駱輝 黃媛 曾杰 李必君

摘 要：本文介紹了安徽省第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀與監(jiān)管現(xiàn)狀，深入分析安徽省在第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面存在的問題，嘗試借助標(biāo)準(zhǔn)化的力量，探索將考核、評審、認(rèn)證等操作性較強(qiáng)的合格評定規(guī)范方法應(yīng)用到該領(lǐng)域監(jiān)管工作中，為第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管困境提供參考路徑。

關(guān)鍵詞：標(biāo)準(zhǔn)化，合格評定，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，市場監(jiān)管

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.031

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，我國市場主體增長迅猛，交易新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。與之相應(yīng)的是市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不斷精簡，監(jiān)管工作任務(wù)日益繁重，監(jiān)管難度逐漸增大，同時(shí)，監(jiān)管隊(duì)伍總量不斷下降，監(jiān)管方式單一固化等難題始終困擾和妨礙著政府在市場監(jiān)管工作中的成效和力度。

第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)作為專業(yè)的服務(wù)者，在保證市場公平公正、建立商貿(mào)流通主體信任等方面具備了第一方和第二方所不能替代的專業(yè)性和獨(dú)立性。因此，針對我國第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在某種程度上比針對市場主體和交易行為本身要更加嚴(yán)格和規(guī)范。

面對當(dāng)前的監(jiān)管難題和困境，本文試圖借助標(biāo)準(zhǔn)化手段，從既有的合格評定理論[1]（如考核、評審等）出發(fā)，探索建立適用于對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)（認(rèn)證機(jī)構(gòu)）進(jìn)行監(jiān)管的新手段，在不增加監(jiān)管負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決“如何確保人員能力持續(xù)有效”這一與監(jiān)管效力直接掛鉤的問題。

1 機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及監(jiān)管情況

隨著市場化進(jìn)程的持續(xù)深入，安徽省第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長，主要涉及認(rèn)證、管理咨詢、檢驗(yàn)檢測、評估、鑒定、會計(jì)等眾多行業(yè)。以認(rèn)證機(jī)構(gòu)為例，截至2022年11月底，全省共有認(rèn)證機(jī)構(gòu)53家，其中主機(jī)構(gòu)29家、子公司認(rèn)證機(jī)構(gòu)1家、分公司認(rèn)證機(jī)構(gòu)23家，認(rèn)證從業(yè)人員近千人。整個(gè)第三方服務(wù)行業(yè)迅速發(fā)展，但從業(yè)機(jī)構(gòu)整體呈現(xiàn)出的“小、散、弱”的問題十分突出。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，安徽省認(rèn)證機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍偏小，從業(yè)人員在50人以下的機(jī)構(gòu)占比達(dá)到90.8%，平均每家機(jī)構(gòu)從業(yè)人員不足30人，有的機(jī)構(gòu)甚至不到10人，大多數(shù)屬于小微型企業(yè)。與中國質(zhì)量認(rèn)證中心（CQC）、方圓認(rèn)證等國內(nèi)龍頭認(rèn)證機(jī)構(gòu)相比，安徽省內(nèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證領(lǐng)域主要以質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康安全三大管理體系及服務(wù)認(rèn)證為主，獲得產(chǎn)品認(rèn)證資質(zhì)的機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)。平均每家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)年?duì)I業(yè)額不足500萬，甚至有的不足百萬，服務(wù)能力不夠強(qiáng)，承受風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱，創(chuàng)新能力不足，品牌意識匱乏，知名度不高。

隨著第三方服務(wù)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，面臨的市場監(jiān)管問題也逐漸暴露：如行業(yè)“門檻”低，服務(wù)機(jī)構(gòu)良莠不齊，服務(wù)人員專業(yè)能力不足，機(jī)構(gòu)對人員管理松散等。政府進(jìn)行“雙隨機(jī)、一公開”檢查和日常巡檢的過程中，發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)買證賣證、行為不規(guī)范、出具虛假報(bào)告等違法違規(guī)行為的概率逐年增加。同時(shí)，市場監(jiān)管部門，尤其是一線監(jiān)管隊(duì)伍，普遍受限于基層人員缺失、技術(shù)不完善、專業(yè)能力不足等問題，面對嚴(yán)峻形勢，探索出一條如何能確保政府監(jiān)管力度和水平的穩(wěn)定，規(guī)范認(rèn)證行業(yè)的健康發(fā)展的新路子，成為市場監(jiān)管部門需要面對的重要課題。

