胡志瑞，王 芳，楊 超，羅小平，楊朔鵬，王小龍

(1.寧夏國(guó)土資源調(diào)查監(jiān)測(cè)院，寧夏 銀川 750002；2.寧夏礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心，寧夏 銀川 750002；3.寧夏大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

0 引 言

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是生態(tài)環(huán)境構(gòu)成要素[1]。礦產(chǎn)資源管理、保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)利用和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，做出了全面部署?！饵S河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》也明確提出促進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)量、消費(fèi)量和進(jìn)口量均已居世界首位，年礦石開(kāi)采量超過(guò)300億t，礦業(yè)產(chǎn)業(yè)體系完整。從中長(zhǎng)期看，全球礦產(chǎn)資源需求將出現(xiàn)分異，戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)需求加速增長(zhǎng)，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體礦產(chǎn)資源需求仍將處于較高水平[2]。寧夏回族自治區(qū)(以下稱(chēng)“寧夏”)是我國(guó)十大能源礦產(chǎn)資源集中區(qū)之一，是典型的資源依托型省份，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“倚重倚能”，很多產(chǎn)業(yè)因礦而生、因礦而興，豐富的礦產(chǎn)資源為煤電、煤化工等優(yōu)勢(shì)特色工業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而生態(tài)脆弱是寧夏最大的現(xiàn)狀問(wèn)題[3]，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境顯得尤為重要。

礦業(yè)是對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采、選礦、冶煉、加工以及對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，開(kāi)發(fā)、利用礦產(chǎn)資源必須通過(guò)礦業(yè)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前寧夏礦業(yè)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾突出，其中許多矛盾的根源在于礦業(yè)用地。礦業(yè)活動(dòng)初期因占用土地，對(duì)表層土壤和原生草原植被造成破壞；礦業(yè)活動(dòng)中期產(chǎn)生的固體廢棄物和尾礦對(duì)土地造成壓占；礦坑水和選礦廢水處置不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致水土污染環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致區(qū)域性土壤保持服務(wù)功能失調(diào)、生物多樣性功能喪失，生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能失衡、地下水系統(tǒng)失衡，進(jìn)而影響區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量；礦業(yè)活動(dòng)末期進(jìn)行土地復(fù)墾礦山生態(tài)修復(fù)等人工干預(yù)，可能會(huì)改造自然生態(tài)系統(tǒng)，甚至打破原有自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡[4]。山水林田湖草沙等生態(tài)系統(tǒng)各要素，既有各自?xún)?nèi)在的結(jié)構(gòu)、功能和變化規(guī)律，又與其他要素相互耦合、相互影響?！吧剿痔锖萆呈巧餐w”的系統(tǒng)思想，明確要求人們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境治理中更加注重統(tǒng)籌兼顧。

由此可見(jiàn)，合理、規(guī)范地使用土地，盡可能降低礦業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的功能、質(zhì)量和穩(wěn)定性造成影響尤為關(guān)鍵。寧夏地處黃河流域，屬于生態(tài)敏感脆弱區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源利用與生態(tài)保護(hù)關(guān)系，規(guī)范礦業(yè)用地對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

1 礦業(yè)用地內(nèi)涵與特點(diǎn)

礦業(yè)用地是指采礦權(quán)人在開(kāi)采礦產(chǎn)資源過(guò)程中需要占用的土地，包括選礦場(chǎng)、采場(chǎng)、工業(yè)廣場(chǎng)、進(jìn)場(chǎng)道路及附屬設(shè)施等用地。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T 21010—2017)規(guī)定，采礦用地為二級(jí)類(lèi)用地，與工業(yè)用地、鹽田、倉(cāng)儲(chǔ)用地同屬于一級(jí)類(lèi)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，具體指采礦、采石、采砂(沙)場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地，排土(石)及尾礦堆放地[5]。 礦業(yè)用地與礦業(yè)權(quán)范圍不是同一概念，按礦業(yè)權(quán)分為以下兩類(lèi)。

