安德魯·羅瑟 凱特·麥克唐納 肯·M.P. 塞蒂亞萬 胡曉凡 譯

一、引言

商業(yè)活動作為全球經(jīng)濟(jì)重要驅(qū)動力的同時，往往與重大的人權(quán)風(fēng)險相關(guān)，例如商業(yè)活動導(dǎo)致土著人被迫離開其傳統(tǒng)土地、侵犯國際公認(rèn)的勞工權(quán)利以及造成危害當(dāng)?shù)鼐用窠】岛蜕嫷沫h(huán)境影響。1John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.作為回應(yīng)，一個精心設(shè)計的、旨在規(guī)范商業(yè)活動對人權(quán)影響的全球治理體系應(yīng)運而生。這一回應(yīng)的核心要素是《工商企業(yè)與人權(quán)：實施聯(lián)合國“保護(hù)、尊重和補救”框架指導(dǎo)原則》（以下簡稱《指導(dǎo)原則》）。這些全球性的指導(dǎo)規(guī)范被描述為“過去25 年中人權(quán)和商業(yè)領(lǐng)域最重要的一項創(chuàng)新”1Margaret Jungk, Q&A: The Future of Business and Human Rights, Business for Social Responsibility, BSR (25 September 2017), https://www.bsr.org/en/our-insights/blog-view/q-a-the-future-of-business-and-human-rights.。

自2011 年聯(lián)合國人權(quán)理事會一致通過該原則以來，《指導(dǎo)原則》建立了一套關(guān)于企業(yè)活動和人權(quán)的新的全球監(jiān)管規(guī)范，由此在全球治理的多層次體系中占據(jù)了核心地位，通過該體系規(guī)范企業(yè)對人權(quán)的影響?！吨笇?dǎo)原則》宣布各國有責(zé)任保護(hù)人民免于遭受包括由企業(yè)造成的對人權(quán)的侵犯；企業(yè)有責(zé)任尊重他人的人權(quán)；并且國家和企業(yè)都有義務(wù)確保侵犯人權(quán)行為的受害者能夠獲得有效救濟(jì)。2United Nations Human Rights Commission, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect, and Remedy” Framework, A/HRC/17/31 (2011).這種“保護(hù)、尊重和補救”的框架不同于以前占主導(dǎo)地位的企業(yè)社會責(zé)任概念和相關(guān)的聯(lián)合國倡議，如全球契約（Global Compact），這些倡議讓企業(yè)自愿決定如何以對社會負(fù)責(zé)的方式行事。3Ibid.特別是，正如法律學(xué)者阿妮塔·拉馬斯特里（Anita Ramasastry）指出的那樣，該框架與企業(yè)社會責(zé)任的不同之處在于前者的目標(biāo)是“（1）確立一個衡量所有工商業(yè)問題的普遍人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，（2）重新強調(diào)國家積極行為的作用，以及（3）增加與企業(yè)行為相關(guān)的侵犯人權(quán)行為的受害者獲得救濟(jì)的途徑”4Anita Ramasastry, Corporate Social Responsibility Versus Business and Human Rights: Bridging the Gap between Responsibility and Accountability, 14 Journal of Human Rights 237, 247 (2015).。

自正式通過《指導(dǎo)原則》以來，聯(lián)合國已著手推動其在全球范圍內(nèi)的實施——由一個區(qū)域間專家工作組牽頭，負(fù)責(zé)推廣、傳播和實施，特別是在跨國公司和其他工商企業(yè)有侵犯人權(quán)的系統(tǒng)性風(fēng)險的司法管轄區(qū)和行業(yè)。5César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.《指導(dǎo)原則》的實施形式多種多樣，包括納入國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)宣傳的規(guī)范和指南；頒布和工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的國家層面新的法律、法規(guī)、政策、指南和計劃；引入旨在詳盡闡述特定行業(yè)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和承諾的倡議；將《指導(dǎo)原則》納入公司政策和實踐；以及民間社會和工人組織將其用作倡議和問責(zé)工具。6John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.然而，研究表明《指導(dǎo)原則》的實施總體上是受限的。例如，歐洲議會對外政策總局2016 年的一項研究發(fā)現(xiàn)，在歐盟以外的世界大部分地區(qū)接受《指導(dǎo)原則》的程度有限，主要以政府發(fā)布工商業(yè)與人權(quán)國家行動計劃的形式來實施《指導(dǎo)原則》。7European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.在那之后，一些歐盟以外的國家發(fā)布了國家行動計劃，但發(fā)布該行動計劃的國家總數(shù)仍然不多。8Danish Institute for Human Rights, National Action Plans on Business and Human Rights (nd.), https://globalnaps.org/country/ [https://perma.cc/J6VZ-J9FB].與此同時，工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的學(xué)者表達(dá)了對國家行動計劃內(nèi)容膚淺、條款落實較差的擔(dān)憂，這些情況甚至也出現(xiàn)在歐盟國家。1Humberto Cantu Rivera, National Action Plans on Business and Human Rights: Progress or Mirage?, 4 Business and Human Rights Journal 213 (2018); Marta Bordignon, National Action Plans and Their Legal Value, in Martina Buscemi, Nicole Lazzerini, Laura Magi & Deborah Russo eds., Legal Sources in Business and Human Rights:Evolving Dynamics in International and European Law, Brill Nijhoあ , 2020, p. 199.此外，企業(yè)人權(quán)基準(zhǔn)（2020 年）得出結(jié)論，在230家全球企業(yè)中，只有少數(shù)企業(yè)進(jìn)行了人權(quán)披露，表明了“認(rèn)真對待人權(quán)的意愿和承諾”，2Measuring 2030 Global Companies on Their Human Rights Performance, World Benchmark Alliance (11 February 2021), https://www.worldbenchmarkingalliance.org/publication/chrb/ [https://perma.cc/A2C9-9F3M].這使得到2030 年實現(xiàn)以權(quán)利為中心的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)展岌岌可危。

為何《指導(dǎo)原則》的實施如此受限？如何解釋其已經(jīng)實施的情況以及所采取的形式？可以采取哪些措施來增強《指導(dǎo)原則》落實的程度？本文試圖根據(jù)印度尼西亞的案例，通過探究其實施《指導(dǎo)原則》的途徑和障礙來闡明這些問題。印度尼西亞長期存在企業(yè)侵犯人權(quán)的狀況，它在實施《指導(dǎo)原則》方面已取得一些有限的進(jìn)展。支撐《指導(dǎo)原則》的變革理論強調(diào)社會化的作用，即通過基于精英的協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)《指導(dǎo)原則》的實施。因此，這意味著實施《指導(dǎo)原則》的主要障礙是缺乏此類學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)或者是該網(wǎng)絡(luò)較為薄弱，后續(xù)需要通過提高認(rèn)識、培訓(xùn)和能力建設(shè)活動來建立此類網(wǎng)絡(luò)。

相比之下，《指導(dǎo)原則》框架可能強調(diào)權(quán)力關(guān)系和競爭在塑造《指導(dǎo)原則》實施方面的作用。鑒于對此的批評，我們認(rèn)為在印度尼西亞實施《指導(dǎo)原則》的主要障礙是政商和技術(shù)官僚精英，以及政商與權(quán)利聯(lián)盟之間的權(quán)力不對稱。與此同時，我們的研究表明，權(quán)利聯(lián)盟若能將市場力量為己所用，在促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實施方面可取得一定的進(jìn)展。這有助于縮小上述的權(quán)力不對稱，盡管根據(jù)相關(guān)領(lǐng)域工商業(yè)與人權(quán)斗爭的歷史以及高層政治支持的程度，縮小權(quán)力不對稱對于《指導(dǎo)原則》的實施形式可能產(chǎn)生不同影響。因此，在促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實施的戰(zhàn)略方面，我們認(rèn)為印度尼西亞的經(jīng)驗表明，促進(jìn)實施的行為需要超越社會化措施和學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，側(cè)重于使權(quán)利聯(lián)盟能夠?qū)蛊髽I(yè)權(quán)力。這包括長期支持這些聯(lián)盟的監(jiān)督和動員能力，并在認(rèn)定國家需要制定“硬法”予以應(yīng)對的情況下，促進(jìn)這些聯(lián)盟與國家機構(gòu)中的支持要素結(jié)成聯(lián)盟的能力。

在提出這一論點時，本文首先概述了理解《指導(dǎo)原則》實施的驅(qū)動因素和制約因素的方法。隨后，本文運用這種方法來研究印度尼西亞的案例。最后，本文考量了印度尼西亞實施《指導(dǎo)原則》的經(jīng)驗教訓(xùn)，這既是為了在實踐中促進(jìn)《指導(dǎo)原則》的實施，也是為了回應(yīng)關(guān)于運用“軟法”來保護(hù)人權(quán)的局限性的更廣闊的理論爭論，例如將《指導(dǎo)原則》作為保護(hù)人權(quán)的法律文件。

二、《指導(dǎo)原則》實施的理論化

《指導(dǎo)原則》框架的核心構(gòu)建者約翰·魯格（John Ruggie），在塑造框架的思想基礎(chǔ)包括其變革理論的過程中起到了決定性的作用。魯格是一位著名的建構(gòu)主義國際關(guān)系學(xué)者，曾在2005 年至2011 年的6 年間擔(dān)任聯(lián)合國人權(quán)與跨國公司和其他工商企業(yè)問題秘書長特別代表，在此期間《指導(dǎo)原則》應(yīng)運而生。《指導(dǎo)原則》框架的核心出發(fā)點是對魯格所描述的實施該原則的“司法范式”的批判。1John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company,2013, p. 68.這一范式主要側(cè)重于國際人權(quán)條約的談判，以及在國內(nèi)實施或遵守這些國際法律承諾的司法途徑。魯格尤其對這種范式中關(guān)于“基于權(quán)利的等級制度”的假設(shè)持批判的態(tài)度，2John Gerard Ruggie, Global Governance and “New Governance Theory”: Lessons from Business and Human Rights, 20 Global Governance 5, 8 (2014).即當(dāng)發(fā)生法律和道德沖突時，人權(quán)法被視為優(yōu)于公司法、投資法或貿(mào)易法等其他領(lǐng)域的法律。相反，他強調(diào)了近幾十年來國際法律認(rèn)可的趨勢，即“國際法被分割為更加具體的和自主的領(lǐng)域”。3Ibid., p. 12.他還對這種范式中的假定——國際人權(quán)承諾導(dǎo)致了國內(nèi)對相應(yīng)原則的實施這一因果關(guān)系——提出了質(zhì)疑。他指出，關(guān)于國家實施人權(quán)法的大量實踐經(jīng)驗證據(jù)表明，通過以國家為中心和分等級的國際人權(quán)條約來改變商業(yè)慣例的全方位嘗試，“在最需要轉(zhuǎn)變商業(yè)慣例的國家中”可能并不起作用。4John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company,2013, p. 61.與具備司法性、以國家為中心的方法相反，魯格主張“一種廣泛的嘗試和累積變化的模式”（a model of widely distributed eあ orts and cumulative change）5Ibid., p. xliii.，其中對人權(quán)規(guī)范的認(rèn)可和行為上的回應(yīng)不僅由法律或原始法律需求驅(qū)動，還受到“法律以外的社會邏輯和過程”驅(qū)動。6Ibid., p. xxxv.