面對上述監(jiān)管難題，自“十三五”以來，安徽省在認(rèn)證檢測行業(yè)的監(jiān)管行動(dòng)中不斷發(fā)力，不斷探索實(shí)踐，從完善監(jiān)管體系、建立獎(jiǎng)懲機(jī)制和執(zhí)法機(jī)制、落實(shí)從個(gè)人到組織的責(zé)任追查等方面都進(jìn)行了系列部署，積累了一定的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的監(jiān)管成效。

人員專業(yè)能力是決定第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)性與持續(xù)性的重要因素，機(jī)構(gòu)在合規(guī)合法經(jīng)營的過程中，如何確保人員掌握專業(yè)技能、從事專業(yè)崗位，并在認(rèn)證過程中保持獨(dú)立性與公正性，是很多服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮的首要問題[2]。隨著“雙隨機(jī)、一公開”等監(jiān)管模式的常態(tài)化，安徽省嚴(yán)格落實(shí)從業(yè)機(jī)構(gòu)與人員責(zé)任制成為主要監(jiān)管手段，包括加強(qiáng)加嚴(yán)機(jī)構(gòu)從業(yè)資格審批手續(xù)，嚴(yán)把機(jī)構(gòu)現(xiàn)場核查環(huán)節(jié)；組織省內(nèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)建立認(rèn)證交流機(jī)制，組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人定期召開會議，規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員；對檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，按照行業(yè)規(guī)定和要求進(jìn)行處罰，提高違法失信成本等。

2 監(jiān)管模式新探索

2.1 基本思路

標(biāo)準(zhǔn)化早已成為各地方政府在制度規(guī)章之外，最為重要的監(jiān)管依據(jù)[ 3 ]，無論是對產(chǎn)品質(zhì)量的檢驗(yàn)、生產(chǎn)過程的控制，還是人員能力的評估，都離不開行之有效的標(biāo)準(zhǔn)。以認(rèn)證行業(yè)為例，目前國家對認(rèn)證行業(yè)從業(yè)人員能力要求和技術(shù)規(guī)范尚未出現(xiàn)具體的國家、行業(yè)、團(tuán)體或地方標(biāo)準(zhǔn)，國家市場監(jiān)管總局和認(rèn)監(jiān)委在對日常監(jiān)管過程中，主要通過《合格評定 管理體系審核認(rèn)證機(jī)構(gòu)要求 第1部分：要求》（GB/T 27021.1—2017）、《合格評定 產(chǎn)品、過程和服務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)要求》（GB/T 27065—2015）、《管理體系審核指南》（GB/T 19011—2021）等機(jī)構(gòu)管理通用標(biāo)準(zhǔn)，中國認(rèn)證認(rèn)可協(xié)會（CCAA）制定的審核員注冊準(zhǔn)則等文件進(jìn)行明確。專業(yè)人員規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的空白，使得一線執(zhí)法人員監(jiān)管過程中可以參照的依據(jù)不明確，無形中加大了監(jiān)管難度。

標(biāo)準(zhǔn)的制定和推行，需要利用相應(yīng)的合格評定手段加以實(shí)施。當(dāng)前政府部門在對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管活動(dòng)的過程中，常見的合格評定手段主要有考核、評審、抽檢等，比如同行評審、現(xiàn)場查看等，以此掌握第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，更好地約束和管理可能發(fā)生的行業(yè)亂象。通過一線監(jiān)管隊(duì)伍多年監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的積累和探索，將合格評定實(shí)施過程標(biāo)準(zhǔn)化，成為適用性更強(qiáng)、適用范圍更廣的標(biāo)準(zhǔn)文本，助力監(jiān)管能效的提升，是本文的主要研究目的。下文即著力探討將“考核”應(yīng)用到對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)人員能力監(jiān)管中，并嘗試構(gòu)建地方性人員能力考核評估標(biāo)準(zhǔn)的可行性。

2.2 明確考核對象和目的

本文研究對象為第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，以認(rèn)證機(jī)構(gòu)為例，涉及的人員主要包括認(rèn)證審核員、技術(shù)專家和管理人員，研究對象選擇直接從事認(rèn)證審核的技術(shù)人員，即認(rèn)證審核人員（檢驗(yàn)檢測的技術(shù)人員同理）。

