摘要：現(xiàn)有關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究多表現(xiàn)為單一的視角，且難以跳出 “政府、市場(chǎng)、社會(huì)”三者的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)化治理范式突破 “政府、市場(chǎng)、社會(huì)”這一關(guān)系說，融合了傳統(tǒng)的科層制治理范式和多元主體治理范式，并從結(jié)構(gòu)與功能主義、工具主義和價(jià)值主義等多個(gè)視角對(duì)如何進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行探討。本文對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理范式的定義進(jìn)行了梳理，并從組織結(jié)構(gòu)扁平化、治理協(xié)同、賦權(quán)社會(huì)、增加公共價(jià)值四個(gè)維度對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理范式下的政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了初步闡釋。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)化治理范式；政府職能；科層制；技術(shù)網(wǎng)絡(luò)

改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能一直是國(guó)家行政體制改革關(guān)注的核心內(nèi)容。[1]對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行研究的文獻(xiàn)數(shù)量也相當(dāng)多。筆者在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的研究主要集中在以下三個(gè)層面：一是宏觀層面政府職能轉(zhuǎn)變?cè)瓌t、理念、制度設(shè)計(jì)等研究。何穎、李思然 （2022） 探究了 “放管服”改革背景下政府職能轉(zhuǎn)變?cè)趦r(jià)值取向、動(dòng)因、重心、對(duì)象以及方式等方面的創(chuàng)新；陳冬仿 （2020） 在社會(huì)治理創(chuàng)新視角下提出了政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)堅(jiān)持的三大原則和兩大方向。[2]二是中觀層面政府職責(zé)體系的構(gòu)建，也是政府職能轉(zhuǎn)變研究中最普遍的視角。陳水生 （2021） 依循政府職能的運(yùn)作邏輯，從職能定位、職能履行與職能優(yōu)化三個(gè)維度考察政府職能現(xiàn)代化；[3]張志紅 （2020） 提出夯實(shí)黨內(nèi)歸口管理、強(qiáng)化政府責(zé)任落實(shí)，以 “放管服”改革厘清政府職責(zé)邊界、以數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化改革的政府職責(zé)體系 “重構(gòu)”路徑。[4]三是微觀層面地方政府或基層政府職能轉(zhuǎn)變的問題與對(duì)策。童鑫 （2020） 通過對(duì)2003—2020年各省政府工作報(bào)告進(jìn)行文本分析，梳理了地方政府職能轉(zhuǎn)變的歷程，總結(jié)了地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑、特征和趨勢(shì)。[5]

梳理文獻(xiàn)可知，不管是宏觀、中觀還是微觀層面對(duì)政府職能的研究都是以西方治理理論為基礎(chǔ)的，也就是圍繞政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系進(jìn)行的，這在一定程度上也是由政府職能類型的劃分所決定的。因此，這三個(gè)層面對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的研究都是在同一視角下進(jìn)行的。在此基礎(chǔ)上，筆者在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行探討。

一、網(wǎng)絡(luò)化治理范式的內(nèi)涵

美國(guó)科學(xué)史家?guī)於髡J(rèn)為，范式 （Paradigm） 是科學(xué)共同體所公認(rèn)并遵從的共有理念、規(guī)則、技術(shù)及價(jià)值的集合，是基于關(guān)系模式與理論體系的科學(xué)共同體所共享的世界觀、行為方式與方法論的大集成?？v觀人類社會(huì)公共治理的發(fā)展歷程，先是韋伯創(chuàng)立的傳統(tǒng)科層制治理理論范式，該范式秉持層級(jí)化、專業(yè)化、理性化的原則；然后是20世紀(jì)70年代末80年代初以新公共管理理論為基礎(chǔ)的多元共治互補(bǔ)范式，該范式主張政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多元主體之間的合作，并注重將市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)引入科層體系之中；[6]目前是以新公共治理理論為基礎(chǔ)并結(jié)合數(shù)字政府理論的網(wǎng)絡(luò)化治理范式，該范式是多元主體共治互補(bǔ)范式的進(jìn)一步發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)治理主體的去中心化、多元化及主體運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)的復(fù)合化，更強(qiáng)調(diào)在去中心化治理過程中對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段的運(yùn)用，以及這些被運(yùn)用的技術(shù)手段對(duì)政府職責(zé)體系的優(yōu)化。[7]

