國家基本層面展開的為實(shí)現(xiàn)人民民主在平等、參與的前提下進(jìn)行廣泛協(xié)商，消除矛盾沖突、凝聚共識(shí)的民主新形式。它不僅是將協(xié)商民主落實(shí)到基層的新形式，也是將協(xié)商機(jī)制嵌入基層民主的一大創(chuàng)新。

一、基層協(xié)商民主的特征

第一，協(xié)商主體的多元性與平等性。在我國，基層協(xié)商民主參與主體呈現(xiàn)多元性的特點(diǎn)，除了作為基層領(lǐng)導(dǎo)核心、協(xié)商組織者的黨政機(jī)關(guān)干部外，還有作為主要參與者的基層群眾，此外還包括一些基層性自治組織等。這些參與主體都是在基層協(xié)商中不可或缺的一部分，缺少任何主體，會(huì)導(dǎo)致最終達(dá)成共識(shí)的形式化，從而影響到政策的真正落實(shí)和群眾對(duì)今后參與的積極性以及對(duì)干部的信任?；鶎訁f(xié)商民主注重主體間的平等性。各參與主體之間如果不能夠平等地進(jìn)行協(xié)商，那么共識(shí)就不會(huì)達(dá)成，國家公共利益與個(gè)人利益不會(huì)得到平衡，群眾利益要求也就無法滿足，甚至還會(huì)出現(xiàn)干群矛盾激化、發(fā)生沖突的情況。鑒于此，協(xié)商只有基于平等的原則、各主體共同參與才能夠順利進(jìn)行，進(jìn)而通過對(duì)話、交流、溝通等方式達(dá)成共識(shí)，以促進(jìn)決策的貫徹落實(shí)。

第二，協(xié)商內(nèi)容的廣泛性與人民性。在基層，各參與主體針對(duì)如何平衡協(xié)調(diào)基層的公共利益與個(gè)人利益，特別是群眾在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和其他層面所面臨的問題是展開協(xié)商的重點(diǎn)，因此，凡是涉及基層公共利益特別是群眾個(gè)人利益的，都應(yīng)當(dāng)作為協(xié)商的內(nèi)容，在相關(guān)利益主體之間進(jìn)行協(xié)商。我國《憲法》規(guī)定：“我國是人民民主專政的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民”。要想真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，在基層協(xié)商民主方面，就要按照“協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商”[2]。只有真正做到為了人民著想，協(xié)商民主才能在基層扎下根去，以更好地形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次基層協(xié)商新格局。

二、基層協(xié)商民主的價(jià)值意義

第一，有利于決策的合法性、科學(xué)性。基層協(xié)商民主堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過程。由于決策本身具有公共性質(zhì)，并且基層大多數(shù)的決策部署與相關(guān)工作都或多或少觸及到人民群眾的利益，因此在進(jìn)行協(xié)商過程中，政府部門需要廣泛吸納來自基層各界的意見建議，參與主體之間要通過充分地討論、溝通、交流，以促使各種不同的利益、立場和價(jià)值得到滿足，并達(dá)成最大的共識(shí)，決策才能夠獲得合法性。

第二，有利于化解基層矛盾沖突。通過基層協(xié)商民主所提供的平等對(duì)話與溝通交流的平臺(tái)，在各主體進(jìn)行理性表達(dá)各自意見建議的前提下，找出最大公約數(shù)，進(jìn)而確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益又統(tǒng)籌兼顧各主體利益，以此來促進(jìn)矛盾糾紛的化解、社會(huì)的和諧穩(wěn)定與良性發(fā)展。

第三，有利于擴(kuò)大群眾政治參與的渠道，培養(yǎng)公民責(zé)任感。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，利益群體的不斷增多、群眾利益訴求的不斷增加，與公共精神相比，群眾在實(shí)現(xiàn)自身利益的驅(qū)動(dòng)下有著更大的參與協(xié)商動(dòng)力，使得基層群眾為了維護(hù)切身利益，急切需要一種有效且規(guī)范、對(duì)話且不對(duì)抗的渠道來進(jìn)行利益表達(dá)。將協(xié)商民主嵌入到基層之中，恰恰提供了這樣一種群眾所需的渠道，促使各主體的參與并激發(fā)參與動(dòng)力，將“有事能商量、有事好商量、有事多商量”的人民民主真諦落實(shí)到國家的基礎(chǔ)層面。

第四，有利于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。我國是社會(huì)主義國家，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是為了滿足人民對(duì)美好生活的需要。民主不民主，就看老百姓苦不苦。在實(shí)踐過程中，以浙江省溫嶺市所召開的民主懇談會(huì)作為基層協(xié)商民主的路徑為開端，各地區(qū)逐漸摸索并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索出“民生議事堂”“板凳民主”“街坊議事會(huì)”等新路子，凸出了將協(xié)商民主落實(shí)到基層的價(jià)值，從而使得通過協(xié)商所匯集的人民群眾力量來推動(dòng)我國社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

