嚴(yán)近月 胡瑛

摘要：地?cái)偨?jīng)濟(jì)是人間的煙火，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要力量。為穩(wěn)就業(yè)、促消費(fèi)、活經(jīng)濟(jì)，各地政府紛紛出臺(tái)地?cái)偨?jīng)濟(jì)鼓勵(lì)政策，松綁地?cái)偨?jīng)濟(jì)，賦予地?cái)偨?jīng)濟(jì)合法化身份，在本質(zhì)上體現(xiàn)了 “以人民為中心”的發(fā)展理念。但現(xiàn)行政策下，仍存在街頭攤販的經(jīng)營需求與城市形象維護(hù)之間的矛盾，假冒偽劣的刻板印象、公共空間分配缺位等因素仍阻礙地?cái)偨?jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文基于注重公民權(quán)與公共利益的新公共服務(wù)理論，為新時(shí)代下的城市攤販治理問題提出可行對策，助力地?cái)偨?jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地?cái)偨?jīng)濟(jì)；城市攤販治理；新公共服務(wù)理論

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，新增城鎮(zhèn)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，非正規(guī)就業(yè)彌補(bǔ)了城市就業(yè)的缺口，對城市化的推進(jìn)起到積極作用。攤販活動(dòng)作為非正規(guī)就業(yè)的主要組成部分，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用。后疫情時(shí)代下經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)符合形勢需要，其經(jīng)營模式可以刺激就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)政策的鼓勵(lì)、電商的扶持更為地?cái)偨?jīng)濟(jì)復(fù)蘇注入了加速劑。然而，地?cái)偨?jīng)濟(jì)的發(fā)展也伴隨著 “臟亂差”、噪聲等問題，這對城市治理能力提出了挑戰(zhàn)，對公共政策制度革新理念提出了呼喚。

一、理論基礎(chǔ)

以登哈特夫婦為代表的一些學(xué)者在對新公共管理進(jìn)行批判和反思的基礎(chǔ)上，提出了新公共服務(wù)理論。所謂新公共服務(wù)，是指以公民為中心的公共管理理念。[1]新公共服務(wù)理論主要包括七個(gè)基本觀點(diǎn)：（一） 服務(wù)而不是掌舵。對公務(wù)員而言，更重要的是要利用基于價(jià)值的共同管理來協(xié)助公民充分理解并實(shí)現(xiàn)自身的共同利益，而不是去試圖控制社會(huì)未來的發(fā)展方向，[2]因此，政府不僅是服務(wù)者，還充當(dāng)著調(diào)解的角色。（二） 公共利益是目標(biāo)而非產(chǎn)品。公共利益是政府服務(wù)的核心，政府應(yīng)為公民提供表達(dá)觀點(diǎn)的平臺(tái)，促成一種公共利益觀，鼓勵(lì)公民協(xié)商達(dá)成一致行動(dòng)，從而促成公共利益。（三） 民權(quán)和公共事務(wù)比企業(yè)家精神更重要。在治理過程中，政府為了創(chuàng)造公共利益，要對多方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，行政官員應(yīng)當(dāng)重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者，而不僅是企業(yè)家。（四） 戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)。公民參與是政策執(zhí)行的核心，[3]因此，在政策設(shè)計(jì)時(shí)，需要政府站在戰(zhàn)略的高度、具備長遠(yuǎn)的目光，聯(lián)合各方利益，落實(shí)民主性，以便實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。（五） 責(zé)任不是單一的。行政官員不僅負(fù)有政府責(zé)任、法律責(zé)任等，還要考慮大眾傳媒、公共利益、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜的因素，并對這些復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。（六） 服務(wù)于公民而不是顧客。顧客利益有先后長短之分，公民則不然，政府需要建立與公民的信任合作關(guān)系，關(guān)心公民的公共利益。（七） 重視人而不只是生產(chǎn)率。人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感、關(guān)心他人以及基于公共利益的公民意識(shí)處于新公共服務(wù)的核心地位，[4]是行政官員保證回應(yīng)、尊重、行為公正公平等的假設(shè)前提，是超于重視效率的一種價(jià)值觀。