網(wǎng)絡(luò)化治理范式是一種新范式，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授唐亞林 （2020） 最先對(duì)這一范式進(jìn)行概念化和理論構(gòu)建：隨著信息通信技術(shù) （Information Communication Technology，ICT） 通過嵌入、互構(gòu)、固化等方式不斷被應(yīng)用到科層制治理范式中，逐漸產(chǎn)生既依托又超越科層制治理范式的新型網(wǎng)絡(luò)化治理范式。[8]該范式掙脫以往研究中的 “政府—市場(chǎng)”二元對(duì)立的理論，通過發(fā)揮技術(shù)的整合功能和賦權(quán)能力，賦予公民、志愿者組織、非營(yíng)利組織等多元社會(huì)力量在治理中平等的主體地位，并通過信任、合作、互動(dòng)協(xié)調(diào)以及權(quán)責(zé)共享等機(jī)制，構(gòu)建了多元主體合作共治的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)。[9]網(wǎng)絡(luò)化治理范式的內(nèi)涵可從以下三個(gè)方面進(jìn)行界定：立足于傳統(tǒng)科層制治理范式的權(quán)力運(yùn)行主體所形成的縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)；立足于現(xiàn)代信息通信技術(shù)所形成的電子化治理技術(shù)網(wǎng)絡(luò)；權(quán)力運(yùn)行主體所形成的縱橫交錯(cuò)網(wǎng)絡(luò)與電子化治理技術(shù)網(wǎng)絡(luò)相互嵌套所形成的復(fù)合網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建在這種復(fù)合網(wǎng)絡(luò)上的治理范式即網(wǎng)絡(luò)化治理范式。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理范式下的政府職能轉(zhuǎn)變

由網(wǎng)絡(luò)化治理范式的內(nèi)涵可知，該范式通過信息通信技術(shù)在科層體制中的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)科層制治理范式和多元主體共治互補(bǔ)范式的融合。不論是基于權(quán)力關(guān)系、技術(shù)關(guān)系，或是這二者復(fù)合嵌套形成的網(wǎng)絡(luò)化治理范式，其實(shí)質(zhì)在于通過構(gòu)建多元化的互動(dòng)機(jī)制，賦權(quán)多元主體參與權(quán)力運(yùn)行來打破封閉化的垂直式治理結(jié)構(gòu)，從而創(chuàng)造更加公平、充裕的公共價(jià)值，由此創(chuàng)造了網(wǎng)絡(luò)化治理范式下政府職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化的方向。

（一）組織結(jié)構(gòu)扁平化

我國(guó)的政府組織結(jié)構(gòu)建立在傳統(tǒng)的科層體制之上，且表現(xiàn)為縱橫交錯(cuò)的條塊網(wǎng)絡(luò)，一方面是從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直結(jié)構(gòu)；另一方面是同一層級(jí)下不同職能部門組成的塊狀結(jié)構(gòu)。[10]隨著信息通信技術(shù)在科層體制中的應(yīng)用發(fā)展到一定水平，即數(shù)字政府發(fā)展到新階段，技術(shù)的角色由單純的政府治理工具演變?yōu)檎M織形態(tài)革新的驅(qū)動(dòng)力?？茖芋w系以及政府分工引發(fā)的政府職能過細(xì)是治理僵化和碎片化出現(xiàn)的根源，技術(shù)在科層體系中的運(yùn)用為解決上述問題提供了全新的思路以及強(qiáng)大的工具支持。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)網(wǎng)絡(luò)與縱橫交錯(cuò)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)相嵌套，改善了政府運(yùn)行體系中存在的諸多結(jié)構(gòu)性問題，如信息不對(duì)稱、條塊分割、各自為政等。

同時(shí)，全國(guó)信息數(shù)據(jù)庫(kù)以及政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建立可以實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)的政府職能的履行，在一定程度上改變了以傳命令的形式實(shí)行的國(guó)家治理和政府職能的實(shí)現(xiàn)。這就意味著權(quán)力的運(yùn)行方向?qū)⒉辉賴?yán)格遵循傳統(tǒng)科層制中自上而下的路徑，而是在橫向路徑上，也就是各職能部門之間得到增強(qiáng)。理論上講，行政權(quán)力是行政職能的來源和依據(jù)，而行政權(quán)力和行政職能的載體是行政組織，行政組織和行政人員是實(shí)施行政權(quán)力、履行行政職能的主體。[11]行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化必然會(huì)引發(fā)行政職能的轉(zhuǎn)變或行政組織的變化。因此，技術(shù)網(wǎng)絡(luò)與科層網(wǎng)絡(luò)的相互嵌套導(dǎo)致的權(quán)力運(yùn)行在橫向維度的強(qiáng)化會(huì)使組織結(jié)構(gòu)傾向于扁平化。

（二）治理協(xié)同

網(wǎng)絡(luò)化治理范式通過互動(dòng)協(xié)商機(jī)制倒逼政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。網(wǎng)絡(luò)化治理范式以跨域協(xié)調(diào)、跨部門協(xié)作為機(jī)制，促進(jìn)信息、資源流動(dòng)與共享，提升治理主體間資源保有量，建設(shè)高速、高效、靈活的整體性聯(lián)動(dòng)治理的連接點(diǎn)。隨著信息通信技術(shù)在科層制中的應(yīng)用以及一體化數(shù)字平臺(tái)的構(gòu)建，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)更加便利，同時(shí)促進(jìn)了公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體共同參與和推動(dòng)公共治理，實(shí)現(xiàn)決策協(xié)同、管理協(xié)同和服務(wù)協(xié)同。[12]“一網(wǎng)通辦”“聯(lián)合審批”等制度通過建立聯(lián)合審批或綜合性政務(wù)服務(wù)窗口這一樞紐增強(qiáng)審批過程中各部門之間的聯(lián)系與協(xié)作，改變了以往各職能部門各自為政的狀況，提高了行政效率。同時(shí)，“清單式治理模式”也逐漸在法律層面明確了政府的職權(quán)，為政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者邊界的確定提供了準(zhǔn)則。因此，“清單式治理模式”在一定程度上明確了網(wǎng)絡(luò)化治理范式下政府部門之間、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的協(xié)作機(jī)制。