1) 勘查用地。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十七條規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)”[6]。目前勘查工程一般以鉆探、探槽為主，坑道工程為輔，普遍作法是探礦權(quán)人與原土地權(quán)利人簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)，勘查工作完成后，由用地單位恢復(fù)土地原用途交還土地權(quán)利人繼續(xù)使用。實(shí)踐中，如地?zé)豳Y源勘查中占用土地引起的問(wèn)題較少[7]。

2) 采礦用地。采礦用地按照礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)方式不同，大體可分為露天開(kāi)采用地和地下開(kāi)采用地。露天開(kāi)采的采礦用地包括采礦區(qū)用地和尾礦庫(kù)用地；地下開(kāi)采的采礦用地包括工業(yè)場(chǎng)地、井場(chǎng)用地、交通運(yùn)輸用地、管道用地及配套設(shè)施用地。煤礦還涉及排矸場(chǎng)、選煤廠(chǎng)、篩選廠(chǎng)、采煤沉陷用地。

采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十三條規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目需要使用國(guó)有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，經(jīng)自然資源主管部門(mén)審查，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條還規(guī)定了建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源基礎(chǔ)設(shè)施用地可以由劃撥方式取得[6]。

事實(shí)上，大多數(shù)礦山分布在農(nóng)村集體土地上，在2019年《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂之前，因原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地”，如果采礦用地涉及農(nóng)村集體所有權(quán)，需要先由國(guó)家統(tǒng)一征收，然后出讓給礦山企業(yè)。在新《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施后，根據(jù)第六十三條規(guī)定，滿(mǎn)足一定條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，成為采礦用地的合法供地來(lái)源，突破了以前采礦用地必須使用國(guó)有建設(shè)用地的單一合法供地模式[8]。

2 寧夏礦業(yè)用地基本情況

目前寧夏境內(nèi)共發(fā)現(xiàn)49種礦產(chǎn)，可供開(kāi)采的有22種。煤炭、石膏、石灰?guī)r、冶金用石英巖、巖鹽、芒硝、冶鎂用白云巖是寧夏的優(yōu)勢(shì)礦種。寧夏設(shè)置礦業(yè)權(quán)416個(gè)，其中，采礦權(quán)365個(gè)，探礦權(quán)51個(gè)[9]。近幾年，寧夏積極開(kāi)展礦業(yè)權(quán)整合，礦山企業(yè)數(shù)量從高峰期的1 000多家逐年下降。寧夏采礦業(yè)在工業(yè)三大門(mén)類(lèi)產(chǎn)值中占13%，再加上后續(xù)的洗選業(yè)，以及在電力熱力燃?xì)?、化工制造、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴膽?yīng)用，礦業(yè)幾乎占據(jù)了寧夏工業(yè)產(chǎn)值的“半壁江山”。

2021年開(kāi)展的寧夏礦產(chǎn)資源領(lǐng)域違法違規(guī)行為清查整治工作中，發(fā)現(xiàn)全區(qū)礦山違法違規(guī)行為主要表現(xiàn)在違法違規(guī)占地、超層越界、無(wú)證開(kāi)采、不按開(kāi)發(fā)利用方案開(kāi)采、生態(tài)修復(fù)不到位等方面。截至2022年第一季度，礦山違法占地整改率為三分之一，其他礦山違法違規(guī)行為整改率接近或超過(guò)一半。由此可見(jiàn)，礦山違法違規(guī)占地問(wèn)題成為最難整改部分。寧夏生產(chǎn)礦山(包括煤礦與非煤礦山)中存在用地問(wèn)題礦山占比如圖1所示。

圖1 寧夏生產(chǎn)礦山“問(wèn)題”用地統(tǒng)計(jì)