二、城市攤販治理存在的困境分析

（一）公共空間的擠占和缺失

地?cái)偨?jīng)濟(jì)作為城市的一種邊緣經(jīng)濟(jì)，在整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)中處于相對弱勢的地位。[5]一般來說，為了獲得更多報(bào)酬，流動(dòng)攤販一般會(huì)將攤位擺放在人口流量大的公共區(qū)域，如地鐵口、商業(yè)街、小區(qū)附近等，這些區(qū)域的顯著特點(diǎn)就是空間較小，這在一定程度上也擠壓了公共空間，造成公共空間擠占，加重了城市交通擁擠的情況。

同時(shí)，流動(dòng)攤販為了招攬生意，會(huì)將攤點(diǎn)擺放在人流量集中的店鋪附近，這在一定程度上搶占了店鋪的客流量，流動(dòng)攤販和店鋪主之間就易發(fā)生矛盾，在處理此類矛盾時(shí)，城管通常會(huì)以店主為先。加之流動(dòng)攤販引發(fā)噪聲、交通堵塞等問題，城市管理者基本采取統(tǒng)一管理的方式，為流動(dòng)攤販劃定固定經(jīng)營區(qū)域。但攤位的固定性與攤販的流動(dòng)性有著天然矛盾，如果沒有有效的治理措施會(huì)導(dǎo)致攤販繼續(xù)流動(dòng)，而劃定的區(qū)域卻平白擠占了公共空間。

伴隨城市化的不斷發(fā)展，城市公共空間不可避免會(huì)出現(xiàn)緊張情況，多方主體對城市公共空間進(jìn)行爭奪，愈發(fā)導(dǎo)致流動(dòng)攤販難以參與城市經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)活動(dòng)，這與地?cái)偨?jīng)濟(jì)鼓勵(lì)政策在一定程度上相悖。

（二）城市治理有序與攤販流動(dòng)無序的矛盾短期難以調(diào)和

無序的流動(dòng)是現(xiàn)代國家治理努力消滅的對象，但城市治理的有序性與攤販流動(dòng)性存在突出矛盾，故多地采用疏導(dǎo)區(qū)的方法將攤販從無序規(guī)范為有序，從粗放到精細(xì)、從流動(dòng)到固定。疏導(dǎo)區(qū)是一種以支持性的方式實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)管控的治理策略，以保障既定的城市空間秩序以及與此關(guān)聯(lián)的城市形象、競爭力和吸引力。

然而，實(shí)際表明疏導(dǎo)區(qū)的流動(dòng)商販吸納率和經(jīng)營滿意度都較低。基于空間固定的疏導(dǎo)區(qū)治理強(qiáng)調(diào)以固定、規(guī)范的正規(guī)性來改造流動(dòng)、靈活的非正規(guī)性，但這種治理理性與攤販非正規(guī)經(jīng)濟(jì)自然本性之間存在內(nèi)在的矛盾，導(dǎo)致治理對象的反引導(dǎo)行為，造成治理理性與治理對象之間的內(nèi)在矛盾。矛盾具體表現(xiàn)為：

1.區(qū)位固定與流動(dòng)性

固定地點(diǎn)經(jīng)營雖然再造了公共空間秩序和方便了管理，但同時(shí)也損害了作為流動(dòng)商販之本性的流動(dòng)性特征。而流動(dòng)性可以幫助攤販接觸更多對該產(chǎn)品有需求的消費(fèi)者，適應(yīng)現(xiàn)代人作息擺攤以擴(kuò)大市場規(guī)模，以此獲取更多報(bào)酬。

2.租金與低成本追求

流動(dòng)攤販隨地?cái)[攤沒有場地成本，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有成本低的特點(diǎn)。從公平角度講，繳納租金是合理的，因?yàn)榱鲃?dòng)商販?zhǔn)褂昧斯部臻g資源，并以此賺取了經(jīng)濟(jì)收入。但是這會(huì)產(chǎn)生兩種消極效果：一是將經(jīng)濟(jì)能力較差的攤販排除在疏導(dǎo)區(qū)之外；二是租金在商業(yè)化的壓力下不斷上漲，致使盈利空間縮小，問題的關(guān)鍵在于租金與收入之間的關(guān)系，即支付租金能否帶來滿意的收入。