（三）賦權(quán)社會(huì)

數(shù)字技術(shù)具有強(qiáng)大的賦權(quán)能力，它通過與各領(lǐng)域結(jié)合促進(jìn)其發(fā)展。在社會(huì)治理方面，數(shù)字技術(shù)賦予公民主體廣泛的參與權(quán)、賦予社會(huì)組織更靈活高效的回應(yīng)力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的良性溝通。[13]科層網(wǎng)絡(luò)中嵌入技術(shù)網(wǎng)絡(luò)使政府組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平性、整體性、協(xié)同性等特征，從而使政府建立起更加暢通和高效的社會(huì)回應(yīng)機(jī)制，也便于社會(huì)對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督和制約。

在傳統(tǒng)科層制治理范式下，政府在市場(chǎng)與社會(huì)中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，市場(chǎng)和社會(huì)更多情況下是接受政府的管制，參與治理的權(quán)力比較小且機(jī)會(huì)較少。在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下，市場(chǎng)和社會(huì)角色的重要性更強(qiáng)，政府更多是各主體協(xié)作參與治理的促進(jìn)者或機(jī)會(huì)提供者。同時(shí)，信息通信技術(shù)在科層體制中的運(yùn)用使公民具有更加廣泛和便捷的渠道對(duì)政府部門進(jìn)行監(jiān)督以及表達(dá)自身意愿。

（四）增值性公共價(jià)值

在穆爾的戰(zhàn)略三角模型中，公共價(jià)值被解釋為公共部門的公共價(jià)值定位，公共價(jià)值定位的概念強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值目標(biāo)對(duì)公共部門合法性地位以及組織存續(xù)的重要性。政府不僅要確保組織的存續(xù)，更重要的是在不斷變化的環(huán)境中重新理解公共價(jià)值的內(nèi)涵意蘊(yùn)，并以此為依據(jù)改變組織職能和行為，以創(chuàng)造新的公共價(jià)值。[14]傳統(tǒng)的科層制治理范式是建立在提升政府行政效率基礎(chǔ)上的，并希望實(shí)現(xiàn)一個(gè)理性的政府層級(jí)組織。然而在實(shí)際運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)，科層制本身的弊端使其難以有效實(shí)現(xiàn)良好的行政效率。

網(wǎng)絡(luò)化治理范式可以實(shí)現(xiàn)一些科層制治理范式所無法實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值。從決策過程來看，信息通信技術(shù)的應(yīng)用使政府在決策過程中更容易征求民眾意見；從公共服務(wù)的角度來看，政府由以往的公共服務(wù)單一的提供者變成公共服務(wù)購(gòu)買者以及政府、市場(chǎng)合作的促進(jìn)者。[15]在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下，政府以人民為中心推進(jìn)公共服務(wù)，使其治理效能提高、公共服務(wù)效果提升，從而改善公民對(duì)公共服務(wù)的體驗(yàn)，改善公共福祉，促進(jìn)公共價(jià)值的增值。除此之外，信息通信技術(shù)在科層制中的應(yīng)用使政務(wù)公開和政府信息公開的范圍更廣、程度更深，從而提升了政府透明度，在一定程度上促進(jìn)了公平正義的實(shí)現(xiàn)。

三、研究結(jié)論

本文對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理范式的定義進(jìn)行了梳理，并從組織結(jié)構(gòu)扁平化、治理協(xié)同、賦權(quán)社會(huì)、增加公共價(jià)值四個(gè)維度對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理范式下的政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了初步闡釋。網(wǎng)絡(luò)化治理范式在分析政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)不僅融合了科層制治理范式和多元主體共治互補(bǔ)范式，還結(jié)合了結(jié)構(gòu)—功能主義、工具主義與價(jià)值主義等研究視角，突破學(xué)界目前采用的單一視角，從整體性視角來探討政府職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化，具有重要意義。但相較于 “電子政府”和 “數(shù)字政府”已經(jīng)形成相對(duì)完善的知識(shí)體系，網(wǎng)絡(luò)化治理范式目前正處于理論建構(gòu)階段，因此其面臨概念邊界模糊甚至與數(shù)字政府、網(wǎng)絡(luò)治理等概念混淆、范圍重疊等問題。

四、結(jié)束語

目前，較少有學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理進(jìn)行研究，在該范式下進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變的研究也處于相對(duì)缺乏的狀態(tài)。限于實(shí)踐條件，本文的相關(guān)研究也停留在相對(duì)淺顯的層次，未來研究者可采用案例的形式深入分析網(wǎng)絡(luò)化治理范式下政府職能的轉(zhuǎn)變。

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作者簡(jiǎn)介： 張海琳，女，漢族，四川眉山人，碩士研究生在讀，研究方向：電子政務(wù)、數(shù)字治理。