魯格對通過《指導(dǎo)原則》傳播和實施國際人權(quán)準(zhǔn)則的這種實用主義和累積性方法的描述是多方面的，而且部分是隱含的——對關(guān)鍵假設(shè)和主張的闡述分散在魯格及其合作者在近十年間制定的大量文本中。魯格在關(guān)于《指導(dǎo)原則》和跨國企業(yè)監(jiān)管相關(guān)過程的著作中強調(diào)了實施此原則的核心因果路徑，該因果路徑聚焦于通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)社會化和學(xué)習(xí)的過程，在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，“國家和企業(yè)等有權(quán)力的行為體重新適應(yīng)了對于符合社會習(xí)慣的行為進(jìn)行新的解讀”7Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.。正如塔拉·梅莉什（Tara Melish）和埃羅爾·邁丁格爾（Errol Meidinger）所強調(diào)的那樣，這一聚焦的內(nèi)容與魯格作為國際關(guān)系學(xué)者提出的廣義社會建構(gòu)理論取向相一致，8Ibid.此種方法關(guān)注“全球規(guī)范或共同的文化詮釋的激增”，這些規(guī)范或詮釋最終深深印刻于人類的意識之中，使得人們通過設(shè)定期望和構(gòu)建對相關(guān)問題及恰當(dāng)回應(yīng)的理解，來建構(gòu)關(guān)鍵公司、國家和民間社會主體的利益及身份。1Ibid.

這種方法的建構(gòu)主義基礎(chǔ)，與更廣泛的有關(guān)規(guī)范傳播和跨國法律變革的學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生了強烈的共鳴。它們經(jīng)常強調(diào)復(fù)雜的社會化過程，包括戰(zhàn)略談判、道德意識提升和勸服、復(fù)雜的學(xué)習(xí)過程以及關(guān)于習(xí)慣化和制度變革的相關(guān)過程。2Martha Finnemore & Kathryn Sikkink, International Norm Dynamics and Political Change, 52 International Organization 887 (1998); Thomas Risse, Stephen C. Ropp & Kathryn Sikkink eds., The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change, Cambridge University Press, 1999.這種因果機制隨后被概念化為通過協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集中運作，魯格認(rèn)為這些網(wǎng)絡(luò)提供了一種社會基礎(chǔ)設(shè)施，通過該設(shè)施產(chǎn)生和鞏固了一致性的實踐，且可以集聚群體智慧，形成對工商業(yè)與人權(quán)問題的共識，并增強對潛在應(yīng)對措施的熟悉程度。這種對協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的聚焦借鑒了更廣泛的網(wǎng)絡(luò)化或多中心的全球治理理論，并與之產(chǎn)生共鳴；上述理論通常將全球監(jiān)管系統(tǒng)作為更廣闊的網(wǎng)絡(luò)化學(xué)習(xí)系統(tǒng)的催化劑和助推劑。3John Gerard Ruggie, The Theory and Practice of Learning Networks, 5 Journal of Corporate Citizenship 27 (2002);Diane Bulan Hampton, Modern Slavery in Global Supply Chains: Can National Action Plans on Business and Human Rights Close the Governance Gap?, 4 Business and Human Rights Journal 239 (2019).雖然魯格的核心理論聚焦基于協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的社會化和學(xué)習(xí)的實施路徑，但他的著作中也有許多地方明確承認(rèn)社會動員、宣傳和問責(zé)過程作為《指導(dǎo)原則》實施驅(qū)動因素的重要性。4John Gerard Ruggie, Reconstituting the Global Public Domain: Issues, Actors and Practices, 10 European Journal of International Relations 499 (2004); John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.這種對實施路徑的描述更加強調(diào)實施行為的因果關(guān)系驅(qū)動要素，該要素基于相互競爭的社會行為體和社會利益之間的權(quán)力斗爭而產(chǎn)生，且相應(yīng)地，也強調(diào)民間社會行為體為支持《指導(dǎo)原則》實施而在促進(jìn)社會問責(zé)過程中所發(fā)揮的核心作用。但是，隨著《指導(dǎo)原則》框架的發(fā)展以及對企業(yè)和政府的角色及責(zé)任的更深入闡釋，相對來講，魯格針對《指導(dǎo)原則》實施過程中民間社會的動員和宣傳之作用的描述仍然不完善。

上述欠完善之處招致了批判治理理論家諸如采薩爾·羅德里格斯-加拉維托（Cé sar Rodrí guez-Garavito）5César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.、梅莉什和邁丁格爾6Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.的批評。他們認(rèn)為，《指導(dǎo)原則》框架傾向于將《指導(dǎo)原則》的實施描繪為一個包含一般“利益相關(guān)者”的非政治化的過程，這些利益相關(guān)者尋求文化上的相互學(xué)習(xí)或調(diào)整。7César Rodriguez-Garavito, Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, in César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017,p. 11, 24.此外，該框架間接表明，《指導(dǎo)原則》實施的主要障礙是學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的缺失或薄弱，而非其他政治現(xiàn)象，例如權(quán)力關(guān)系等。由此障礙造成的概念性問題可能在《指導(dǎo)原則》框架所描述的關(guān)于其實施情況的官方報告（如歐洲議會對外政策總局關(guān)于《指導(dǎo)原則》全球?qū)嵤┣闆r的報告）中最為明顯。1European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), p. 58, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.雖然歐洲議會的報告指出了實施《指導(dǎo)原則》的一系列障礙，包括腐敗和國家對可能妨礙外國投資的擔(dān)憂，但它主要強調(diào)諸如對《指導(dǎo)原則》缺乏認(rèn)識和專家能力薄弱等因素的因果影響。2Ibid.此外，在提出促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實施的措施時，該報告?zhèn)戎赜谏鐣团c學(xué)習(xí)相關(guān)的措施，其中包括提高認(rèn)識、能力建設(shè)活動、工商業(yè)與人權(quán)活動、技術(shù)援助和培訓(xùn)等，這些措施凸顯了更強的因果重要性。正如梅莉什和邁丁格爾所指出的，這種對社會化和學(xué)習(xí)的關(guān)注掩蓋了權(quán)力關(guān)系和競爭在構(gòu)建《指導(dǎo)原則》實施過程中的作用。3Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 330.他們主張，我們需要從理論上理解社會變革是如何實現(xiàn)的，認(rèn)識到“體現(xiàn)人權(quán)斗爭的、切實存在的權(quán)力不對稱”，認(rèn)識到人權(quán)斗爭“在實踐中實質(zhì)性地抑制、限制甚至阻止以社區(qū)為基礎(chǔ)的民間社會參與監(jiān)督和問責(zé)過程”的方式，以及實力較弱的行為體“縮小權(quán)力不對稱”以促進(jìn)變革的情形。4Ibid., p. 314.

