駱良虎

（復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433）

習(xí)近平總書記指出：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面?！薄?〕767請示報告 制 度是我們黨 的領(lǐng)導(dǎo)制度 和組織制度的重要組成部分，其發(fā)軔于建黨之初，在我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革的過程中逐步得以確立并不斷發(fā)展完善。進入新時代，為了進一步完善請示報告制度，我們黨制定了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《條例》），并于2019 年1 月31 日起開始施行。《條例》依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)而制定，對請示報告制度的執(zhí)行落實具有重要推動作用，有助于貫徹民主集中制、加強黨的政治建設(shè)和維護黨中央權(quán)威。

一、請示報告制度的歷史演變

（一）請示報告制度的發(fā)軔時期（1921—1948年）

嚴密的組織規(guī)矩和嚴格的組織紀律是中國共產(chǎn)黨的重要特征之一。我們黨自建黨初期就開始探索建立黨內(nèi)報告制度，早在1921 年黨就在《中國共產(chǎn)黨第一個決議》中規(guī)定，“黨中央委員會應(yīng)每月向第三國際報告工作”〔2〕6。當(dāng)時，黨是共產(chǎn)國際的一個支部，因此，黨中央每月須向上級共產(chǎn)國際作報告，這可以被認為是我們黨請示報告制度的起源。1922 年黨的第一部黨章指出，黨員入黨首先要取得地方執(zhí)行委員會的同意，隨后由地方執(zhí)行委員會向區(qū)執(zhí)行委員會報告，區(qū)執(zhí)行委員會向中央執(zhí)行委員會報告，由區(qū)和中央執(zhí)行委員會次第審查批準(zhǔn)后〔2〕164，才能確定正式黨員的身份。1923 年黨中央發(fā)布了《中央通告第十二號——各區(qū)及各地方應(yīng)每月向中央報告工作》，其中明確要求各區(qū)及未成立區(qū)之地方或組，“務(wù)于每個月內(nèi)將本地政治、勞動及黨務(wù)狀況”〔3〕向黨中央作報告。這份通告可以視為請示報告制度的雛形。1926 年黨中央發(fā)布了《中央通告第二十一號——各地必須按期向中央作報告》，其中明確說明如若地方黨組織未能及時提交報告，將受到暫停撥付當(dāng)?shù)亟?jīng)費等處罰〔4〕。1931 年中華蘇維埃共和國臨時中央政府發(fā)布了《關(guān)于建立報告制度問題》的通令，此通令要求各級蘇維埃政府的上級要對下級進行工作檢查、下級要時常向上級作報告〔5〕。1932 年中央革命軍事委員會發(fā)布了《中央革命軍事委員會通令》，明確將所有部隊向上級報送材料定為一項制度。1942 年黨中央作出了《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，其中指出每個抗日根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在執(zhí)行政策和制度時必須遵循中央政府的指示，在決定全黨全軍普遍的新事情時，必須向中央政府尋求指導(dǎo)，不得作出危及全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的獨立決定（不包括不違反上級和中央決定的地方性決定）〔6〕。

自建黨之初，黨就明確下級黨組織要向上級黨組織進行請示報告，作出了一系列具體規(guī)定，并根據(jù)革命形勢變化予以調(diào)整完善，逐漸積累了實踐經(jīng)驗，為請示報告制度的正式確立奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）請示報告制度的確立時期（1948—1956年）

隨著解放戰(zhàn)爭的不斷推進，黨的組織規(guī)模不斷擴大，黨的建設(shè)面臨許多新的問題。各級地方黨組織在戰(zhàn)爭環(huán)境下保留了一定的自主權(quán)，這雖然可以適應(yīng)戰(zhàn)爭發(fā)展的需要，保持地方黨組織開展革命活動的靈活性，但是也滋生了地方主義、山頭主義等問題。在解放戰(zhàn)爭勝利后，為了加強黨中央對全國各地黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1948 年1月，毛澤東起草了《關(guān)于建立報告制度》的黨內(nèi)指示，其中明確指出中央各辦事處、各分區(qū)、各野戰(zhàn)軍、各軍區(qū)的首長須向黨中央進行請示報告，使各地的請示報告工作更加規(guī)范和制度化〔7〕3-5。同年2 月，《中共中央關(guān)于注意總結(jié)城市工作經(jīng)驗的指示》進一步強調(diào)要強化落實請示報告制度。中央政府要求各中央局、分局和前委在三到四個月內(nèi)向黨中央提交被占領(lǐng)城市的總結(jié)報告〔7〕183-184。同年3 月，《中共中央關(guān)于建立報告制度的補充指示》明確指出中央局、分局和前委必須同時向黨中央和下級部門作出回應(yīng)和指示〔7〕240-241，并具體規(guī)定了請示報告的內(nèi)容。