1) 煤礦用地。根據(jù)寧夏礦產(chǎn)資源領(lǐng)域違法違規(guī)行為清查整治工作統(tǒng)計(jì)，截至2021年底累計(jì)發(fā)現(xiàn)銀川市、石嘴山市兩地87%的煤礦存在用地問(wèn)題，主要集中在工業(yè)廣場(chǎng)、道路等設(shè)施及排矸場(chǎng)無(wú)合法用地手續(xù)或超面積占地；寧東地區(qū)大部分煤礦工業(yè)廣場(chǎng)、道路等設(shè)施無(wú)合法用地手續(xù)或超面積占地，71%的煤礦排矸場(chǎng)無(wú)合法用地手續(xù)或超占用地；吳忠市、固原市煤礦中存在不同程度違法占地問(wèn)題，主要集中在排矸場(chǎng)無(wú)合法用地手續(xù)。由此可見(jiàn)，煤礦違法占地現(xiàn)象普遍存在。

2) 非煤礦山用地。對(duì)寧夏區(qū)域內(nèi)非煤礦山“問(wèn)題”用地情況進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)非煤礦山“問(wèn)題”用地情況也十分普遍，達(dá)到50%以上，存在問(wèn)題主要集中在辦公區(qū)無(wú)用地手續(xù)、物料堆存在礦區(qū)外壓占土地且無(wú)用地手續(xù)等方面。

3 寧夏礦業(yè)用地存在的問(wèn)題

3.1 在空間上：采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)交叉重疊但取得不同步

企業(yè)獲批采礦許可證意味著取得了采礦權(quán)，但要合法開(kāi)發(fā)該區(qū)塊礦產(chǎn)資源必須還要申請(qǐng)采礦用地使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第二編，采礦權(quán)是一種用益物權(quán)[10]。自然資源主管部門(mén)審批采礦權(quán)是依據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》圍繞采礦權(quán)的出讓、礦區(qū)范圍的劃定、開(kāi)發(fā)利用方案的評(píng)審備案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案的審查等方面進(jìn)行，并不以企業(yè)取得采礦所需建設(shè)用地使用權(quán)為前提條件。而采礦用地屬土地使用權(quán)，采礦許可證并無(wú)采礦用地使用權(quán)許可事項(xiàng)，礦山企業(yè)還應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及相關(guān)規(guī)定單獨(dú)申請(qǐng)。因此現(xiàn)實(shí)中，采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)行政審批分離，難以同時(shí)取得。

采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)在空間上往往交叉重疊，但礦業(yè)權(quán)人取得采礦權(quán)的同時(shí)取得采礦用地使用權(quán)、協(xié)調(diào)與土地所有者之間的關(guān)系成了難題。

3.2 在時(shí)間上：采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)有效期限不一致

目前采礦許可證有效期按照礦山建設(shè)規(guī)模確定，“大型以上的，采礦許可證有效期最長(zhǎng)為30年；中型的，采礦許可證有效期最長(zhǎng)為20年；小型的，采礦許可證有效期最長(zhǎng)為10年”[11]。大中型礦山一般通過(guò)劃撥、出讓方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，其最長(zhǎng)期限為50年，由此造成采礦許可證到期閉坑退出，企業(yè)可能依然擁有一定年限的土地使用權(quán)，但該土地對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)已無(wú)使用價(jià)值，由此造成土地閑置和廢棄的現(xiàn)象。礦山地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)，礦山企業(yè)撤離后，建設(shè)用地往往無(wú)法得到有效利用。小型礦山因資源量少，采礦許可證有效期限一般較短，更難與建設(shè)用地使用權(quán)期限匹配。寧夏磚瓦用黏土、建筑用砂類(lèi)礦山用地與市場(chǎng)供需緊密關(guān)聯(lián)，供大于求時(shí)按照原有規(guī)模生產(chǎn)則會(huì)出現(xiàn)各類(lèi)物料“無(wú)地可堆”的現(xiàn)象，這類(lèi)小型礦山違規(guī)壓占土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前采礦用地的臨時(shí)用地政策適用范圍有限，只有滿(mǎn)足條件的建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等臨時(shí)和可恢復(fù)的情況下可以采用臨時(shí)用地方式直接使用集體所有土地，并不具備普遍適用性[12]。