上述關(guān)于相互競爭的利益聯(lián)盟之間的權(quán)力斗爭對于塑造《指導(dǎo)原則》實施路徑方面重要性的核心主張，與分析權(quán)利聯(lián)盟在促進(jìn)法律和政策變革方面的重要性這一更廣泛的政治學(xué)、社會學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)產(chǎn)生了強烈的共鳴。5Emilie M. Hafner-Burton & Kiyoteru Tsutsui, Human Rights in a Globalizing World: The Paradox of Empty Promises, 110 American Journal of Sociology 1373 (2005); Thomas Risse, Stephen C. Ropp & Kathryn Sikkink eds.,The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge University Press, 1999.這些方法突出表明，社會運動有時可以“通過批準(zhǔn)國際人權(quán)條約來引發(fā)對侵犯權(quán)利的關(guān)注，并對政府施加政策改革的影響”，通過支持權(quán)利要求的方式來增加提出倡議的組織或權(quán)利活動家的期望，6Jean Grugel & Enrique Peruzzotti, The Domestic Politics of International Human Rights Law: Implementing the Convention of the Rights of the Child in Ecuador, Chile, and Argentina, 34 Human Rights Quarterly 178, 182 (2012).并加速社會運動的出現(xiàn)和動員參與，以實現(xiàn)社會改革。7Ryan Goodman & Derek Jinks, Incomplete Internalization and Compliance with Human Rights Law, 19 European Journal of International Law 725, 734 (2008).同樣地，對人權(quán)的批判性政治經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點也突出了人權(quán)規(guī)范作為支持特定利益聯(lián)盟的政治工具的適用方式，這表明了分析關(guān)鍵行為體之“重大利益”的重要性，“這些利益的性質(zhì)，這些利益塑造……行為體政策立場的方式，以及不同行為體憑借各自結(jié)構(gòu)或工具性杠桿作用影響決策過程的能力”8Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacif ic Review 1, 6 (2010); Andrew Rosser, Law and the Realization of Human Rights: Insights from Indonesia’s Education Sector, 39 Asian Studies Review 194 (2015).。這種觀點也與商業(yè)監(jiān)管和企業(yè)責(zé)任相關(guān)的學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生了共鳴；企業(yè)責(zé)任強調(diào)自下而上的監(jiān)管過程，且擁有明確的目標(biāo)，即“將權(quán)力、控制權(quán)和資源重新分配給邊緣化行為體”1Graeme Auld, Stefan Renckens & Benjamin Cashore, Transnational Private Governance between the Logics of Empowerment and Control, 9 Regulation and Governance 108, 111 (2015); Fiona Haines & Kate Macdonald, Nonjudicial Business Regulation and Community Access to Remedy, 14 Regulation and Governance 840 (2020); Peter Newell, Citizenship, Accountability and Community: The Limits of the CSR Agenda, 81 International Aあ airs 541(2005).，該重新分配通過制度和政策變革、市場關(guān)系內(nèi)部的變革，以及社會和政治相互聯(lián)系的體系的變化來實現(xiàn)，通過這些互聯(lián)的體系，民間社會組織可以“在全球舞臺上倡導(dǎo)自己的利益”。2Graeme Auld, Stefan Renckens & Benjamin Cashore, Transnational Private Governance between the Logics of Empowerment and Control, 9 Regulation and Governance 108, 109 (2015).基于這種觀點，監(jiān)管變革需要有廣泛的社會競爭和權(quán)力斗爭過程，通過這一過程，基層動員和對精英的社會壓力可以重塑有爭議的監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)系。3Boaventura de Sousa Santas & Cesar Rodriguez-Garavita, Law, Politics and the Subaltern in Counter-Hegemonic Globalization, in Boaventura de Sousa Santos & Cé sar Rodrí guez-Garavito eds., Law and Globalization from Below: Towards a Cosmopolitan Legacy, Cambridge University Press, 2005; Peter Newell & Jedrzej George Frynas,Beyond CSR? Business, Poverty and Social Justice: An Introduction, 28 Third World Quarterly 669 (2007); Rajiv Maher, David Monciardini & Steあ en B? hm, Torn between Legal Claiming and Privatized Remedy: Rights Mobilization against Gold Mining in Chile, 31 Business Ethics Quarterly 37 (2021).

在本文中，我們采用了上述關(guān)鍵方法，并以兩種方式對其進(jìn)行了擴展，這兩種方式都表達(dá)了我們對《指導(dǎo)原則》實施時所采取形式的擔(dān)憂。首先，我們考慮政治領(lǐng)導(dǎo)層的作用。在比較政治領(lǐng)域，一個悠久的傳統(tǒng)是探索政治領(lǐng)導(dǎo)人是如何在特定的國情下影響政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)果的。4R. William Liddle, The Relative Autonomy of the Third World Politician: Soeharto and Indonesian Economic Development in Comparative Perspective, 35 International Studies Quarterly 403 (1991); Marcus Andre Melo, Njuguna Ng’ethe & James Manor, Against the Odds: Politicians, Institutions and the Struggle against Poverty, Oxford University Press, 2012.在工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域，魯格強調(diào)了針對跨多個行為體和互聯(lián)系統(tǒng)進(jìn)行指導(dǎo)或協(xié)調(diào)的作用，并表明這是“《指導(dǎo)原則》實施戰(zhàn)略的核心”。5John Gerard Ruggie, Global Governance and “New Governance Theory”: Lessons from Business and Human Rights, 20 Global Governance 5, 11 (2014).在筆者看來，與政治領(lǐng)導(dǎo)力相關(guān)的重要事項是，當(dāng)權(quán)力不對稱已經(jīng)縮小到足以實現(xiàn)變革時，如何界定政治領(lǐng)導(dǎo)力在《指導(dǎo)原則》實施過程中的涵義。簡單地說，當(dāng)政治領(lǐng)導(dǎo)人出于任何原因支持人權(quán)事業(yè)時，權(quán)利聯(lián)盟就具有了通過國家機構(gòu)運作來實現(xiàn)變革的可能性——換言之，國家機構(gòu)促進(jìn)監(jiān)管反饋，以給政府和企業(yè)施加具有約束力的保護(hù)或尊重人權(quán)的承諾。而在政治領(lǐng)導(dǎo)人不支持人權(quán)事業(yè)時，就切斷了這種可能性。政治領(lǐng)導(dǎo)人可以通過創(chuàng)造新的空間，使邊緣化的主體能夠參與決策，改變這些主體參與決策的條件，并將人權(quán)問題與其他更有力的政府議程聯(lián)系起來，以促進(jìn)監(jiān)管反饋。另一方面，他們也可以拒絕采納這些包容的形式。在這方面，政治領(lǐng)導(dǎo)人既可以充當(dāng)變革推動者，也可以充當(dāng)維持現(xiàn)狀的代表者。1Ludger Helms ed., Comparative Political Leadership, Palgrave Macmillan London, 2012.

其次，我們考慮變革的時間或歷史維度。這里的重點是，《指導(dǎo)原則》的實施已經(jīng)進(jìn)入到了一些情境中，這些情境由涉及工商業(yè)與人權(quán)問題的不同的斗爭歷史以及解決這些問題的不同的體制結(jié)構(gòu)所定義。由此產(chǎn)生的和工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的斗爭階段和體制結(jié)構(gòu)的差異，不僅存在于各個國家，也存在于各個行業(yè)。這反映了一個事實，即出于多種特定的歷史原因，在某些行業(yè)發(fā)起的與人權(quán)問題相關(guān)的社會運動以及由此產(chǎn)生的制度創(chuàng)新，比在其他行業(yè)發(fā)起得更早。因此，《指導(dǎo)原則》的實施在形式方面可能產(chǎn)生明顯不同的結(jié)果，例如是否通過自愿認(rèn)證的倡議、自愿的公司倡議、國家指導(dǎo)或是其他機制，結(jié)果的異同取決于其如何與這些斗爭階段和斗爭產(chǎn)物相關(guān)聯(lián)。早期關(guān)于全球規(guī)范傳播的大量著作構(gòu)想了漸進(jìn)和累積變化的相對線性過程，盡管現(xiàn)在許多人認(rèn)識到，這種過程往往是混亂而有爭議的，對“規(guī)范的選擇、偏離、積累和逆轉(zhuǎn)，以及對它是否是一種規(guī)范的爭議是恒定的”2Alexander Betts & Phil Orchard eds., Implementation and World Politics: How International Norms Change Practice, Oxford University Press, 2014, p. 272; Mona Lena Krook & Jacqui True, Rethinking the Life Cycles of International Norms: The United Nations and the Global Promotion of Gender Equality, 18 European Journal of International Relations 103, 104 (2012).。這種混亂和缺乏確定結(jié)果的其中一個要素就是相關(guān)斗爭起點的差異。

下文采用上述方法來分析印度尼西亞的案例。筆者首先將對印度尼西亞通過政府和非政府途徑實施《指導(dǎo)原則》的情況進(jìn)行概述。

三、《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的實施情況

印度尼西亞與《指導(dǎo)原則》的淵源可以追溯到聯(lián)合國人權(quán)理事會成立之初。自2006年聯(lián)合國人權(quán)理事會成立以來，該國在大部分時間里都是人權(quán)理事會成員國。3Moch Faisal Karim, The Limits of Global Human Rights Promotion: Indonesia’s Ambivalent Roles in the UN Human Rights Council, 26 Contemporary Politics 351 (2020).盡管當(dāng)人權(quán)理事會于2011 年通過《指導(dǎo)原則》時，印度尼西亞不是人權(quán)理事會成員國，但它以成員國的身份在監(jiān)督《指導(dǎo)原則》的制定方面發(fā)揮了作用?；蛟S正是出于這個原因，印度尼西亞政府最初對《指導(dǎo)原則》表示了強烈的支持。例如，聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)工作組“極其鼓勵所有國家制定、頒布和更新工商業(yè)與人權(quán)的國家行動計劃，作為國家傳播和實施（《指導(dǎo)原則》）責(zé)任的一部分”。4National Action Plans on Business and Human Rights, UN Oき ce of the High Commissioner for Human Rights,https://www.ohchr.org/en/issues/business/pages/nationalactionplans.aspx [https://perma.cc/698J-A662].印度尼西亞政府在2011 年聯(lián)合國人權(quán)理事會的一次會議上對這一呼吁作出了初步回應(yīng)，指出國家行動計劃是“有效和全面實施《指導(dǎo)原則》的根本基礎(chǔ)”之一，并表示致力于制定這一計劃。5Komnas HAM & ELSAM, Urgensitas Penyusunan dan Pengembangan Rencana Aksi Nasional Bisnis dan HAM di Indonesia (2015), p. 11.然而，印度尼西亞政府在這一計劃制定方面進(jìn)展緩慢。