三、基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境

（一）參與主體層面

第一，主體認(rèn)知存在偏差。為落實(shí)上級(jí)部門的工作安排，某些基層黨政機(jī)關(guān)所發(fā)布的各類文件、進(jìn)行的各種講話、召開的各種會(huì)議都需要體現(xiàn)出對(duì)協(xié)商民主的“重視”，但這種重視主要是流于形式，如成立“專門領(lǐng)導(dǎo)小組”“試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組”等機(jī)構(gòu)。究其原因是由于有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部長期受官本位思想、政績思維的影響[3]，“不必聽取民意”“咱們替群眾決定”“這增加不了我的政績”等忽視群眾主體作用的話語屢見不鮮，甚至在進(jìn)行協(xié)商前不聽取民意、不和群眾溝通，就獨(dú)斷獨(dú)行召集大家開會(huì)，特別是在具體協(xié)商決策過程中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部放不下領(lǐng)導(dǎo)姿態(tài)，認(rèn)為官比民大，無法為協(xié)商民眾提供一個(gè)真實(shí)、平等、民主的溝通平臺(tái)。

第二，各主體能力有待增強(qiáng)?；鶎訁f(xié)商民主一方面要求發(fā)揮群眾的最大優(yōu)勢(shì)，另一方面也需要有基層領(lǐng)導(dǎo)干部的推動(dòng)，因此，基層協(xié)商民主的發(fā)展需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的指導(dǎo)能力和組織能力，尤其是提高解決協(xié)商過程中出現(xiàn)矛盾糾紛的協(xié)調(diào)能力。同時(shí)，由于協(xié)商民主是在各參與主體基于理性平等且廣泛參與的前提下展開討論協(xié)商并達(dá)成共識(shí)的政治實(shí)踐，要求群眾在討論的過程中應(yīng)當(dāng)具備理性能力，理性看待公共利益和個(gè)人利益的矛盾，公正、客觀地做出有利于公共利益的決策。

（二）制度層面

第一，制度建設(shè)不完備。規(guī)范化、制度化、程序化是發(fā)展基層協(xié)商民主的必然要求，基層協(xié)商民主作為新生事物，許多地方主要還是對(duì)中央相關(guān)文件的下發(fā)與宣傳，特別是目前正處于發(fā)展階段，尚未形成十分完備的制度體系，只是對(duì)于基層協(xié)商民主的原則、目標(biāo)作了大致規(guī)定，對(duì)于協(xié)商的主體定位、具體實(shí)施內(nèi)容、責(zé)任歸屬、結(jié)果公布、反饋機(jī)制等諸多實(shí)踐過程中的細(xì)節(jié)沒有過多地規(guī)定。

第二，制度的執(zhí)行力不足，缺乏有效的監(jiān)督。在協(xié)商民主未正式提出之前，議而不決是基層出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，伴隨著協(xié)商民主的逐漸興起，實(shí)現(xiàn)了由“議而不決”到“議而有決”的轉(zhuǎn)變，但“決而不行”是當(dāng)前基層部分協(xié)商領(lǐng)域極易出現(xiàn)的制度執(zhí)行力不足的問題，制度的執(zhí)行關(guān)鍵在于人，只有通過協(xié)商主體的積極推動(dòng)，才能發(fā)揮協(xié)商民主的最大效果。就基層協(xié)商民主的建設(shè)來說，當(dāng)前出臺(tái)的所有文件對(duì)于協(xié)商全過程的監(jiān)督、問責(zé)等規(guī)定過于泛化，僅僅起到方向性的作用，特別是針對(duì)一些群眾惡意破壞協(xié)商過程、違背協(xié)商原則等行為的懲罰措施尚不健全，使得協(xié)商主體逐漸喪失積極性，將協(xié)商過程看成一場“熱鬧戲”。

（三）運(yùn)行層面

第一，參與渠道過于單一。隨著“民生議事堂”“板凳民主”“街坊議事會(huì)”等新路子的出現(xiàn)，基層協(xié)商民主形式取得了一定的成就，但要清楚地認(rèn)識(shí)到目前尚不完善，某些基層政府為了應(yīng)付了事，僅僅在黨委政府的組織下進(jìn)行協(xié)商，使得參與渠道過于狹隘，不利于發(fā)揮基層群眾的主動(dòng)性、積極性，此外，為了應(yīng)付上級(jí)的視察工作，召集一些“覺悟高”的民眾進(jìn)行協(xié)商，導(dǎo)致協(xié)商形式化，協(xié)商主體不夠充分，協(xié)商結(jié)果也不能落實(shí)，最終導(dǎo)致協(xié)商的有效性和真實(shí)性大大降低。

第二，協(xié)商形式有待更新。時(shí)代在進(jìn)步，社會(huì)在發(fā)展。中國進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)基層協(xié)商民主提出了一些新要求，以更好地服務(wù)基層群眾，特別是數(shù)字化、信息化時(shí)代的到來，對(duì)基層協(xié)商民主的形式提出了新要求，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行一定程度上的改進(jìn)，不能只局限于采用線下進(jìn)行的方式，鑒于一些基層群眾常年外出務(wù)工，如果有協(xié)商事宜，不能夠盡快趕到，這就造成了缺席協(xié)商，未能讓廣大群眾參與到協(xié)商環(huán)節(jié)，因此，只有讓協(xié)商形式能夠適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，做到讓民眾人人能參與、人人會(huì)參與，基層協(xié)商民主才能夠更好地落實(shí)、發(fā)展下去。中國軍轉(zhuǎn)民