3.合同約束與靈活性

現(xiàn)代社會(huì)中用來制約合作雙方的契約制度既抑制了攤販的靈活性、流動(dòng)性特征，也消除了流動(dòng)商販作為人們可以根據(jù)實(shí)際需求隨意進(jìn)入或者退出的職業(yè)的非正規(guī)性，進(jìn)而影響了疏導(dǎo)區(qū)的發(fā)展吸引力。

4.產(chǎn)品管制與自主性

疏導(dǎo)區(qū)規(guī)定了所售賣的商品類型，雖然可以減少與常規(guī)商品的競爭、保護(hù)城市景觀，但是損害了一般商販按照市場需求挑選商品的自主權(quán)。人為規(guī)定商品種類，使商販無法完全按照周邊的市場需求和消費(fèi)者喜好來選擇所售商品。

（三）假冒偽劣的刻板印象

部分?jǐn)傌湠榱颂岣呃麧櫠圪u假冒偽劣產(chǎn)品。這種行為不僅損害了消費(fèi)者權(quán)益，也擾亂了市場秩序。久而久之，消費(fèi)者便對攤販商品形成了質(zhì)量低、造假等刻板印象。同時(shí)，由于以往政策多對攤販采用一刀切的管理方式，地?cái)偨?jīng)濟(jì)一直被排擠在邊緣。人們一談及攤販就容易陷入到攤販 “臟亂差”的刻板印象。這些刻板印象在一定程度上限制了地?cái)偨?jīng)濟(jì)的發(fā)展，對城市攤販治理造成一定的影響。

三、新公共服務(wù)視角下城市攤販治理對策分析

隨著地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的放寬，就業(yè)得到了提高，民生也得到了改善，體現(xiàn)了以人為本的執(zhí)政理念。城市攤販的空間秩序經(jīng)歷了排斥、沖突和重構(gòu)的過程，但如果任由其發(fā)展也會(huì)對城市治理造成影響。為了脫離 “一管就死，一放就亂”的怪圈，在特定時(shí)期下借助新公共服務(wù)理論為城市流動(dòng)攤販治理提出一些新的啟示。

（一）樹立服務(wù)理念，堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向

根據(jù)新公共服務(wù)理論，政府的職能應(yīng)當(dāng)是服務(wù)而非掌舵。政府的根本宗旨是為人民服務(wù)。在城市攤販的管理過程中，城市攤販管理者應(yīng)充當(dāng)為居民以及地?cái)偨?jīng)營者提供服務(wù)和便利的角色，而非強(qiáng)硬的管制者。城市攤販管理者應(yīng)明晰自己 “人民公仆”的定位，為合法合理的地?cái)偨?jīng)營者提供保障，完善城市攤販的規(guī)劃管理，滿足城市居民以及地?cái)偨?jīng)營者在生產(chǎn)生活中的合理要求。而不是談 “攤”色變，用以往的管制方式對地?cái)偨?jīng)濟(jì) “一刀切”。

滿足公共利益是政府追求的目標(biāo)，城市攤販管理也應(yīng)以追求公共利益的最大化為目標(biāo)。城市攤販的存在有其兩面性，因此，城市攤販管理者應(yīng)當(dāng)站在整個(gè)城市發(fā)展以及居民生活的角度，綜合考慮城市各個(gè)區(qū)域攤販存在的合理性以及管理對策，在公共利益最大化的視角下規(guī)劃城市攤販的布局、經(jīng)營等各方面內(nèi)容。流動(dòng)地?cái)偨?jīng)營者多為失業(yè)者、低收入者等困難人群，職業(yè)技能缺失，正規(guī)就業(yè)困難，為生計(jì)而不得不輾轉(zhuǎn)于大街小巷四處擺攤。地?cái)偨?jīng)濟(jì)無疑是一個(gè)契機(jī)，政府要把握該契機(jī)，發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)，提升城市管理，保障低收入人群的就業(yè)權(quán)利。

（二）實(shí)施精細(xì)化管理，邁向 “善治”

為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，必要的管理制度是不可或缺的。對于準(zhǔn)入管制，城市管理者要對攤販的經(jīng)營資格進(jìn)行審查和登記，嚴(yán)格管控，防止無序經(jīng)營，并根據(jù)攤販的需求頒發(fā)流動(dòng)經(jīng)營許可證或者固定攤位經(jīng)營許可證。鼓勵(lì)低收入人群積極加入攤販?zhǔn)袌?，對于不遵守城市管理?guī)定的經(jīng)營者，限制或禁止其加入。