2018 年，印度尼西亞外交部依據(jù)政府指示，制定并發(fā)布工商業(yè)與人權(quán)“指南”，第33/2018 號總統(tǒng)條例也作出了這方面的指示，其中一項關(guān)于第75/2015 號總統(tǒng)條例的修正案便是制定2015—2019 年國家人權(quán)計劃。2018 年12 月，經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)部助理副部長普拉比安托·穆克蒂·維博沃（Prabianto Mukti Wibowo）宣布，作為政府在工商業(yè)與人權(quán)方面的協(xié)調(diào)中心，經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)部已向政府發(fā)布了十項建議，作為其在與多方利益相關(guān)者討論后制定工商業(yè)與人權(quán)“路線圖”工作的一部分。這些名為《茂物成果宣言》（Bogor Outcome Declaration）的建議包括，政府應(yīng)指導(dǎo)所有利益相關(guān)者提高對工商業(yè)與人權(quán)的認(rèn)識，并作出政策承諾，制定國家行動計劃或在國家人權(quán)行動計劃中納入關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的專門章節(jié)。1Sekar Banjaran Aji, The 7th Session of UN BHR Forum: Mengabarkan Kepada Dunia Perkembangan Isu Bisnis dan HAM di Indonesia, ELSAM (4 December 2018), https://elsam.or.id/the-7th-session-of-un-bhr-forum-mengabarkan-kepada-dunia-perkembangan-isu-bisnis-dan-ham-di-indonesia/ [https://perma.cc/A4P2-ADHM].然而，到2020 年底，無論是外交部制定指導(dǎo)方針的工作，還是經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)部制定“路線圖”的工作，都沒有形成國家行動計劃或在國家人權(quán)行動計劃中形成專門章節(jié)。據(jù)報道，政府于2020 年11 月推出了一項國家行動計劃草案，但最終版本尚未出臺。2Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Nafisah, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia: Pembelajaran Praktik Terbaik Negara-Negara Dalam Melindungi Warga Negara Dari Dampak Bisnis (2020), p. 208; Dialog Nasional Rancangan Strategi Nasional, Bisnis dan HAM, Strategi News (25 November 2020), https://strateginews.co/2020/11/25/dialog-nasional-rancangan-strategi-nasional-bisnis-dan-ham/ [https://perma.cc/U79F-D7UU].與此同時，在負(fù)責(zé)監(jiān)督制定國家人權(quán)行動計劃的部門——法律和人權(quán)部的指導(dǎo)下，將《指導(dǎo)原則》納入國家人權(quán)行動計劃的工作進(jìn)展緩慢且有限。工商業(yè)與人權(quán)似乎有可能作為非優(yōu)先領(lǐng)域出現(xiàn)在2020—2024 年的國家人權(quán)行動計劃專章中。3Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 102.人權(quán)活動人士對這一結(jié)果表示歡迎，但認(rèn)為與國家行動計劃（尤其是在受到高級別法規(guī)支持并賦予其約束地位的情況下）的發(fā)布相比，這是次好的結(jié)果。4Ibid.

與此同時，到2020 年底，政府幾乎沒有采取任何行動將《指導(dǎo)原則》納入行業(yè)層面的監(jiān)管框架，特別是針對容易發(fā)生侵犯人權(quán)行為的行業(yè)。例如，在棕櫚油行業(yè)，政府?dāng)嗳痪芙^了權(quán)利聯(lián)盟將基于《指導(dǎo)原則》的更強有力的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)納入印度尼西亞可持續(xù)棕櫚油計劃的呼吁——該計劃確立了印度尼西亞的官方棕櫚油可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)。受到《指導(dǎo)原則》的部分啟發(fā)，權(quán)利聯(lián)盟要求政府在2016 年啟動審查和修訂程序時將人權(quán)保護(hù)納入可持續(xù)棕櫚油計劃。然而，最初承諾的關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)修訂的廣泛的多方利益相關(guān)者協(xié)商并沒有實現(xiàn)，并且后來發(fā)現(xiàn)計劃中的人權(quán)原則已從草案中刪除。關(guān)于可持續(xù)棕櫚油計劃原則的修訂于2020 年完成，但未納入擬議的人權(quán)保護(hù)內(nèi)容。

同樣，在漁業(yè)部門，政府對于采取措施解決漁業(yè)中出現(xiàn)的奴役和其他勞工虐待問題逡巡不前。在2015 年至 2018 年期間，時任海洋事務(wù)和漁業(yè)部部長蘇西·普吉亞斯圖蒂（Susi Pudjiastuti）簽署了4 項和工商業(yè)與人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的法規(guī)，對企業(yè)進(jìn)行人權(quán)認(rèn)證程序提出了強制性要求。作為在印度尼西亞打擊非法捕魚的有爭議的活動的一部分，這些法規(guī)是在國際人權(quán)報告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會的協(xié)助下起草的，該協(xié)會是一個活躍于工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的當(dāng)?shù)胤钦M織。根據(jù)國際人權(quán)報告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人巴赫蒂亞爾·馬努倫（Bachtiar Manurung）的說法，《指導(dǎo)原則》在其與海洋事務(wù)和漁業(yè)部的合作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。1Bachtiar Manurung, email (7 May 2020). See also Wahyu Sudoyo, Permen HAM Peri-Kanan Diterbitkan, Beritasatu (10 December 2015), https://www.beritasatu.com/megapoli-tan/329803/permen-ham-perikanan-diterbitkan[https://perma.cc/435T-R5BP].然而，在2019 年任命了新部長后，這一計劃的實施似乎停滯不前。新任部長埃德?！て绽┪郑‥dhy Prabowo）是普拉博沃·蘇比安托（Prabowo Subianto）的盟友，蘇比安托曾是一位有著嚴(yán)重侵犯人權(quán)記錄的前陸軍將軍，也是總統(tǒng)佐科·維多多（Joko Widodo）的主要政治對手。普拉博沃表示他將停止實施普吉亞斯圖蒂的許多改革措施，轉(zhuǎn)而采用更溫和的方式遏制非法捕魚。2Natalie Sambhi, Legacies, Lessons and Lobsters: Indonesia’s Maritime Policy in a Post-Susi World, Amti (15 January 2020), https://amti.csis.org/legacies-lessons-and-lobsters-indonesias-maritime-policy-in-a-post-susi-world/[https://perma.cc/CM8X-6J9E].為此，他根據(jù)佐科維（Jokowi）政府對放松管制的重視和行業(yè)利益相關(guān)者的反饋，起草了一份供審查的法規(guī)清單。3Instruction of the Minister of Maritime Aあ airs and Fisheries, No. B. 717/Men-KP/XI/2019 (2019).在這些可能被修訂或取消的法規(guī)中，有兩項支持普吉亞斯圖蒂的人權(quán)認(rèn)證計劃。

最后，印度尼西亞在自愿或企業(yè)層面對《指導(dǎo)原則》的反應(yīng)參差不齊。東盟內(nèi)部一項關(guān)于披露工商業(yè)與人權(quán)事務(wù)的研究4Matthew Mullen, Daniel Polomski, Teresa Soares, Emily Klukas & Thomas Thomas, Human Rights Disclosure in ASEAN, ASEAN CSR Network (2019), https://www.a30humanrights.com/knowledge-hub/human-rights-disclosure-in-asean [https://perma.cc/K6FN-QXPY].發(fā)現(xiàn)，印度尼西亞只有少數(shù)“頂級”上市公司將《指導(dǎo)原則》納入其公司政策或以其他方式進(jìn)行了符合《指導(dǎo)原則》基準(zhǔn)的人權(quán)披露。同樣地，阿赫辛（Ahsinin）等人5Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 84-86.發(fā)現(xiàn)，自愿將《指導(dǎo)原則》納入公司政策和實踐的企業(yè)主要限于因向美國和歐洲出口而面臨人權(quán)相關(guān)商業(yè)風(fēng)險的公司。在對印度尼西亞100 強上市公司尊重人權(quán)的研究中，國際人權(quán)報告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會得出結(jié)論，“絕大多數(shù)被評估公司缺乏符合《指導(dǎo)原則》要求的合格的人權(quán)管理體系，而且在解決一些重大人權(quán)問題方面存在差距”6FIHRRST, Growing Respect for Human Rights: A Study and Ranking of 100 Indonesian Public Companies (2019), p. 7.。2011 年，國際人權(quán)報告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會基于《指導(dǎo)原則》為公司制定了可審核的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證流程。但到目前為止，似乎很少有公司申請這一認(rèn)證。1Robi Fitrianto, AJA Sertif ikasi Serahkan Sertif ikat Standar Hak Asasi Kepada Sawit Sumbermas, Sawitindonesia (22 October 2018), https://sawitindonesia.com/aja-sertif ikasi-serahkan-sertif ikat-standar-hak-asasi-kepada-sawit-sumbermas/ [https://perma.cc/4LBD-TMQ6].也許這一模式的唯一重要例外是棕櫚油行業(yè)，在該行業(yè)中，《指導(dǎo)原則》的要素已被納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會議所確立的要求中。該會議是一項自愿的多方利益相關(guān)者治理計劃，為棕櫚油行業(yè)的商業(yè)活動制定了社會和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對公司進(jìn)行認(rèn)證。盡管可持續(xù)棕櫚油圓桌會議是國際性的，但鑒于印度尼西亞和鄰國馬來西亞的棕櫚油行業(yè)規(guī)模，該會議與這兩個國家有著特殊的聯(lián)系。

將《指導(dǎo)原則》納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會議的一個重要途徑是將人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)納入圓桌會議的原則和標(biāo)準(zhǔn)——這些原則和標(biāo)準(zhǔn)是一套適用于認(rèn)證生產(chǎn)設(shè)施的可持續(xù)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。2012 年，在《指導(dǎo)原則》獲得國際認(rèn)可后不久，可持續(xù)棕櫚油圓桌會議成立了一個工作組來審查其原則和標(biāo)準(zhǔn)。這項工作的成果是于2013 年4 月引入了一項新的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)6.13）。隨后，一個新的可持續(xù)棕櫚油圓桌會議人權(quán)工作組成立，負(fù)責(zé)監(jiān)督人權(quán)原則和標(biāo)準(zhǔn)的實施，并制定相關(guān)指南，將可持續(xù)棕櫚油圓桌會議的人權(quán)政策知會各方。實施《指導(dǎo)原則》的重要成果還體現(xiàn)在可持續(xù)棕櫚油圓桌會議的申訴系統(tǒng)中，該系統(tǒng)納入了使其符合《指導(dǎo)原則》的規(guī)定，特別是關(guān)于非司法申訴機制有效性的第31 號原則。2Kate MacDonald & Samantha Balaton-Chrimes, The Complaints System of the Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO), Corporate Accountability Research (2016), https://corporateaccount-abilityresearch.net/njm-report-xvrspo [https://perma.cc/T68V-BBDT]; United Nations Human Rights Commission, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect, and Remedy” Framework, A/HRC/17/31(2011).