目前，我國在認(rèn)證領(lǐng)域的人員管理，統(tǒng)一歸屬于國家認(rèn)監(jiān)委下屬C CA A，主要通過人員統(tǒng)一考試、繼續(xù)教育培訓(xùn)、注冊確認(rèn)登記等制度來規(guī)范人員技術(shù)能力和職業(yè)道德。但是，認(rèn)證從業(yè)人員數(shù)量和機(jī)構(gòu)數(shù)量的急劇增長（僅2022年上半年，安徽省便新增認(rèn)證機(jī)構(gòu)8家），以及在市場化作用下，機(jī)構(gòu)自主開發(fā)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域越來越寬泛，CCAA在受理能力和監(jiān)管效率上壓力驟增。2021年9月，市場監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于征求<認(rèn)證人員管理辦法（送審稿）意見的通知》，標(biāo)志著認(rèn)證機(jī)構(gòu)自主進(jìn)行人員能力管理可能成為現(xiàn)實(shí)，認(rèn)證審核人員將逐漸從第三方平臺注冊監(jiān)管，轉(zhuǎn)到機(jī)構(gòu)內(nèi)部自主管理，這一舉措雖然放寬了對人員資格的限制要求，但同時(shí)也加大了對人員能力監(jiān)管方面的風(fēng)險(xiǎn)。

對地方市場監(jiān)管部門而言，機(jī)構(gòu)人員能力管理的放開將直接影響其在第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面的覆蓋面，如何確保機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)能力符合和滿足其服務(wù)要求？如何規(guī)范機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)操守和行為準(zhǔn)則？就需要利用標(biāo)準(zhǔn)化手段，明確認(rèn)證從業(yè)人員能力要求及行為規(guī)范，制定可操作、適宜、通用的人員考核標(biāo)準(zhǔn)，讓定期“考核”成為一線監(jiān)管的手段，讓“考核”結(jié)果成為日常抽檢和“雙隨機(jī)”檢查的依據(jù)。

2.3 選擇適宜的考核模式

根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)對認(rèn)證審核人員的要求，針對當(dāng)前對認(rèn)證審核人員監(jiān)管現(xiàn)狀與存在的問題，經(jīng)過比較分析，建議采用評價(jià)和考核兩者結(jié)合進(jìn)行監(jiān)管，并采用“過程評價(jià)”+“結(jié)果考核”組合模式（見圖1）。

（1）確定考核內(nèi)容

人員考核指標(biāo)及內(nèi)容見表1所示，以認(rèn)證審核人員為例。

（2）組織實(shí)施

① 成立監(jiān)管小組

根據(jù)人員監(jiān)管工作的實(shí)際需要單獨(dú)成立監(jiān)管小組或考核小組開展工作，監(jiān)管小組成員應(yīng)以省市二級主管部門為主，相關(guān)機(jī)構(gòu)參與，必要時(shí)可成立專家?guī)旎蛭瘑T會，成員可由省內(nèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)高級管理人員或聘請省外機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)專家等組成。

②制定考核方案

市場監(jiān)管部門制定《認(rèn)證審核人員考核方案》，明確考核目的、考核對象（可按專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)考核，或定期對機(jī)構(gòu)進(jìn)行隨機(jī)抽樣考核）、考核方法、考核內(nèi)容、考核時(shí)間、考核責(zé)任分工、保障措施等內(nèi)容。

③ 考核工作開展

按照“考核方案”的規(guī)定，按期開展考核工作，全面收集相關(guān)資料、組織科學(xué)評價(jià)，做好過程記錄和結(jié)果記錄。同時(shí)，可以成立行業(yè)協(xié)會，實(shí)施機(jī)構(gòu)間交叉考核、交叉監(jiān)督。

④ 考核后處理

對考核評價(jià)不符合要求的人員，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定予以處理。

（3）評估與改進(jìn)

針對考核結(jié)果，提出針對各機(jī)構(gòu)人員能力的總體評估，并可按照一定的比例進(jìn)行每年的輪換考核，確保機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的能力和素質(zhì)能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，并對機(jī)構(gòu)自身人員能力的建設(shè)和人員隊(duì)伍的壯大提供一定的指導(dǎo)意見。

對于考核未通過的個(gè)人，或超半數(shù)人員未通過的機(jī)構(gòu)，均應(yīng)采取相應(yīng)的措施，如減少機(jī)構(gòu)認(rèn)證審核服務(wù)次數(shù)，暫停個(gè)人審核資格、補(bǔ)考通過后方可恢復(fù)資格等方式進(jìn)行約束，并可要求機(jī)構(gòu)改進(jìn)人員能力管理方式，定期組織機(jī)構(gòu)自評，不斷改進(jìn)和提升服務(wù)能力。