新中國成立后，黨的首要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)全國人民恢復(fù)經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)，為了加強黨對各領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)，亟需完善并落實請示報告制度。1953年3 月，黨中央作出《中共中央關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，要求“政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)”〔8〕。1956 年，黨的八大決議將請示報告制度正式納入黨的章程，明確規(guī)定下級黨組織要定期向上級黨組織報告工作，遇到問題要及時向上級黨組織尋求指示〔9〕，以黨章的形式確認了請示報告制度，標(biāo)志著此項制度的正式確立。

（三）請示報告制度的波折發(fā)展時期（1956—1978 年）

請示報告制度納入黨章之后，成為全體黨員和各級黨組織需要遵循的政治規(guī)矩和政治紀律，但在實際執(zhí)行過程中，依然部分存在貫徹落實不到位、執(zhí)行不規(guī)范的情況。1962 年1 月，劉少奇在擴大的中央工作會議上嚴厲批評了有些地方和部門存在的分散主義問題。劉少奇指出，一些部門不就重要的政策問題或生產(chǎn)技術(shù)措施作出報告或?qū)で笾笇?dǎo)，而是自作主張，還有些部門在請示報告中隱瞞真相，使中央不能作出恰當(dāng)?shù)臎Q定〔10〕。1962 年12 月，中央組織部組織工作會議通過了《組織工作會議紀要》，再次強調(diào)要嚴格地執(zhí)行向黨委請示報告的制度，下級黨組織要經(jīng)常地向黨委反映黨的組織和干部隊伍方面的重要情況〔11〕。

“文化大革命”期間，黨的組織體系受到嚴重影響，請示報告制度的組織基礎(chǔ)遭到嚴重破壞，請示報告制度的實踐探索在曲折中艱難前進。

（四）請示報告制度的恢復(fù)完善階段（1978—2012 年）

黨的十一屆三中全會后，改革開放的序幕被拉開，各方面工作開始撥亂反正，請示報告制度在此大背景下也逐步得到恢復(fù)和完善。1980 年2 月，黨的十一屆五中全會通過《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，其中規(guī)定“黨員對黨的方針、政策、決議有不同意見，可以在黨的會議上提出，也可以向各級黨組織直至黨中央作口頭或書面的報告”〔12〕。雖然這項規(guī)定只是說明黨員可以向黨組織作報告提出異議，并沒有其他涉及請示報告制度的內(nèi)容，但這對隨后請示報告制度的恢復(fù)完善具有重要意義。1982 年9 月，黨的十二大通過的黨章規(guī)定上級黨組織要經(jīng)常聽取下級黨組織和黨員群眾的意見，下級黨組織要向上級黨組織請示和報告工作，上下級黨組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督。同時規(guī)定，黨員個人代表黨組織發(fā)表重要主張，必須提交所在黨組織討論決定或向上級黨組織請示，如果出現(xiàn)必須由個人作出決定的緊急情況，事后須迅速向黨組織報告〔13〕。

請示報告制度在黨的組織建設(shè)和紀律建設(shè)中也不斷得到貫徹落實。1991 年4 月，中央紀委發(fā)布《關(guān)于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規(guī)定（試行）》，在工作制度中對各紀檢組的請示報告工作提出了具體要求〔14〕。1994 年9 月，黨的十四屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，其中明確強調(diào)“各地、各部門要牢固樹立全局觀念，堅決貫徹執(zhí)行中央的決議、決定，結(jié)合實際創(chuàng)造性地工作，重大問題要請示報告”〔15〕。除此之外，請示報告制度在突發(fā)問題解決和巡視工作中也得到了貫徹落實。1996 年4 月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》和2009年7 月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》對如何在突發(fā)問題解決和巡視工作中貫徹落實請示報告制度作了相應(yīng)說明。