采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)有效期限不一致，會(huì)造成礦業(yè)用地難以退出，供出去土地越來(lái)越多，土地復(fù)墾后建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法騰退，與現(xiàn)行土地復(fù)墾制度沒(méi)有形成閉環(huán)管理。

3.3 用地供需錯(cuò)配，地方政府供地難度大

盡管新《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定滿(mǎn)足一定條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不經(jīng)過(guò)征收程序直接在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，成為采礦用地的合法供地來(lái)源[6]，但采礦用地的選址取決于礦產(chǎn)資源的賦存位置，難以通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃事先確定，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件之一即為符合國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，實(shí)際能夠供應(yīng)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與采礦用地的需求可能并不匹配。

使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以外的集體所有土地出讓之前要進(jìn)行土地征收，征地改變了土地所有權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民失去了賴(lài)以生存的土地?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》明確了征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)符合公共利益的需要。隨著采礦主體日益多元化，絕大多數(shù)礦山企業(yè)是以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的，并非“公共利益”驅(qū)動(dòng)，因此地方政府為了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行土地征收已缺乏法律支撐。

3.4 企業(yè)用地不規(guī)范，違法違規(guī)用地頻發(fā)

對(duì)礦山企業(yè)而言，受限于國(guó)土空間規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)、征地拆遷、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等因素造成權(quán)利沖突，可能形成取得采礦許可證而無(wú)法動(dòng)工的局面，這就導(dǎo)致部分企業(yè)寧可冒著違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)也要占地開(kāi)采。寧夏非煤露天礦山歷史上礦業(yè)權(quán)設(shè)置小而多，導(dǎo)致歷史遺留問(wèn)題多。小而散的格局造成礦山違法違規(guī)用地呈現(xiàn)多點(diǎn)頻發(fā)現(xiàn)狀。通過(guò)實(shí)地督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)，礦山企業(yè)違法用地分以下幾種情況。

1) 以租代征。一方面，企業(yè)土地征收時(shí)間成本、費(fèi)用成本大。另一方面，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林草地轉(zhuǎn)用采取征收方式改變了土地權(quán)屬性質(zhì)，農(nóng)民由此失去了集體土地使用權(quán)，所以農(nóng)民更愿意通過(guò)以租代征的方式出租土地。 因此以租代征在現(xiàn)實(shí)中成為許多企業(yè)的用地方式。這種方式突破了土地用途管制制度，無(wú)論是農(nóng)民還是企業(yè)，雙方利益都不受法律保護(hù)。

2) 未批先建。部分礦業(yè)權(quán)人對(duì)礦業(yè)權(quán)和土地所有權(quán)分別由《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定認(rèn)識(shí)不清，主要存在以下幾種情況。①“用地審批手續(xù)并不重要，即便不合規(guī)，也只是行政違法”，其實(shí)違法占用農(nóng)用地，造成農(nóng)用地嚴(yán)重毀壞且數(shù)量較大的，還可能涉嫌刑事犯罪；②既然已經(jīng)取得了合法采礦權(quán)，“理所當(dāng)然”占用礦區(qū)范圍內(nèi)的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，而對(duì)于還要按照土地管理的相關(guān)規(guī)定辦理用地審批許可并不明晰；③為了逃避繳納土地出讓費(fèi)用。

3) 土地復(fù)墾不到位。一種情況是直接退出不履行復(fù)墾義務(wù)。部分礦業(yè)權(quán)人法律意識(shí)淡薄，在開(kāi)采過(guò)程中造成土地?fù)p毀、礦山地質(zhì)環(huán)境破壞嚴(yán)重，導(dǎo)致恢復(fù)治理難度大，資源量枯竭、采礦許可證到期后便棄地而去。還有一種情況就是復(fù)墾的數(shù)量和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，有些地方臨時(shí)用地未恢復(fù)到原地類(lèi)或者復(fù)墾達(dá)不到可供利用狀態(tài)。