為什么《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的實施如此受限？什么原因可以解釋少數(shù)幾個似乎已經(jīng)發(fā)生的例子——例如印度尼西亞海洋事務(wù)和漁業(yè)部引入了基于《指導(dǎo)原則》的強制性人權(quán)認(rèn)證計劃，以及將《指導(dǎo)原則》納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會議？這兩個例證中的實施形式又應(yīng)當(dāng)如何解釋？本文將在下一部分中闡釋這些問題。

（一）《指導(dǎo)原則》的實施受限

僅從社會化和協(xié)作學(xué)習(xí)的角度來解釋《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的有限實施是很難做到的。自2011 年聯(lián)合國人權(quán)理事會通過《指導(dǎo)原則》以來，印度尼西亞國家人權(quán)委員會（Komnas HAM）及其非政府組織盟友開展了一場持續(xù)的運動，以提高人們對《指導(dǎo)原則》的認(rèn)識并呼吁其實施。早在2006 年，印度尼西亞國家人權(quán)委員會就組織了關(guān)于企業(yè)實踐與人權(quán)之間關(guān)系的研討會。這些研討會強調(diào)了企業(yè)社會責(zé)任實踐：作為過去十年中在印度尼西亞大型企業(yè)集團(tuán)中日益流行的概念3Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacific Review 1, 6 (2010).，企業(yè)社會責(zé)任實踐強調(diào)企業(yè)的慈善行為，而不是企業(yè)活動的人權(quán)影響。2011 年后，印度尼西亞國家人權(quán)委員會明確將重點放在《指導(dǎo)原則》上，并于2013 年任命了一名工商業(yè)與人權(quán)特別報告員。大約在同一時間，一些非政府組織，特別是政策研究和宣傳研究所（ELSAM）、印度尼西亞發(fā)展國際論壇（INFID）和國際人權(quán)報告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會，將工商業(yè)與人權(quán)作為其各自項目的一部分。在接下來的幾年里，印度尼西亞國家人權(quán)委員會與政策研究和宣傳研究所合作舉辦了一系列關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的研討會，來自種植業(yè)和采礦業(yè)的跨國公司和國有企業(yè)（BUMN）參加了這些研討會。1Komnas HAM & ELSAM, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia (2017), p. 22.它們還與其他利益相關(guān)者和/或相關(guān)組織，包括聯(lián)合國兒童基金會和各政府機構(gòu)進(jìn)行了磋商和焦點小組討論。2Ibid., p. 22-23.與印度尼西亞國家人權(quán)委員會、政策研究和宣傳研究所、印度尼西亞發(fā)展國際論壇、國際人權(quán)報告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會和其他非政府組織相關(guān)的人士也發(fā)表了一系列關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》的報告和專欄文章，3Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Nafisah, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia: Pembelajaran Praktik Terbaik Negara-Negara Dalam Melindungi Warga Negara Dari Dampak Bisnis (2020), p. 208; Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019,p. 102; Marzuki Darusman & Makarim Wibisono, Rising to the Challenge on Human Rights, The Jakarta Post (4 March 2017), https://www.f ihrrst.org/rising-to-the-challenge-on-human-rights [https://perma.cc/4JJV-6VMS]; INFID, Kertas Kebijakan: Menuju Implementasi Prinsip-Prinsip Panduan PBB Tentang Bisnis dan HAM di Indonesia (2018).就相關(guān)事宜向媒體發(fā)表評論，4Kewajiban Korporasi: Masyarakat Harus Rewel Soal HAM, KOMPAS (13 June 2013); Multi-Party Partnership Promotes Business & Human Rights Concept, TEMPO.CO (8 October 2016), https://en.tempo.co/read/810721/multi-party-partnership-promotes-business-human-rights-concept [https://perma.cc/P4B5-TXCB].并參加了關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》的全球論壇，例如在日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)年度論壇。這些人士還努力推動國家行動計劃的出臺。在2015 年年中，印度尼西亞國家人權(quán)委員會與政策研究和宣傳研究所發(fā)布了一份題為《制定印度尼西亞工商業(yè)與人權(quán)國家行動計劃的緊迫性》的聯(lián)合報告。5Komnas HAM & ELSAM, Urgensitas Penyusunan dan Pengembangan Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Ham Di Indonesia (2015), p. 11.該報告指出，需要制定國家行動計劃，以“防止和盡可能減少企業(yè)運營對人權(quán)和環(huán)境的負(fù)面影響”，“使企業(yè)成為對印度尼西亞發(fā)展進(jìn)程負(fù)責(zé)任的參與者之一”，并提供指南，明確哪些法規(guī)的制定和修改需要“通過企業(yè)承擔(dān)尊重、保護(hù)人權(quán)以及提供人權(quán)救濟(jì)的責(zé)任達(dá)成”。6Komnas HAM, Press Release: The Urgency of Developing the National Action Plan on Business and Human Rights in Indonesia (2015), https://media.business-humanrights.org/media/documents/f iles/documents/Press_Release.pdf.隨后，在2017 年年中，印度尼西亞國家人權(quán)委員會與政策研究和宣傳研究所又發(fā)布了一份關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的“政策文件”，其中包括一份擬議的國家行動計劃的完整草案。7Komnas HAM & ELSAM, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia (2017), p. 22.此后，印度尼西亞國家人權(quán)委員會試圖說服中央政府發(fā)布一項諸如政府條例或總統(tǒng)條例之類的高層級法規(guī)，使得國家行動計劃具有更堅實的法律基礎(chǔ)，并使其條款對企業(yè)和政府具有約束力。

在開展這場運動的同時，印度尼西亞可持續(xù)發(fā)展商業(yè)委員會（IBCSD）、印度尼西亞雇主協(xié)會（APINDO）、印度尼西亞商會（KADIN）等商業(yè)代表組織以及印度尼西亞全球契約組織（IGCN，一個由致力于促進(jìn)聯(lián)合國全球契約實施的企業(yè)、大學(xué)和非政府組織組成的多方利益相關(guān)者團(tuán)體）積極參與并在一定程度上引領(lǐng)關(guān)于在印度尼西亞實施《指導(dǎo)原則》的討論。在很多情況下，它們與印度尼西亞國家人權(quán)委員會和非政府人權(quán)組織聯(lián)合開展活動。例如，印度尼西亞全球契約組織與政策研究和宣傳研究所在2014年出版了一份由全球契約網(wǎng)絡(luò)（Global Compact Network）的荷蘭分支機構(gòu)1ELSAM & IGCN, Bagaimana Menjalankan Bisnis Dengan Menghormati Hak Asasi Manusia: Sebuah Alat Panduan Bagi Perusahaan, Advokasi Masyarakat (ELSAM), 2014.編寫的關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的報告的譯本，題為《如何在尊重人權(quán)的情況下開展業(yè)務(wù)》；而印度尼西亞可持續(xù)發(fā)展商業(yè)委員會和跨教派發(fā)展援助協(xié)調(diào)委員會（ICCO Cooperation，一個活躍于工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的國際非政府組織）在印度尼西亞主辦了一場有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的會議，會議的目的是討論《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞和東南亞地區(qū)的實施情況。2IBCSD dan ICCO Cooperation Perkuat Komitmen Bisnis Indonesia Terhadap Hak Asasi Manusia, Warta Ekonomi(12 December 2014), https://wartaekonomi.co.id/read39679/news_post.php.同樣，2016 年，印度尼西亞全球契約組織與政策研究和宣傳研究所成立了工商業(yè)與人權(quán)工作組，成員包括來自企業(yè)界的人士、非政府組織代表和學(xué)者，為企業(yè)與民間社會之間的對話提供了平臺。政策研究和宣傳研究所與印度尼西亞商會曾合作舉辦了關(guān)于《指導(dǎo)原則》的多方利益相關(guān)者的專題討論會。3Putri Nidyaningsih, ELSAM dan KADIN Kerja Sama Tingkatkan Kesadaran HAM di Dunia Usaha, ELSAM (15 July 2019), https://elsam.or.id/elsam-dan-kadin-kerja-sama-tingkatkan-kesadaran-ham-di-dunia-usaha/ [https://perma.cc/2JXU-NW59].

這些舉措的成效是在印度尼西亞國家層面圍繞工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》建立了一個積極且廣泛的協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，涵蓋了政府、企業(yè)和非政府組織。目前尚不清楚這一網(wǎng)絡(luò)是否擴展到印度尼西亞的地方一級。由于政府權(quán)力分散，許多印度尼西亞企業(yè)的活動都在地方開展，政府對企業(yè)活動的審批和監(jiān)督也在地方進(jìn)行。但由于地方一級的人權(quán)組織和民間社會力量相對薄弱，將協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)擴展到地方一級似乎不太可能。4Ken Marijtje Prahari Setiawan, Promoting Human Rights: National Human Rights Commissions in Indonesia and Malaysia, Doctoral Thesis of Leiden University, 2013.因此，國家層面的工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的缺失或薄弱，不能作為印度尼西亞政府和企業(yè)未能在《指導(dǎo)原則》實施方面取得很大進(jìn)展的理由。