（4）人員考核過程標(biāo)準(zhǔn)化

通過對人員考核技術(shù)要求及其實(shí)施效果的總結(jié)，以標(biāo)準(zhǔn)化手段，從人員能力基本要求（包括專業(yè)技術(shù)、職業(yè)操守等）、考核及監(jiān)督要求、評價(jià)及改進(jìn)要求等方面，構(gòu)建適宜安徽省第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)人員能力管理的地方性標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范機(jī)構(gòu)行為，讓機(jī)構(gòu)主動(dòng)履行監(jiān)管義務(wù)，保障機(jī)構(gòu)人員能力的持續(xù)有效，提高第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，減輕市場監(jiān)管部門的監(jiān)管壓力。

3 應(yīng)用案例

目前安徽省從事認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員能力的獲得，主要通過國家統(tǒng)一考試、機(jī)構(gòu)培訓(xùn)等方式，視考試成績、培訓(xùn)證書等為能力確認(rèn)的依據(jù)。通過調(diào)研走訪了解到，在認(rèn)證領(lǐng)域普遍存在認(rèn)證人員專業(yè)能力與所審核企業(yè)所屬行業(yè)領(lǐng)域不匹配的現(xiàn)象；在檢驗(yàn)檢測領(lǐng)域，則存在“花錢到某協(xié)會上兩天課就可以取證上崗”的現(xiàn)象，重點(diǎn)崗位人員能力欠缺問題亟待改善。針對這些問題，不少地市已經(jīng)在積極探索引入“人員考核”模式加以監(jiān)管。

2019年安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)管理工作的通知》（建質(zhì)〔2019〕69號）一文，要求各地市加強(qiáng)對建設(shè)工程第三方檢測機(jī)構(gòu)的管理。文件下發(fā)后，蕪湖市住建局著手制定了《蕪湖市建設(shè)工程質(zhì)量檢測人員培訓(xùn)考核管理實(shí)施細(xì)則（試行）》明確了工程質(zhì)量檢測人員培訓(xùn)的條件、程序、監(jiān)督管理等要求。2020年，蕪湖市建昌工程質(zhì)量檢測中心有限公司、南陵縣建誠檢測有限公司、核工業(yè)蕪湖工程勘察院等多家第三方建設(shè)工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)紛紛委托安徽省建設(shè)工程測試研究院等專業(yè)科研機(jī)構(gòu)，對本機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)檢測人員依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如對《建設(shè)工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)檢測技術(shù)管理規(guī)范（附條文說明）》（CECS 405—2015）進(jìn)行了理論和實(shí)操兩項(xiàng)培訓(xùn)考核，蕪湖市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站全程跟蹤監(jiān)督，對提升檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)人員從業(yè)能力起到了保障。

以上案例是第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員能力考核的一個(gè)典型代表，其領(lǐng)域集中在檢驗(yàn)檢測行業(yè)中的建設(shè)工程行業(yè)，所采用的考核方式即典型的委托專業(yè)的社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行，同時(shí)市場監(jiān)管部門跟蹤監(jiān)督，雙管齊下，監(jiān)管成效十分顯著。

本文探討如何將對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員能力考核納入監(jiān)管過程中更側(cè)重于事前監(jiān)管，這些機(jī)構(gòu)除了本身資質(zhì)合規(guī)、設(shè)備齊全、制度完善等要求外，人員能力是構(gòu)成其開展業(yè)務(wù)運(yùn)作的首要資源。將人員考核納入常態(tài)化監(jiān)管，并采取標(biāo)準(zhǔn)化手段將其明確為可供一線執(zhí)法人員參考的執(zhí)法依據(jù)，確保機(jī)構(gòu)人員具備相應(yīng)專業(yè)水平，是驗(yàn)證和維持第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的重要手段。

參考文獻(xiàn)

[1]劉先德.全國認(rèn)證認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會. 政府監(jiān)管應(yīng)用合格評定指南[M].北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2015.

[2]萬勇. 檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)人員能力評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理方法應(yīng)用[J]. 中國認(rèn)證認(rèn)可， 2021（12）：4.

[3]鄧琦， 張超蘭. 標(biāo)準(zhǔn)化支撐市場監(jiān)管對策研究[J]. 中國標(biāo)準(zhǔn)化，2022（2）：5.

作者簡介

駱輝，碩士研究生，高級工程師，認(rèn)證中心主任，主要從事質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、合格評定、商業(yè)秘密保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域研究。

（責(zé)任編輯：張佩玉）