徐 妍

（廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東廣州 510000）

1 我國新型產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展背景及趨勢

1.1 傳統(tǒng)工業(yè)用地分類難以滿足新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求

傳統(tǒng)工業(yè)用地由于可混合功能類型少、配套比例低等原因，無法滿足新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求[1]。在新經(jīng)濟發(fā)展背景下，深圳率先提出“M0”新型用地，其他城市也陸續(xù)提出“M創(chuàng)”“M+”等用地類型，進一步探索用地規(guī)劃創(chuàng)新，促進土地側供給改革。

1.2 新型產(chǎn)業(yè)用地管理辦法

東莞在2018 年提出《東莞市新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）管理暫行辦法》，并作為新型產(chǎn)業(yè)用地指定的專門管理政策，深圳、廣州、惠州、佛山等城市在2019年陸續(xù)提出新型產(chǎn)業(yè)用地的管理辦法。不同城市還提出了有關使用年限、容積率、用地配套設施比例上限、分割轉讓管理等辦法，并結合城市地方特色增加差異化管理要求，如廣州建立工業(yè)用地項目土地利用績效評估制度；深圳規(guī)定設置企業(yè)入駐及配置標準。廣東省各城市用地政策如表1所示。

表1 廣東省各城市用地政策

1.3 低地價高強度的特征催生“工業(yè)地產(chǎn)”

與傳統(tǒng)工業(yè)用地（M1）不同，新型產(chǎn)業(yè)用地特點表現(xiàn)為多元化功能、高開發(fā)強度、多樣配套和土地價格低等，由生產(chǎn)型轉向服務型，由單一功能轉向混合功能，由低層廠房為主轉向多高層建筑[2]。在城市存量更新的大背景下，M0用地不僅適用于新型產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)，也順應“產(chǎn)城”融合的發(fā)展趨勢。但新型產(chǎn)業(yè)用地為非中心區(qū)的普通商服用地帶來巨大競爭，高達50%的物業(yè)產(chǎn)權可分割與轉讓和功能靈活配置，催生出“工業(yè)地產(chǎn)”，并成為房地產(chǎn)市場的“投資型產(chǎn)品”。

2 新加坡BP類用地規(guī)劃建設實踐經(jīng)驗

2.1 重視土地使用和開發(fā)的靈活性

新加坡BP類用地開發(fā)強度和管理具有較強的靈活性，一方面根據(jù)總體規(guī)劃確定容積率，另一方面根據(jù)入駐的產(chǎn)業(yè)調整開發(fā)控制要求，引入新的商業(yè)園區(qū)——白區(qū)。針對從事高科技、高附加值和知識密集型活動的非污染行業(yè)，分區(qū)要求用于商業(yè)園區(qū)運營的建筑面積應≥85%，剩余面積可用于“白色”或非工業(yè)用途，如零售、酒店和住宅，以保證工業(yè)用地功能的靈活性。

2.2 提供完善的服務配套和多元化公共空間

新加坡BP類用地規(guī)劃規(guī)定，開發(fā)主體必須配套相應的公共服務，以滿足當?shù)厥褂谜叩男枨?，更好地吸引?chuàng)新企業(yè)租賃土地。如新加坡緯壹科技城集住宅、商業(yè)中心、高等學府、研究機構、休閑體育等內容于一體，以生命科學、信息科技、數(shù)字創(chuàng)意多媒體為主導產(chǎn)業(yè)，同時輔以商業(yè)娛樂與教育生活作為配套設施，構建不同企業(yè)人員之間交流、溝通的多元公共空間，進一步促進創(chuàng)新研究孵化與產(chǎn)業(yè)升級。

2.3 統(tǒng)一管理的市場化運作和可持續(xù)運營

新加坡專門成立了JTC集團進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，負責規(guī)劃和開發(fā)工業(yè)區(qū)[3]。該集團負責新加坡所有工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、建設、租賃和管理工作，結合土地生產(chǎn)力、設施的使用率以及土地的回報率，通過投資土地、設施、產(chǎn)品和服務銷售獲得利潤，采取經(jīng)營性管理模式[4]，進行基礎設施和配套功能的統(tǒng)一開發(fā)建設，充分考慮可持續(xù)運營，優(yōu)化資產(chǎn)配置并且實現(xiàn)高效運作，確保園區(qū)國有資產(chǎn)保值增值。

新加坡緯壹科技園平面布局如圖1所示。

圖1 新加坡緯壹科技園整體規(guī)劃

3 深圳新型產(chǎn)業(yè)用地實踐研究及問題總結

3.1 案例選?。耗仙礁咝录夹g片區(qū)

為了有效推動產(chǎn)業(yè)升級，深圳市于2013年推出《深圳市城市規(guī)劃標準與準則，新增新型產(chǎn)業(yè)用地（M0），其主要功能區(qū)以廠房為主，可以配套研發(fā)用房、商業(yè)用房、居住型用房等，容積率上限放寬到6.0[5]。以新型產(chǎn)業(yè)用地落實度較高的南山區(qū)高新技術片區(qū)為例進行實踐分析，片區(qū)內規(guī)劃有大量的新型產(chǎn)業(yè)用地，包括不同類型的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、高科技園和院校孵化器等，聚合了創(chuàng)新資源，有效推動科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。南山區(qū)高新技術區(qū)平面展示如圖2所示。