筆者認(rèn)為，關(guān)于《指導(dǎo)原則》實施受限的更有說服力的原因在于權(quán)力關(guān)系以及沖突和爭論過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。這里的觀點包含三個方面。第一，掠奪性的政治、官僚和企業(yè)精英統(tǒng)治著國家的政治體系，控制著主要的國內(nèi)企業(yè)集團(tuán)和國有企業(yè)1Edward Aspinall & Ward Berenschot, Democracy for Sale: Elections, Clientelism and the State in Indonesia, Cornell University Press, 2019; Richard Robison & Vedi R. Hadiz, Reorganizing Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Markets, Routledge, 2004.，他們對改善人權(quán)保護(hù)幾乎沒有興趣，或者更傾向于通過自愿的企業(yè)社會責(zé)任措施來解決人權(quán)問題。這些精英對政府的所有分支，包括立法機構(gòu)、官僚機構(gòu)和司法機構(gòu)，以及上述商業(yè)代表組織施加了巨大的影響力，其政治影響力阻撓了可能產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的變革。2Ibid.精英們在容易發(fā)生侵犯人權(quán)行為的行業(yè)，特別是采礦、棕櫚油和林業(yè)中，有著重大的商業(yè)利益。3100 Top Groups, Globe Asia (2018).與此同時，一些由精英控制的企業(yè)已經(jīng)將其產(chǎn)品銷往所在國國家法規(guī)或消費者偏好要求企業(yè)應(yīng)遵守國際人權(quán)規(guī)范的市場。但由于上述許多企業(yè)沒有將產(chǎn)品主要銷售到這些市場，因此這些由精英控制的企業(yè)可能遭受的與人權(quán)相關(guān)的商業(yè)風(fēng)險得到了緩解。4Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan Ham di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 85.鑒于這些參與者面臨與人權(quán)相關(guān)的商業(yè)風(fēng)險的程度，他們不愿支持涉及新的政府法規(guī)或提升執(zhí)行能力的《指導(dǎo)原則》實施方案，而是更愿意專注于履行現(xiàn)有法律義務(wù)和企業(yè)可以根據(jù)企業(yè)社會責(zé)任的自愿主義模式采取的自愿行動。例如，相比于通過監(jiān)管實施《指導(dǎo)原則》的方法，商業(yè)代表協(xié)會的觀點傾向于優(yōu)先采用基于企業(yè)社會責(zé)任的《指導(dǎo)原則》實施方法。5APINDO, Responsible Business Conduct in Indonesia (nd.); Ady Thea DA, Pemerintah Bakal Terbitkan Peraturan Mengenai Strategi Nasional Bisnis dan HAM, Hukumonline (24 July 2020), https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt5f1b0e4d5cba6/pemerintah-bakal-terbitkan-peraturan-mengenai-strategi-nasional-bisnis-dan-ham/.

第二，中央政府中的技術(shù)官僚以及世界銀行和國際貨幣基金組織等相關(guān)組織中的官員幾乎沒有為《指導(dǎo)原則》的實施提供支持。迄今為止，上述人員尚未對《指導(dǎo)原則》發(fā)表公開評論。但他們對簡化監(jiān)管的偏好使其傾向于支持基于企業(yè)社會責(zé)任的方法，而不是采取更多的監(jiān)管，這一點在早期圍繞企業(yè)社會責(zé)任進(jìn)行的政策討論中十分明顯。6Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacif ic Review 1, 6 (2010).與此同時，像掠奪性精英一樣，由于這些人員占據(jù)了國家機構(gòu)的關(guān)鍵部分，而且他們所擁護(hù)的自由經(jīng)濟(jì)政策在歷史上與流動資金控制者的利益保持一致，并產(chǎn)生了實際的資金流入，因此他們能夠?qū)裔槍Α吨笇?dǎo)原則》的表態(tài)施加重大影響。7Jeあ rey A. Winters, Power in Motion: Capital Mobility and the Indonesian State, Cornell University Press, 1996.在這一群體中，總統(tǒng)佐科·維多多可以說是關(guān)鍵人物。他被稱為“技術(shù)官僚民粹主義者”，8Marcus Mietzner, Reinventing Asian Populism: Jokowi’s Rise, Democracy and Political Contestation in Indonesia,East-West Center, 2015.將簡化投資程序作為其執(zhí)政的重要優(yōu)先事項，并推出了一系列改革。這些改革盡管伴隨著經(jīng)濟(jì)民族主義的增長和許多行業(yè)向重監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，但使得印度尼西亞在世界銀行“營商便利度”指數(shù)的排名從2014 年的第120 位提高到2020 年的第73 位。1Arianto A. Patunru, Rising Economic Nationalism in Indonesia, 35 Journal of Southeast Asian Economies 335(2018).阿赫辛等人2Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan Ham di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 102.認(rèn)為，維多多總統(tǒng)和其他高級官員反對制定國家行動計劃，理由是該計劃可能對商業(yè)投資構(gòu)成限制。相反，總統(tǒng)和官員們堅持認(rèn)為與人權(quán)相關(guān)的政策應(yīng)納入國家人權(quán)行動計劃，以避免在不同問題上存在多個國家行動計劃。3Ibid.

第三，印度尼西亞國家人權(quán)委員會及其非政府組織盟友對印度尼西亞政府和商界缺乏顯著的影響力。近年來，該聯(lián)盟的成員通過影響媒體對關(guān)鍵問題的報道、利用新的和改革后的司法機構(gòu)并在一定程度上對政黨和國民議會進(jìn)行滲透，對公共事務(wù)施加了一定的影響。4Marcus Mietzner, Reinventing Asian Populism: Jokowi’s Rise, Democracy and Political Contestation in Indonesia,East-West Center, 2015; Andrew Rosser, Law and the Realisation of Human Rights: Insights from Indonesia’s Education Sector, 39 Asian Studies Review 194 (2015).在某些場合中，該聯(lián)盟成員能夠通過有影響力的外國捐助者和國際組織的支持，來促進(jìn)印度尼西亞人權(quán)狀況的改善；這些捐助者和國際組織由于控制著援助資金而具有一定程度的結(jié)構(gòu)性影響力。具體到《指導(dǎo)原則》的實施，他們還能夠利用印度尼西亞國家人權(quán)委員會的立法權(quán)就人權(quán)問題向政府提出建議，并且正如我們將在下文中看到的，政府人士曾在極少數(shù)情況下邀請他們參與政府特定部門中和工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的決策過程。最后，他們在自愿認(rèn)證計劃（如可持續(xù)棕櫚油圓桌會議）的管理中已有制度化的形式存在。但總的來說，由于以下幾項原因，這些聯(lián)盟成員對政府和企業(yè)作出的與《指導(dǎo)原則》相關(guān)的決策幾乎沒有影響力：他們在印度尼西亞政黨和議會中處于從屬地位；非政府組織人士在內(nèi)閣和官僚機構(gòu)中的存在有限；聯(lián)盟成員被排除在印度尼西亞商會和印度尼西亞雇主協(xié)會等商業(yè)代表組織之外；缺乏對國家的結(jié)構(gòu)性影響力；以及他們無法動員大量人員支持他們的事業(yè)。5Hans Antl? v, Rustam Ibrahim & Peter van Tuijl, NGO Governance and Accountability in Indonesia: Challenges in a Newly Democratizing Country, in Lisa Jordan & Peter van Tuijl eds., NGO Accountability: Politics, Principles and Innovations, Earthscan, 2006, p. 147; Marcus Mietzner, Fighting the Hellhounds: Pro-Democracy Activists and Party Politics in Post-Suharto Indonesia, 43 Journal of Contemporary Asia 28 (2013); Andrew Rosser, The Politics of Economic Liberalization in Indonesia: State, Market and Power, Routledge, 2002.因此，除了極少數(shù)情況外，他們僅限于從外部和弱勢地位中尋求推動變革。

（二）《指導(dǎo)原則》實施的例外情況和具體形式

印度尼西亞在實施《指導(dǎo)原則》方面所采取的少數(shù)重要行動——具體而言，包括印度尼西亞海洋事務(wù)和漁業(yè)部發(fā)布的一套引入強制性人權(quán)認(rèn)證計劃的法規(guī)，和對可持續(xù)棕櫚油圓桌會議框架進(jìn)行的修訂——以及這些行動中所采用的實施形式，可以用權(quán)力關(guān)系和競爭過程而不是與社會化和協(xié)作學(xué)習(xí)相關(guān)的因素來解釋。就棕櫚油行業(yè)而言，可持續(xù)棕櫚油圓桌會議自2003年成立以來，其框架內(nèi)部已發(fā)展出了多方利益相關(guān)者的互聯(lián)體系，為積極接受《指導(dǎo)原則》作為權(quán)威參照標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了有利條件。可持續(xù)棕櫚油圓桌會議的企業(yè)和民間社會成員對這些全球標(biāo)準(zhǔn)的合法性的廣泛接受，使《指導(dǎo)原則》成為一個幾乎不受抵制就可以被納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會議內(nèi)部政策和程序的模板。盡管如此，魯格對學(xué)習(xí)的建構(gòu)主義解釋中的一個論點（即這種社會化和學(xué)習(xí)的過程往往會隨著時間的推移而逐漸累積）并不能充分解釋對這些學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的范圍及其影響的持續(xù)性限制。

上述《指導(dǎo)原則》實施的有效過程很大程度上是由大型棕櫚油公司推動的，這些公司具有強大的市場動力來參與國際監(jiān)管議程。那些在西方市場（尤其是歐盟市場）承擔(dān)較高風(fēng)險的棕櫚油公司，如金光集團(tuán)（Sinar Mas）、金光農(nóng)業(yè)資源集團(tuán)（GAR）或豐益國際有限公司（Wilmar），受到了棕櫚油供應(yīng)鏈中有實力的投資者和買家施加的巨大的市場壓力。在這些歐洲市場中，民間社會長期以來就棕櫚油行業(yè)產(chǎn)生的森林保護(hù)和人權(quán)問題發(fā)起運動，并與在印度尼西亞開展業(yè)務(wù)的民間社會組織聯(lián)盟有著密切的聯(lián)系。1Samantha Balaton-Chrimes & Kate MacDonald, Wilmar and Palm Oil Grievances: The Promise and Pitfalls of Problem Solving, Corporate Accountability Research (2016), http://corporateac-countabilityresearch.net/njm-report-viii-wilmar [https://perma.cc/W54Q-X54B]; Oliver Pye, The Biofuel Connection-Transnational Activism and the Palm Oil Boom, 37 The Journal of Peasant Studies 851 (2010).非政府組織對西方銀行和金融機構(gòu)、食品零售商以及大型加工和貿(mào)易公司施加的壓力，反過來使這些行為體能夠行使結(jié)構(gòu)性市場權(quán)力，以大型買家的身份向棕櫚油種植者和貿(mào)易商施加壓力，使其承諾保護(hù)人權(quán)以保證其產(chǎn)品可以持續(xù)地進(jìn)入歐洲市場。2Ibid. 例如，馬來西亞公司 IOI 在 2016 年 3 月因違反可持續(xù)棕櫚油圓桌會議政策砍伐森林而被暫停加入該會議后，其市場成本就說明了這種結(jié)構(gòu)性力量。截止到 2016 年 5 月，IOI 的 26 個主要客戶流失，股價下跌 18%，進(jìn)而導(dǎo)致穆迪評級下調(diào)了IOI 的債務(wù)評級。See IOI Corporation: Customers and Investors Want Sustainability, Chain Reaction Research (18 July 2016), https://chainreactionresearch.com/report/ioi-corporation-customers-and-investors-want-sustainability/ [https://perma.cc/PSP2-YZMM].