這一階段，請示報告制度在恢復(fù)的基礎(chǔ)上，不斷得到完善發(fā)展，關(guān)于請示報告制度的黨內(nèi)法規(guī)逐步發(fā)展成為體系科學(xué)、領(lǐng)域全面、內(nèi)容合理的黨內(nèi)法規(guī)集群。

（五）請示報告制度的深化發(fā)展階段（2012 年至今）

黨的十八大通過的黨章指出，黨的下級組織不僅應(yīng)獨立自主解決職責(zé)范圍內(nèi)的問題，還要做好對上級黨組織的請示報告〔16〕。黨的十八大以來，黨中央出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，以確保請示報告制度的有效實施。2018 年8 月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》進一步明確了不按照相關(guān)規(guī)定和要求執(zhí)行請示報告制度的相應(yīng)處罰〔17〕。2019 年，黨中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，這是首部全方位規(guī)定請示報告制度的黨內(nèi)法規(guī)，“對于堅決維護習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨團結(jié)統(tǒng)一和行動一致，具有重要意義”〔18〕。請示報告制度相關(guān)法律法規(guī)的完善，促使這項制度在執(zhí)行過程中更具規(guī)范性和約束力，推動著請示報告制度進一步深化發(fā)展。

二、請示報告制度的內(nèi)涵要件

基于《條例》的文本內(nèi)容，借鑒制度主義分析方法，結(jié)合黨治國理政的實踐經(jīng)驗，可以從主體分類、程序要素和結(jié)果反饋三個維度對黨的請示報告制度的內(nèi)涵要件進行分析。

（一）請示報告制度的主體分類

請示報告的主體可以基本劃分為組織主體和個人主體兩類，其中組織主體主要是指以組織的名義向上級黨組織就有關(guān)事項進行請示報告的主體，同時，也涉及對下級黨組織請示報告予以回復(fù)的主體。個人主體主要包括普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，還有一種特殊情況既不是組織主體也不是個人主體，而是由于工作需要，以黨組織負責(zé)同志名義代表黨組織進行請示報告〔19〕6。

就組織主體而言，根據(jù)上級黨組織對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)或者管理方式的不同，請示報告制度在具體執(zhí)行過程中也存在細微的差別。對于接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的黨組織，需要根據(jù)事項的性質(zhì)和內(nèi)容選擇相應(yīng)的主管上級黨組織進行請示報告，并將請示報告的內(nèi)容抄送另一個上級黨組織。需要注意的是，在“特殊情況下，可以不抄送另一個上級黨組織”〔19〕6。對于接受歸口管理、指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的黨組織，在向上級黨組織就有關(guān)事項進行請示報告時，還需要按照有關(guān)規(guī)定向歸口管理單位黨組織進行請示報告或向其抄送相應(yīng)請示報告文件。對于涉及部門區(qū)域較廣、單個部門無法協(xié)調(diào)的重大事項，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)黨組織共同向上級黨組織進行請示報告，聯(lián)合請示報告需要有明確的牽頭黨組織。除此之外，下級黨組織出于工作需要，可以在黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，向黨的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和工作機關(guān)進行請示報告。

就個人主體而言，可以將請示報告的主體分為普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兩種類型。普通黨員需要請示報告的事項，主要指向普通黨員的工作范疇，包括但不限于工作中遇到的重要問題、涉外交往活動、組織關(guān)系轉(zhuǎn)移等。除黨組織分配的工作外，普通黨員需要請示報告的事項還包括個人事項、履行黨員紀律監(jiān)督義務(wù)等內(nèi)容。普通黨員向黨組織就有關(guān)問題進行請示報告，有利于牢固樹立“四個意識”、堅決做到“兩個維護”，推動黨內(nèi)政治生活規(guī)范化、嚴肅化。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部需要請示報告的事項，包括超出自身職權(quán)范圍而需要上級黨組織作出決定的重大事項、工作履職情況等。此外，《條例》還將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治意識、黨風(fēng)廉政紀律、黨內(nèi)組織生活狀況、自身身體健康狀況等內(nèi)容列為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部需要請示報告的事項。相較于普通黨員，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部請示報告的范圍更加廣泛，并且特別強調(diào)政治意識，這是由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊定位決定的。“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)’，對全黨全社會都具有風(fēng)向標(biāo)作用?！薄?0〕因此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須當(dāng)先鋒、作表率，以更高要求、更嚴標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行請示報告制度。