對于攤販經(jīng)營疏導(dǎo)區(qū)不需要強(qiáng)調(diào)經(jīng)營場址固定，可分為固定疏導(dǎo)區(qū)和流動(dòng)疏導(dǎo)區(qū)。流動(dòng)疏導(dǎo)區(qū)可設(shè)于地鐵口等人流量大而公共空間狹小的地帶，在不影響正常秩序的條件下，給予攤販一定時(shí)間內(nèi)在一定區(qū)域內(nèi)流動(dòng)的許可，并允許攤販隨人流量的變化改變其擺攤位置。在固定疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)，要將租賃模式靈活化，如設(shè)定按天、月、年計(jì)算的攤位租賃方式，以滿足各類攤販的需求。另外，可以參考西方國家的經(jīng)驗(yàn)做法，通過不定期舉辦跳蚤市場的形式，來滿足一些人在不同時(shí)間開展攤位活動(dòng)的需求。[6]由于不同的區(qū)位意味著有不同的盈利空間，要靈活確立租金水平而不能 “一刀切”。

在空間狹小的地帶，要對攤點(diǎn)的數(shù)量和擺放時(shí)間加以合理規(guī)劃和限制，同時(shí)在智能技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，應(yīng)將 “互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)應(yīng)用于攤販治理領(lǐng)域。實(shí)行分區(qū)化管理，通過智慧監(jiān)控來了解攤販?zhǔn)褂每臻g狀況，實(shí)時(shí)判定空間人流量和攤販數(shù)量，從而更好地規(guī)范管理。

（三）多方共治，文明共建

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)將公眾聚集到一個(gè)對話的環(huán)境中，共商社會(huì)問題的解決及社會(huì)發(fā)展方向。城市是人民的城市，人民需要什么樣的城市更多地由這個(gè)城市的人民來決定。[7]因此，城市攤販管理不能由政府單方面管理，還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)公眾的參與，推進(jìn)城市攤販的 “共同治理”。在 “共同治理”的模式下，城市基層單位可以設(shè)立由居民代表以及城市攤販代表組成的攤販自主管理委員會(huì)，協(xié)同攤販、消費(fèi)者、政府三方，通過攤販的自我管理、消費(fèi)者監(jiān)督以及政府反饋的模式，多方互動(dòng)，共同治理。政府要對攤販進(jìn)行培訓(xùn)和考核，建立相關(guān)公眾號(hào)，宣傳部門積極宣傳，在攤販集中點(diǎn)擺放舉報(bào)電話和聯(lián)系方式，以便消費(fèi)者隨時(shí)對市場上的欺詐現(xiàn)象以及食品安全隱患等問題進(jìn)行反映，后臺(tái)管理人員則要及時(shí)通知有關(guān)部門處理并向消費(fèi)者反饋。此外，政府要根據(jù)反饋意見，通過加大質(zhì)量管控力度，進(jìn)一步提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)，助力攤販?zhǔn)袌龈哔|(zhì)量發(fā)展。

政府文明辦等部門可與攤販通過簽訂共建協(xié)議的形式，協(xié)商互助，將攤車、攤傘、攤布作為宣傳中央重要指示精神、城區(qū)中心工作及精神文明建設(shè)的平臺(tái)，每名流動(dòng)攤販都是重要的宣傳者、參與者、踐行者，甚至是指引者。

四、結(jié)束語

地?cái)偨?jīng)濟(jì)是城市商業(yè)的重要組成部分，本文運(yùn)用新公共服務(wù)理論，為城市地?cái)偨?jīng)濟(jì)管理提供新的管理視角，提出在新公共服務(wù)視野下完善城市攤販管理的建議對策，助力解決流動(dòng)攤販謀生 “吃飯”問題，滿足市民群眾生活需求，維護(hù)市容環(huán)境秩序，保障公共利益，實(shí)現(xiàn)城市治理的雙贏。

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作者簡介： 嚴(yán)近月，女，漢族，四川達(dá)州人，本科，研究方向：公共事業(yè)管理；

胡瑛，女，漢族，四川南充人，本科，研究方向：公共事業(yè)管理。