與此同時，此類支持《指導(dǎo)原則》實施的議程仍然僵化地局限在這些與行業(yè)參與者相關(guān)聯(lián)的狹窄的界限范圍內(nèi)。雖然歐洲市場是一個重要的出口目的地，且根據(jù)2010 年的報道，聯(lián)合利華（Unilever）是世界上最大的單一買家，3Cheng Hai Teoh, Key Sustainability Issues in the Palm Oil Sector: A Discussion Paper for Multi-Stakeholder Consultations, The World Bank, 2010, p. 21.但目前印度是印度尼西亞棕櫚油最大的出口市場。4Amzul Rif in, Herawati Feryanto & Harianto, Assessing the Impact of Limiting Indonesian Palm Oil Exports to the European Union, 9 Journal of Economic Structures 1 (2020).印度尼西亞也是本國棕櫚油產(chǎn)品的重要消費國。5Marcus Colchestesr et. al., Oil Palm Expansion in South East Asia: Trends and Implications for Local Communities and Indigenous Peoples, RECOFTC, Forest Peoples Programme, Perkumpulan Sawit Watch & Samdhana Institute,2011, p. 4; Cheng Hai Teoh, Key Sustainability Issues in the Palm Oil Sector: A Discussion Paper for Multi-Stakeholder Consultations, The World Bank, 2010, p. 21.此外，雖然歐洲銀行歷來支持棕櫚油行業(yè)，但最近中東的伊斯蘭銀行以及來自印度和中國的金融家在該行業(yè)也具備了影響力。1Marcus Colchestesr et. al., Oil Palm Expansion in South East Asia: Trends and Implications for Local Communities and Indigenous Peoples, RECOFTC, Forest Peoples Programme, Perkumpulan Sawit Watch & Samdhana Institute,2011, p. 2.《指導(dǎo)原則》在國際化企業(yè)中的實施與在那些主要同國內(nèi)和區(qū)域市場相關(guān)的企業(yè)中的實施之間的持續(xù)脫節(jié)，削弱了關(guān)于《指導(dǎo)原則》的實施主要基于社會化的認(rèn)知。與建構(gòu)主義的觀點相矛盾的是，已經(jīng)發(fā)生的部分實施《指導(dǎo)原則》的案例似乎主要是由棕櫚油供應(yīng)鏈的國際政治經(jīng)濟(jì)中的權(quán)力和利益配置所驅(qū)動的，而非協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)中對話和學(xué)習(xí)的結(jié)果。

就漁業(yè)部門而言，根本不存在類似可持續(xù)棕櫚油圓桌會議框架內(nèi)發(fā)展出的、可以作為社會化和學(xué)習(xí)機制的長期多方利益相關(guān)者的互聯(lián)體系。一方面，這反映了一個事實，即與棕櫚油行業(yè)相比，印度尼西亞漁業(yè)中打擊侵犯人權(quán)的行為出現(xiàn)得相對較晚。當(dāng)《衛(wèi)報》（The Guardian）記者在2014 年6 月披露泰國漁業(yè)公司在其近海捕撈活動中使用了奴隸式移民勞工，并將這些做法與歐洲市場聯(lián)系起來時，東南亞漁業(yè)才成為人權(quán)活動人士關(guān)注的焦點。2Melissa Marschke & Peter Vandergeest, Slavery Scandals: Unpacking Labour Challenges and Policy Responses within the Oあ -Shore Fisheries Sector, 68 Marine Policy 39 (2016).隨后，美聯(lián)社（Associated Press）記者在2015 年3 月發(fā)表了一篇報道，稱在印度尼西亞馬魯古省的小島本吉納（Benjina），有“數(shù)百名”男子被漁業(yè)公司監(jiān)禁。3Robin McDowell, Margie Mason & Martha Mendoza, AP Investigation: Are Slaves Catching the Fish You Buy?,AP News (25 March 2015), https://apnews.com/cc08a86b-92694f74a12b639326d93de2 [https://perma.cc/JX27-MH5U].這一調(diào)查引起了印度尼西亞執(zhí)法機構(gòu)的注意，他們發(fā)現(xiàn)實際上有1,300 多名來自緬甸、柬埔寨、泰國和老撾的漁民受到了當(dāng)?shù)貪O業(yè)公司的奴役。這些漁民從所在國被販賣到印度尼西亞，每天被迫在惡劣的工作條件下工作20 多個小時。4Jewel Topsf ield, Modern-Day Slavery: Indonesia Cracks Down on Brutal Conditions on Foreign Fishing Boats,The Sydney Morning Herald (24 January 2017), https://www.smh.com.au/world/modernday-slavery-indonesiacracks-down-on-brutal-conditions-on-foreign-f ishing-boats-20170124-gtxseo.html [https://perma.cc/UNL6-VQJC].之后，一系列譴責(zé)印度尼西亞的國際媒體報道接踵而至，國內(nèi)對此問題的報道也隨之而來。另一方面，類似的多方利益相關(guān)者互聯(lián)體系的缺失也反映了以下事實，即諸如海事管理委員會等基于行業(yè)的自愿認(rèn)證計劃在印度尼西亞并未有效地構(gòu)建。事實上，直到本吉納危機發(fā)生后，第一批印度尼西亞漁業(yè)公司才開始尋求海事管理委員會的認(rèn)證。5Press Release: First Indonesian Tuna Fishery Achieves MSC Certification, Marine Stewardship Council (22 November 2018), https://msc20-live-cd2.msc.org/media-centre/press-releases/first-indonesian-tuna-fisheryachieves-msc-certif ication [https://perma.cc/2TNF-PPJG].

政府引入強制性人權(quán)認(rèn)證計劃并非通過多方利益相關(guān)者互聯(lián)體系的社會化和學(xué)習(xí)過程進(jìn)行的，而是主要由以下兩個因素驅(qū)動。第一個因素是媒體對本吉納案的報道向印度尼西亞政府施加了市場壓力，迫使其解決該行業(yè)中出現(xiàn)的人權(quán)問題。此案引發(fā)的國際關(guān)注可能導(dǎo)致印度尼西亞漁業(yè)出口率下降甚至被一些國家拒絕進(jìn)口其漁業(yè)產(chǎn)品。1Benjina Aあ air Poses Threat to Export, TEMPO.CO (1 April 2015), https://en.tempo.co/read/654510/benjina-affair-poses-threat-to-export [https://perma.cc/EH7J-4YWG].海洋事務(wù)和漁業(yè)部的官員尤其擔(dān)憂，如果印度尼西亞公司沒有適當(dāng)?shù)娜藱?quán)認(rèn)證，對歐美市場的出口將面臨風(fēng)險。2Interview by M. Busyrol Fuad & Vita Yudhani (ELSAM) with representatives of the Directorate General for Capture Fisheries, Jakarta (6 May 2020).2015 年4 月，普吉亞斯圖蒂公開回應(yīng)了這些擔(dān)憂：“本吉納案涉及非同尋常的與外國相關(guān)的利益。因此，有關(guān)各方必須認(rèn)真解決這一問題，以免在國際上玷污印度尼西亞的聲譽?！?Menteri Susi: Dunia Internasional Soroti Kasus Benjina, Metro Bali (14 April 2015), http://metrobali.com/menteri-susi-dunia-internasional-soroti-kasus-benjina/ [https://perma.cc/AV55-7K7K].

第二個因素涉及行業(yè)內(nèi)政治領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)，特別是政治領(lǐng)導(dǎo)人充當(dāng)變革推動者的潛力。2017 年，面對歐盟禁止印度尼西亞棕櫚油進(jìn)口的威脅，農(nóng)業(yè)部長阿姆蘭·蘇萊曼（Amran Sulaiman）以民族主義的言辭作出了回應(yīng)4Agriculture Minister to Evaluate Palm Oil Exports to Europe, Antara (13 April 2017), https://en.antaranews.com/news/110430/agriculture-minister-to-evaluate-palm-oil-exports-to-europe.，而普吉亞斯圖蒂則支持積極解決漁業(yè)領(lǐng)域侵犯人權(quán)的問題，要求印度尼西亞國家人權(quán)委員會調(diào)查本吉納案——這對一位政府部長來說是罕見的舉動。5Sriyana, Personal Communication, on f ile with author (27 February 2020).此外，普吉亞斯圖蒂還任命了印度尼西亞人權(quán)和環(huán)境運動的領(lǐng)軍人物馬斯·艾哈邁德·桑托薩（Mas Achmad Santosa）領(lǐng)導(dǎo)一個新的打擊非法捕撈工作組，并邀請了國際人權(quán)報告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會的成員——尤其是該組織的兩位創(chuàng)始人馬祖基·達(dá)魯斯曼（Marzuki Darusman）和馬卡里姆·維比索諾（Makarim Wibisono）就人權(quán)問題向海洋事務(wù)和漁業(yè)部提供咨詢，維比索諾曾于2004 年至2007 年間擔(dān)任印度尼西亞駐聯(lián)合國大使，并在此期間擔(dān)任聯(lián)合國人權(quán)理事會主席（2005 年）。普吉亞斯圖蒂作出這種不同回應(yīng)的原因尚不清楚，但很可能與她大膽、民粹主義的風(fēng)格有關(guān)，特別是她具有明顯的決心與漁業(yè)中威脅到該行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的既得利益集團(tuán)進(jìn)行對抗。