4 規(guī)范礦業(yè)用地對(duì)策及建議

4.1 突出規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

國(guó)土空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行有效管控及科學(xué)治理，促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)的平衡。采礦用地自然受這兩個(gè)規(guī)劃約束，建議在編制國(guó)土空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)將采礦用地納入規(guī)劃統(tǒng)籌安排。發(fā)揮規(guī)劃頂層管控作用，設(shè)置禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)，禁止在生態(tài)紅線(xiàn)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)。在編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃時(shí)要充分考慮礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用所需土地，適時(shí)開(kāi)展礦產(chǎn)資源三維立體空間規(guī)劃布局研究，探索深部資源開(kāi)發(fā)。有效銜接礦產(chǎn)資源規(guī)劃與“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃之間銜接，保障采礦用地需求。

4.2 強(qiáng)化源頭管控，礦業(yè)節(jié)約集約用地

造成寧夏礦業(yè)布局“小、散、亂”現(xiàn)狀的主要原因是歷史上設(shè)置礦業(yè)權(quán)“小且多”、設(shè)置不合理所致，因此應(yīng)通過(guò)源頭管控實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。①礦山企業(yè)在編制開(kāi)發(fā)利用方案，尤其是在采礦權(quán)范圍外設(shè)計(jì)加工區(qū)、生活區(qū)、排矸場(chǎng)、道路時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循當(dāng)?shù)乜臻g規(guī)劃、市縣礦產(chǎn)資源詳細(xì)規(guī)劃，在開(kāi)發(fā)利用方案審查時(shí)應(yīng)對(duì)方案設(shè)計(jì)占用土地的權(quán)屬、地類(lèi)、數(shù)量的合理性、合規(guī)性進(jìn)行審查。強(qiáng)化開(kāi)發(fā)利用方案效力和管控作用，將其作為用地審批依據(jù)。②完善礦業(yè)用地有償使用制度，有利于保護(hù)耕地，提高土地資源和礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用和開(kāi)采水平。

4.3 擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，推廣凈采礦權(quán)出讓

凈采礦權(quán)出讓就是在采礦權(quán)出讓之前，自然資源主管部門(mén)完成前期必要的技術(shù)文件，報(bào)請(qǐng)屬地政府組織當(dāng)?shù)匕l(fā)展和改革局、工業(yè)和信息化局、生態(tài)環(huán)境局、林業(yè)和草原局、應(yīng)急管理局、水務(wù)局、交通運(yùn)輸局等部門(mén)和擬出讓采礦權(quán)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行聯(lián)合踏勘、聯(lián)合審查，確保擬出讓采礦權(quán)礦區(qū)范圍或影響范圍內(nèi)土地權(quán)屬清晰，符合用地、用林政策。在出讓采礦權(quán)時(shí)連同采礦用地使用權(quán)一并出讓?zhuān)傻V權(quán)競(jìng)得人同時(shí)繳納采礦權(quán)出讓收益、土地出讓金等費(fèi)用，辦理相關(guān)登記手續(xù)后同時(shí)取得合法的采礦權(quán)和采礦權(quán)用地使用權(quán)。近年來(lái)，多個(gè)省份將凈采礦權(quán)出讓納入礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)內(nèi)容，寧夏也選取吳忠市開(kāi)展了試點(diǎn)工作，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上應(yīng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積極推廣凈采礦權(quán)出讓。

4.4 加強(qiáng)用地監(jiān)管，空天地一體化監(jiān)測(cè)