（二）請示報告制度的程序要素

制度的生命力和有效性在于執(zhí)行，制度的執(zhí)行需要相關(guān)主體依據(jù)程序展開活動。于請示報告制度而言，需要請示報告的主體根據(jù)《條例》規(guī)定，堅持政治導(dǎo)向、權(quán)責(zé)明晰、客觀真實、規(guī)范有序〔19〕5等原則，就本級黨組織或個人的重要事項向有關(guān)黨組織進行請示或者報告。需要指出的是，因為《條例》中對組織主體的請示報告程序作出了明確細致的規(guī)定，因此個人主體的請示報告程序可以參照組織主體的請示報告程序執(zhí)行，故而相關(guān)篇幅較少，只是規(guī)定普通黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)按照規(guī)定以口頭和書面形式提交請求和報告，黨組織應(yīng)迅速處理其請示事項，并可在必要時審查和處理報告事項〔19〕20。同時還要認識到，黨組織既要作為下級黨組織提出請示報告，又要作為上級黨組織對下級黨組織或個人的請示報告予以批復(fù)。因此，筆者將著重研究組織主體的請示報告程序，并從請示報告的提出和批復(fù)兩個方面分析組織主體請示報告的程序要素。

1.向上級黨組織提出請示報告的程序要素。在提出流程方面，由下級黨組織單獨提出的請示報告，一般情況下“應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究或者傳批審定，由主要負責(zé)同志簽發(fā)或者作出”〔19〕12，必要時應(yīng)該在事前得到上級黨組織分管負責(zé)同志的知曉與同意。針對兩個以上黨組織聯(lián)合提出請示報告的情況，《條例》指出，相關(guān)黨組織應(yīng)在達成協(xié)議后提交，如果沒有達成協(xié)議，應(yīng)說明情況〔19〕13。在提出時限方面，下級黨組織在向上級黨組織提出請示報告時，要給上級黨組織預(yù)留充足的研判決策時間，這樣做的目的是為了推進科學(xué)決策和民主決策，減少決策誤判帶來的損失。在處置緊急突發(fā)情況時，下級黨組織來不及向上級黨組織提出請示報告，也要依據(jù)規(guī)定和章程在事后提出后續(xù)的請示報告，對相關(guān)情況予以說明。在提出形式方面，根據(jù)事情的性質(zhì)和緊迫性，黨組織的請示報告方式分為口頭形式和書面形式兩種。請示報告的口頭形式又可以分為通話、面對面、會議等方式。如果請示報告是以口頭形式提出的，需要保存記錄和信息，以備查驗。書面報告包括報告、信息、簡報等類型，同一內(nèi)容不能報告兩次或兩次以上。如若請示報告的內(nèi)容涉密，需要嚴格遵守保密規(guī)定。

2.批復(fù)下級黨組織請示報告的程序要素。在批復(fù)流程方面，一般而言，上級黨組織在收到下級黨組織或黨員個人的請示報告之后，綜合部門根據(jù)實際情況和工作需要交由黨組織負責(zé)同志批復(fù)，黨組織負責(zé)同志在權(quán)限范圍內(nèi)作出相應(yīng)批復(fù)后，綜合部門應(yīng)根據(jù)相應(yīng)批復(fù)的要求及時辦理后續(xù)流轉(zhuǎn)程序。然而，也有一些非常規(guī)的情況，即由被上級黨組織授權(quán)的相關(guān)部門代為批復(fù)〔19〕14。在批復(fù)時限方面，當(dāng)上級黨組織接收下級黨組織或黨員個人的緊急請示報告后應(yīng)當(dāng)在最快時間內(nèi)處理相關(guān)事宜。尤其是對辦理時間有確切要求的請示報告，更應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)完成批復(fù)，若因不可抗力無法在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)，上級黨組織應(yīng)主動向下級黨組織說明特殊情況。在批復(fù)總結(jié)方面，上級黨組織批復(fù)請示報告后，還需要進一步匯總分析相似類型和內(nèi)容的請示報告，歸納總結(jié)出具有普遍意義的經(jīng)驗，積極解決發(fā)現(xiàn)的共性問題，以認真謙虛的態(tài)度學(xué)習(xí)吸收有價值的意見和建議。在回避制度方面，《條例》對請示報告過程中可能出現(xiàn)影響公正辦理的情形作出明確規(guī)定，并強調(diào)“重大事項請示報告工作存在可能影響公正辦理情形的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)回避”〔19〕15?；乇苤贫鹊慕⒛苡行ПＷC請示報告制度執(zhí)行過程中的公正公平。