總而言之，權(quán)利聯(lián)盟之所以能夠在促進(jìn)《指導(dǎo)原則》的實施方面取得進(jìn)展，是因為它們成功地利用了對其有利的市場力量，縮小了與掠奪性和技術(shù)官僚精英之間的權(quán)力不對稱。同時，棕櫚油行業(yè)的案例和漁業(yè)的案例在實施《指導(dǎo)原則》時所采用的形式明顯不同，前者側(cè)重于修訂自愿認(rèn)證計劃，后者側(cè)重于頒布國家法規(guī)。一方面，這反映了兩個行業(yè)在工商業(yè)與人權(quán)問題上的不同斗爭歷史，以及與海事管理委員會相比，可持續(xù)棕櫚油圓桌會議的地位相對穩(wěn)固。另一方面，這也反映了高層對兩個行業(yè)變革的政治支持程度：普吉亞斯圖蒂支持人權(quán)問題，而蘇萊曼則不然。這為漁業(yè)行業(yè)創(chuàng)造了比棕櫚油行業(yè)更廣闊的監(jiān)管回應(yīng)空間。

四、結(jié)論

本文研究了印度尼西亞實施《指導(dǎo)原則》的性質(zhì)和決定因素。本文認(rèn)為，《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的實施是受到限制的，這反映了政治商業(yè)和技術(shù)官僚精英對權(quán)利聯(lián)盟的政治主導(dǎo)，而非社會化和協(xié)作學(xué)習(xí)過程，盡管后者是《指導(dǎo)原則》實施過程的一個特征。同時，它也表明，權(quán)利聯(lián)盟在利用市場力量推動《指導(dǎo)原則》實施方面取得了一定的成功，基于相關(guān)領(lǐng)域工商業(yè)與人權(quán)斗爭歷史的不同以及高層政治支持程度的不同，這些成功案例實施《指導(dǎo)原則》的具體形式也有所不同。當(dāng)社會運動產(chǎn)生了完善的自愿認(rèn)證流程時，可以通過修訂其規(guī)則和治理政策來產(chǎn)生變革。在獲得高層政治支持的情況下，頒布法規(guī)是可行的方式。

就印度尼西亞實施《指導(dǎo)原則》的經(jīng)驗可以為其他國家提供的借鑒而言，本文為促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實施的戰(zhàn)略發(fā)展提出了何種建議？如前所述，歐洲議會對外政策總局1European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.（2016 年）等借鑒了《指導(dǎo)原則》變革理論，建議戰(zhàn)略重點應(yīng)放在通過提高認(rèn)識的活動、能力建設(shè)活動、工商業(yè)與人權(quán)活動以及技術(shù)援助和培訓(xùn)等方式構(gòu)建并擴展同工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。而梅莉什和邁丁格爾2Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.等學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力不對稱問題而非社會化和協(xié)作學(xué)習(xí)問題是《指導(dǎo)原則》實施的主要障礙，并建議推廣使用“有組織的社會杠桿機制”，如公民報告卡、社會審計和認(rèn)證計劃。這是因為上述措施可以通過創(chuàng)建更多參與性的決策過程來縮小權(quán)力不對稱，使權(quán)利聯(lián)盟能夠從更有權(quán)力的行為體處獲得支持和影響力，例如將人權(quán)關(guān)切與受影響企業(yè)的關(guān)切聯(lián)系起來，以管理前者帶來的商業(yè)風(fēng)險。更廣泛地說，為了體現(xiàn)這一邏輯，這些學(xué)者呼吁在《指導(dǎo)原則》確立的“保護(hù)”“尊重”“補救”三大支柱以外再加入“參與”支柱。3César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.

從廣義上講，在強調(diào)縮小權(quán)力不對稱的必要性時，我們的研究分析幾乎不支持歐洲議會對外政策總局所提出的方法4European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.，因為尚不清楚這些活動將如何有助于縮小權(quán)力不對稱。研究更傾向于支持梅莉什和邁丁格爾等學(xué)者提出的參與式方法5Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.，因為他們的方法聚焦于這一目標(biāo)的達(dá)成。

然而，研究也指出，僅僅嘗試去設(shè)計和運用參與的技術(shù)是不夠的，還需要超越這些嘗試，以作為減少權(quán)力不對稱的戰(zhàn)略。印度尼西亞的經(jīng)驗表明，在權(quán)力關(guān)系不利的情況下實施《指導(dǎo)原則》，體現(xiàn)了社會運動以各種方式對抗企業(yè)權(quán)力的功能，這些方式包括監(jiān)測企業(yè)活動、揭露企業(yè)侵犯人權(quán)的行為、通過政治機制倡導(dǎo)增強對人權(quán)的保護(hù)和尊重、建立聯(lián)盟以及直接參與政策制定過程。因此，需要注意上述方面的能力建設(shè)。只要發(fā)展和運用參與的技術(shù)，以及以社會化和協(xié)作學(xué)習(xí)為框架的活動所提供的體制機制使權(quán)利聯(lián)盟能夠?qū)蛊髽I(yè)權(quán)力，就有助于實施《指導(dǎo)原則》。但是，這些方法沒有考慮到許多其他方面的活動，例如增加對人權(quán)組織的資助，在國內(nèi)權(quán)利活動人士與國際非政府組織、媒體和國家支持者之間建立聯(lián)盟，以及加強權(quán)利聯(lián)盟監(jiān)督企業(yè)活動和開展政治動員的能力。本研究表明，需要更加重視這些類別的活動。

我們的研究還表明，實施《指導(dǎo)原則》的多種形式可以通過不同的途徑實現(xiàn)，這包括將《指導(dǎo)原則》納入法律和法規(guī)，以及納入自愿認(rèn)證倡議的規(guī)則。這一點至關(guān)重要，因為正如諾蘭（Nolan）所言，《指導(dǎo)原則》等“軟法”舉措在得到“具有一定普遍性和持續(xù)性”的遵守時，即具有一定程度的約束性，往往能夠最有效地促進(jìn)變革。1Justine Nolan, The Corporate Responsibility to Respect Human Rights: Soft Law or Not Law?, in Surya Deva &David Bilchitz eds., Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?,Cambridge University Press, 2013, p. 138, 145.這種情況通常發(fā)生在當(dāng)“軟法”被納入法律法規(guī)等“硬法”文書時，或者作為“硬法的前身”或成為“硬法文書的補充”之時。2Ibid., p. 157.印度尼西亞漁業(yè)的案例表明，將《指導(dǎo)原則》納入法規(guī)不僅需要權(quán)利聯(lián)盟有效對抗企業(yè)權(quán)力，還需要國家關(guān)鍵部門的支持。在這方面，該案例暗示任何促進(jìn)監(jiān)管改革的戰(zhàn)略都需要采取行動與國家官員建立聯(lián)盟，同時抓住改革派領(lǐng)導(dǎo)人作為變革推動者的契機，并考慮到該“機會之窗”會迅速關(guān)閉的可能性。

最后，我們的研究表明，無論采用何種戰(zhàn)略，《指導(dǎo)原則》的支持者都需要對通過該原則能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)保持謹(jǐn)慎。一些評論者將《指導(dǎo)原則》吹捧為“游戲規(guī)則改變者”，認(rèn)為這些原則對公司行為和政策討論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。3Damiano de Felice & Linda Kromjong, The Guiding Principles Have Been a Game Changer, UN Forum Series LSE Blog (23 October 2015), https://blogs.lse.ac.uk/businesshu-manrights/2015/10/23/un-forum-series-guiding-principles-game-changer/ [https://perma.cc/UK5W-F4DD].本文對這種樂觀的結(jié)論表示懷疑。本文的研究表明，在面對強大的國內(nèi)利益集團(tuán)的抵制時，“軟法”監(jiān)管方法是十分脆弱的；該結(jié)論與《指導(dǎo)原則》的批評者產(chǎn)生了強烈的共鳴，他們認(rèn)為協(xié)商一致的“軟法”舉措不足以撼動企業(yè)權(quán)力。1Surya Deva, Treating Human Rights Lightly: A Critique of the Consensus Rhetoric and the Language Employed by the Guiding Principles, in Surya Deva & David Bilchitz eds., Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?, Cambridge University Press, 2013, p. 78; Christine Parker & John Howe,Ruggie’s Diplomatic Project and Its Missing Regulatory Infrastructure, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 273.然而，我們的研究也表明，當(dāng)本地重要的權(quán)力持有者的利益未能與全球監(jiān)管議程保持一致時，通過國家主導(dǎo)的“硬法”監(jiān)管途徑實施《指導(dǎo)原則》的做法同樣會出現(xiàn)問題。由此可知，實施《指導(dǎo)原則》的挑戰(zhàn)不僅在于如何重新安排“硬法”與“軟法”方法，還在于如何應(yīng)對政治商業(yè)和技術(shù)官僚精英與支持監(jiān)管的權(quán)利聯(lián)盟之間根深蒂固的權(quán)力失衡，這些失衡是《指導(dǎo)原則》實施失敗更為深層的原因。從該意義上來講，我們的研究結(jié)果告誡人們不要對“硬法”和“軟法”的監(jiān)管方法抱有不加節(jié)制的樂觀態(tài)度：正如我們所看到的，和世界上許多地方發(fā)生的情形一樣，任何促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實施的戰(zhàn)略都可能遇到由掠奪性的政治、官僚和企業(yè)精英主導(dǎo)而產(chǎn)生的嚴(yán)峻阻力。