進(jìn)一步規(guī)范用地行為，加大采礦活動(dòng)中違法違規(guī)用地的查處力度。 加強(qiáng)監(jiān)管，堅(jiān)決打擊礦業(yè)用地中各類(lèi)違法違規(guī)行為。充分應(yīng)用信息化手段加強(qiáng)礦業(yè)用地常態(tài)化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)“靠人監(jiān)管”到“技術(shù)監(jiān)管”向“智慧監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，應(yīng)用遙感、5G、無(wú)人機(jī)等技術(shù)，形成“天上看、空中探、地上查、網(wǎng)上管”一體化監(jiān)測(cè)體系。將礦業(yè)用地納入自然資源“一張圖”管理，同時(shí)加強(qiáng)臨時(shí)用地管控，在年度國(guó)土變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查中結(jié)合臨時(shí)用地批準(zhǔn)文件、合同、影像資料、土地復(fù)墾方案報(bào)告表等，實(shí)行由批準(zhǔn)到復(fù)墾的全流程管理。

4.5 注重土地復(fù)墾，探索差異修復(fù)策略

土地復(fù)墾是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要舉措。在開(kāi)采過(guò)程中，按照礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案進(jìn)行“邊開(kāi)采、邊治理”，由主管部門(mén)定期開(kāi)展生態(tài)修復(fù)情況階段性驗(yàn)收。加強(qiáng)礦山閉坑退出后的土地復(fù)墾以及臨時(shí)用地的復(fù)墾。目前對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了全生命周期的管理，礦業(yè)用地因礦業(yè)權(quán)而起，應(yīng)隨之價(jià)值滅失，建立礦山用地全生命周期監(jiān)管、靈活的指標(biāo)體系[13]。企業(yè)在恢復(fù)治理完成礦山用地的基礎(chǔ)上，探索進(jìn)入建設(shè)用地使用權(quán)、依法入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易，可以換取新的礦業(yè)用地指標(biāo)，或者與無(wú)用地指標(biāo)企業(yè)交易，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)用地指標(biāo)的空間交換和交易，提升企業(yè)進(jìn)行復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)的積極性。

由政府投資實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)時(shí)，探索差異化生態(tài)修復(fù)路徑，科學(xué)判定礦山中生態(tài)-社會(huì)復(fù)合效益，劃分重點(diǎn)投入?yún)^(qū)、低投入修復(fù)區(qū)、自然恢復(fù)區(qū)，對(duì)不同區(qū)域?qū)嵤┎煌男迯?fù)策略，擯棄均勻做功模式，實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)的綜合效益最大化。

5 結(jié) 語(yǔ)

礦業(yè)用地占地范圍大、用地類(lèi)型多，現(xiàn)實(shí)情況非常復(fù)雜，需要具體問(wèn)題具體對(duì)待。從生態(tài)系統(tǒng)視角看，礦業(yè)開(kāi)發(fā)只要保持在生態(tài)閾值范圍內(nèi)，不突破生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)和資源利用上線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦業(yè)合理開(kāi)發(fā)并不矛盾。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐中，礦山土地復(fù)墾被賦予了新的內(nèi)涵和外延。因此，應(yīng)進(jìn)一步節(jié)約集約利用礦業(yè)用地，切實(shí)將礦業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞降到最低，積極探索復(fù)墾時(shí)將礦山納入?yún)^(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中，進(jìn)行山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)修復(fù)。

礦業(yè)綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展必由之路，也是保障國(guó)家生態(tài)安全、能源安全的要求。在“雙碳”背景下，應(yīng)積極開(kāi)發(fā)利用地?zé)岬刃履茉?，降低?duì)傳統(tǒng)化石能源的依賴(lài)。當(dāng)前寧夏正在打造全國(guó)重要的新材料生產(chǎn)基地，光伏、風(fēng)電發(fā)展迅速，新能源雖然并未像傳統(tǒng)能源開(kāi)發(fā)時(shí)壓占損毀土地，但對(duì)于其占用土地對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響也需要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和研究。