（三）請示報告制度的結(jié)果反饋

制度執(zhí)行后的結(jié)果反饋既包括對制度本身的進一步完善，又包括對相應(yīng)責(zé)任人的糾偏問責(zé)。唯其如此，制度才能有執(zhí)行力和威懾力。于請示報告制度而言，《條例》從制度聯(lián)動和糾偏問責(zé)兩方面完善了請示報告制度的結(jié)果反饋機制。

在制度聯(lián)動方面，《條例》在第41 條中強調(diào)，各級黨組織要不斷建立健全重大事項請示報告的工作督查機制，要將其與黨內(nèi)日常監(jiān)督和巡視巡察制度結(jié)合起來，形成請示報告制度與巡視巡察制度的有機銜接?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》于2017 年7 月1 日頒布，指出“黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題”〔21〕是巡視工作要解決的重要問題，這和請示報告制度所強調(diào)的維護黨中央權(quán)威、貫徹組織紀律不謀而合。各級黨組織通過巡視巡察、日常督查等方式檢查請示報告制度的執(zhí)行效果，有力維護了黨的政治紀律、組織紀律和工作紀律。同時，《條例》將請示報告制度與從嚴治黨責(zé)任、黨風(fēng)廉政建設(shè)、黨建工作考核等聯(lián)系起來，通過黨內(nèi)制度的機制聯(lián)動增強了請示報告制度的執(zhí)行效果。

在糾偏問責(zé)方面，《條例》中制定了重大事項請示報告糾錯機制，對于執(zhí)行請示報告制度不力的黨組織或個人，將在對其考評時予以記錄通報，以作糾正提醒。對于嚴重違反政治紀律、破壞政治規(guī)矩、損害黨中央權(quán)威的不請示不報告的行為或“違反工作要求，不按規(guī)定程序和方式請示報告，造成嚴重后 果 的”〔19〕22將 會被依規(guī)依 紀追究責(zé)任，涉嫌違法犯罪的將按照有關(guān)法律規(guī)定進行處理?！稐l例》中對不請示不報告、不按既定程序請示報告、不按要求請示報告的行為作出的懲罰性規(guī)定，顯著增強了請示報告制度的執(zhí)行效果，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計的科學(xué)性和前瞻性。

三、請示報告制度的功能錨定

（一）貫徹民主集中制的必然要求

民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合是民主集中制最明顯突出的特點，也是貫徹請示報告制度的基本方式。

從集中的角度來看，《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定了民主集中制的六條原則，其中服從原則排在第一位。下級黨組織和黨員個人向上級黨組織就有關(guān)事項進行請示報告，本質(zhì)上是黨員服從黨組織、下級黨組織服從上級黨組織的生動體現(xiàn)，是對服從原則的有力踐行。請示報告制度是發(fā)揮集中優(yōu)勢破解大黨獨有難題的有效機制。中國共產(chǎn)黨黨員人數(shù)眾多、組織機構(gòu)龐大，如果各級黨組織和黨員各行其是、毫無章法地展開黨內(nèi)政治生活，必然會對黨和國家的事業(yè)造成嚴重損害。“一個松松垮垮、稀稀拉拉的組織是不能干事、也干不成事的。”〔1〕766正因如此，才需要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和各級黨組織嚴格貫徹執(zhí)行請示報告制度，做到有令必行、有禁必止，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。請示報告制度是發(fā)揮集中優(yōu)勢推動黨的決策落實落地的有效手段。缺乏集中的民主，很容易陷入西方民主議而不決、決而不行的窠臼，極易產(chǎn)生莫衷一是、各自為政的現(xiàn)象，嚴重阻滯黨的方針政策貫徹執(zhí)行。民主集中制“更利于團結(jié)人民，比西方的民主好得多”，“我們做某一項決定，可以立即實施”?！?2〕在推動黨的決策部署執(zhí)行落地的過程中貫徹請示報告制度，有利于各級黨組織和廣大黨員不折不扣地執(zhí)行黨的路線方針政策，確保政令暢通和政策落地。