圖2 南山區(qū)高新技術區(qū)平面展示

3.2 產(chǎn)城融合

在用地及功能布局方面，科技園以辦公研發(fā)為主導功能，結合了總部經(jīng)濟與高?？蒲?，首層布置商業(yè)餐飲、公共服務中心、公園綠地等生活服務配套功能，實現(xiàn)服務設施共享，吸引企業(yè)入駐，有利于促進科研和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的孵化，滿足企業(yè)和高層次人才的多元化需求，真正實現(xiàn)“產(chǎn)城”融合。但部分用地以產(chǎn)業(yè)配套為由建設為營利性商務公寓，在M0用地供應的初期，存在過度投機行為，同時M0用地的增加導致M1減少，使得部分優(yōu)質企業(yè)被迫向東莞、惠州等內陸地區(qū)遷移。M0用地商業(yè)型建筑[6]如圖3所示。

圖3 M0用地上的商務辦公寫字樓

3.3 出臺政策嚴格管控M0用地

為應對上述問題，深圳于2018年8月發(fā)布了《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》，對建筑設計、產(chǎn)權分割面積、產(chǎn)業(yè)準入與分割轉讓門檻、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管回收土地要求等方面進行嚴格規(guī)定，運用市場化手段，防止工業(yè)樓建變相成為“工業(yè)房地產(chǎn)”[7]。

嚴格管控M0用地的功能類型，除必要的居住型、公共服務型、小型商業(yè)和其他配套輔助設施外，嚴禁建設商品住宅、專家樓、商務公寓和大型商業(yè)辦公建筑。用地規(guī)模方面，規(guī)定南山區(qū)M0用地不超過工業(yè)用地總面積的80%，寶安、龍崗等五個區(qū)為20%。

4 新型產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃管理思路及建議

4.1 嚴格管控M0用地規(guī)模和使用功能

為了保留優(yōu)質的傳統(tǒng)制造業(yè)，避免因高額地價引起產(chǎn)業(yè)流失，需嚴格控制M0的用地規(guī)模，控制M1用地不斷減少。同時結合城市總體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，合理確定M0用地的空間布局，既要保留優(yōu)質的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，又要滿足新型產(chǎn)業(yè)的用地需求。為保證產(chǎn)業(yè)用地的生產(chǎn)性功能，在規(guī)劃管理過程中建立三類（允許建設、有條件可建設（獎勵）、禁止建設）項目庫，配套完善公共服務設施，為公眾提供公益性服務設施，防止出現(xiàn)過度投機行為。

4.2 差異化的容積率彈性控制

采用“彈性”容積率的差異化控制思路，根據(jù)城市不同密度進行差異化控制，市中心地區(qū)因土地資源緊張，為了提高土地集約化利用率，應控制最低容積率下限，根據(jù)入駐產(chǎn)業(yè)的需求和整體園區(qū)的空間形態(tài)確定容積率上限，實施“彈性”控制。

對非市中心區(qū)域，需控制容積率上限，避免對非中心區(qū)的商務用地產(chǎn)生不利影響，同時低容積率、低地價更符合部分企業(yè)入駐非中心區(qū)的需求，能夠有效促進產(chǎn)業(yè)升級轉型和項目落地。

4.3 重視環(huán)境建設和完善的基礎設施配套

重視營商環(huán)境建設，借鑒新加坡建設花園城市的理念，保留10%用地作為建設綠地公園，發(fā)展立體綠化，構造環(huán)境優(yōu)美的“花園產(chǎn)業(yè)區(qū)”，使片區(qū)整體景觀視覺與產(chǎn)業(yè)園建筑外觀特性相結合。按照總體規(guī)劃要求，優(yōu)先投入資金建成和完善服務設施，再進行園區(qū)建設[8]，完善社會服務設施，如學校、商場、體育、休閑娛樂等，形成多元化交流空間，進一步激發(fā)創(chuàng)新研究的孵化，促進產(chǎn)業(yè)升級，使科技園區(qū)成為生產(chǎn)和生活綜合體。

5 結語

新型產(chǎn)業(yè)以及新技術的發(fā)展是實現(xiàn)城市升級、轉型、增強創(chuàng)新力和實力的基本保障，也是促進經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。新型產(chǎn)業(yè)用地不同于傳統(tǒng)工業(yè)用地類型，能夠滿足新型產(chǎn)業(yè)需求，引領產(chǎn)業(yè)轉型。根據(jù)對新加坡和深圳規(guī)劃用地的實踐分析，初步提出未來M0用地規(guī)劃管理思路和建議，在嚴格管控M0用地功能服務設施種類和比例的同時，控制M0用地規(guī)模，采取差異化容積率彈性控制，重視環(huán)境建設，完善基礎設施配套。不同城市具有不同的地方發(fā)展特點和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還需結合實地情況與成功經(jīng)驗實施差異化管理控制。