從民主的角度來看，民主集中制的民主不是毫無章法、自行其是的民主，而是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民主，這樣的民主是遵循黨的政治紀律和政治規(guī)矩的民主。下級黨組織和黨員個人在黨內(nèi)具有一定的民主權(quán)利，這種民主是在集中之下的民主，這在請示報告制度的執(zhí)行過程中具體表現(xiàn)為兩個方面：一方面，請示報告制度并不是要求每一個下級黨組織和黨員事無巨細均向上級黨組織進行請示報告。鄧小平曾指出官僚主義的表現(xiàn)之一就是“不能獨立負責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件”〔23〕。隨著請示報告制度的完善，黨的各項工作都有了制度性規(guī)定，《條例》也特別強調(diào)需要請示報告的是重大事項和其他有必要請示報告的事項，下級黨組織和黨員個人有一定的自主決定權(quán)。這種規(guī)定是充分發(fā)揚民主、貫徹民主集中制、克服官僚主義的重要舉措。另一方面，請示報告制度強調(diào)的不是呆滯刻板的請示報告，而是給予了下級黨組織和黨員個人因地制宜的自主決定權(quán)?，F(xiàn)實的政治實踐中，有很多突發(fā)性、臨時性事件，如果遇到緊急情況一律按照規(guī)定動作進行請示報告，就很可能延誤處置時機，造成難以估量的損失。因此，《條例》明確規(guī)定，除了定期請示報告之外，處理來不及進行請示報告的緊急情況，事后也可以補辦請示報告〔19〕13。這就給予了下級黨組織和黨員個人一定的自主決定權(quán)，從而推動其更好地展開工作。需要注意的是，這種自主決定權(quán)不是集中缺位的自主權(quán)，而是在集中統(tǒng)攝之下的自主權(quán)，在臨時處理完問題之后，下級黨組織和黨員個人應(yīng)當(dāng)及時向上級黨組織作出請示報告。這充分體現(xiàn)出請示報告制度的靈活性。

由此可見，《條例》的頒布執(zhí)行進一步完善了請示報告制度，有效貫徹了民主集中制，這是對民主基礎(chǔ)上的集中統(tǒng)一和集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主相結(jié)合原則的深刻踐行，對于國家治理和政黨治理具有重要意義。

（二）加強黨的政治建設(shè)的應(yīng)有之義

新時代黨的建設(shè)總要求提出要以“黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”〔24〕43。加強鞏固黨的政治建設(shè)是新時代推進黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要步驟，需要多維發(fā)力、攜手共進，其中重要的一條就是要不折不扣地貫徹落實請示報告制度。

首先，加強黨的政治建設(shè)必須堅持正確的政治方向，不斷增強全黨的政治領(lǐng)悟力、政治判斷力和政治執(zhí)行力，這就需要下級黨組織和黨員個人就有關(guān)事項向上級黨組織進行請示報告。從黨組織的角度考量，下級黨組織就有關(guān)事項向上級黨組織進行請示報告，可以加強上下級黨組織之間的交流協(xié)作，減少因為信息交流不暢造成的信息損耗和執(zhí)行梗阻，進而加強上下級黨組織間的一體化建設(shè)，提高下級黨組織的政治執(zhí)行力，避免下級黨組織因為誤判等原因造成的政治風(fēng)險和政治隱患，黨整體的領(lǐng)導(dǎo)水平和領(lǐng)導(dǎo)能力也將得以提升。從黨員個人的角度考量，請示報告制度是加強黨員和黨組織之間溝通交流的重要制度性渠道。通過請示報告，黨組織可以掌握了解黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重要事項，使黨組織能充分關(guān)懷黨員，同時黨員可以明晰黨組織的政治要求和最新工作重點，加強黨員個人和黨組織之間的交流和互信。

其次，加強黨的政治建設(shè)必須嚴守政治紀律和政治規(guī)矩，這就需要下級黨組織和黨員個人恪守請示報告程序，完成請示報告的規(guī)定動作。請示報告制度是黨的政治紀律、組織紀律和工作紀律的重要組織部分，需要我們嚴格遵守和堅決執(zhí)行。下級黨組織按照有關(guān)規(guī)定正確執(zhí)行請示報告制度，是貫徹執(zhí)行黨的政治紀律、組織紀律、工作紀律的體現(xiàn)，有利于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨團結(jié)統(tǒng)一和行動一致。黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部就個人重要事項向黨組織進行請示報告，是黨章所規(guī)定的黨員的基本義務(wù)，也是黨員對黨忠誠老實的重要表現(xiàn)。近年來受到查處的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部其貪污腐化墮落起點就是在組織函詢和談話過程中隱瞞個人有關(guān)事項，成了政治上的“兩面人”“兩面派”，最終難逃黨紀國法的懲處。因此，各級黨組織和全體黨員都要按照《條例》要求執(zhí)行請示報告制度，這是保持政治清醒、對黨忠誠老實的必然要求。

最后，加強黨的政治建設(shè)必須營造良好的黨內(nèi)政治生態(tài)，這就需要不斷貫徹落實請示報告制度。黨的十九大報告強調(diào)要加強黨的政治建設(shè)，不斷“營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)”〔24〕44。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央積極推進反腐敗斗爭，著力構(gòu)建風(fēng)清氣正的良好黨內(nèi)政治生態(tài)，這需要全體黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在面對各種誘惑考驗時，及時向黨組織進行請示報告，這樣才能不斷錘煉自身黨性、凈化黨內(nèi)政治風(fēng)氣。同時，各級黨組織在發(fā)現(xiàn)本級黨組織黨內(nèi)政治生活狀態(tài)異常時，也需要及時向上級黨組織進行請示報告，自覺維護良好的黨內(nèi)政治生態(tài)、加強黨的政治建設(shè)。

（三）維護黨中央權(quán)威的必由路徑

黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的實踐證明，只有維護鞏固黨中央的權(quán)威，才能更好地推動黨的建設(shè)，黨才能領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)全國各族人民朝著既定的政治目標(biāo)不斷前進。加強和維護黨中央權(quán)威的一個重要路徑，就是貫徹落實請示報告制度。

對于各級黨組織來說，貫徹落實請示報告制度是維護黨中央權(quán)威的必然要求。各級黨組織貫徹落實請示報告制度，就是要在重大問題上與黨中央保持高度一致，要在處理重要工作時及時向上級黨組織事前請示、事后報告。維護黨中央權(quán)威，需要各級黨組織在黨治國理政的各個方面執(zhí)行落實請示報告制度。這是因為治國理政是一項復(fù)雜系統(tǒng)的工程，牽涉到方方面面的問題，上級黨組織需要通過下級黨組織的請示報告了解工作全局，下級黨組織需要通過請示報告從上級黨組織獲得工作指導(dǎo)。通過貫徹落實請示報告制度，上下各級黨組織可以達成良性互動，從而有效維護黨中央權(quán)威、逐級實現(xiàn)黨中央的施政目標(biāo)。

對于黨員個人尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，貫徹落實請示報告制度，是踐行“兩個維護”的重要體現(xiàn)。堅定貫徹執(zhí)行請示報告制度是增強廣大黨員的黨員意識和組織觀念的重要途徑。通過貫徹落實請示報告制度維護黨中央權(quán)威，是一個凝聚共識的過程，也是增強黨員執(zhí)行力的過程。請示報告制度以制度化的渠道建立黨組織和黨員之間的溝通橋梁，既有利于組織及時掌握黨員個人的思想動態(tài)，也有利于黨員了解黨組織的工作任務(wù)安排，進而促進共識的達成和任務(wù)的執(zhí)行。