文/陸瑞剛 吳杰

一、引言

我國(guó)監(jiān)理事業(yè)已經(jīng)走過了三十多年，現(xiàn)已建立了比較完善的監(jiān)理相關(guān)法律法規(guī)，培育了廣闊的監(jiān)理服務(wù)市場(chǎng)。在近二十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中，整個(gè)工程咨詢行業(yè)快速成長(zhǎng)，也積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2017年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的意見》（建市〔2017〕145號(hào),以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》明確指出兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即“轉(zhuǎn)型升級(jí)”和“創(chuàng)新發(fā)展”。2020年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展政府購(gòu)買監(jiān)理巡查服務(wù)試點(diǎn)的通知》，在蘇、浙、粵省進(jìn)行試點(diǎn)，力爭(zhēng)在“創(chuàng)新發(fā)展”上走出重要一步。本文中筆者將這種監(jiān)理巡查服務(wù)形式稱為“第三方巡查服務(wù)”。

政府采購(gòu)第三方巡查服務(wù)，有兩個(gè)基本條件：一是服務(wù)供給能力的提升，經(jīng)過三十年經(jīng)驗(yàn)積累，其管理模式、技術(shù)能力、配套法律法規(guī)等方面條件已較為成熟；二是政府對(duì)第三方巡查服務(wù)客觀需求滋生，政府需要通過外部采購(gòu)服務(wù)，以提升質(zhì)量安全監(jiān)管工作的全面性、專業(yè)性、高效性。另外，在蘇、浙、粵三省開展試點(diǎn)工作的同時(shí)，全國(guó)各地幾乎同步開啟了“試點(diǎn)”服務(wù)，在實(shí)際操作中也反映出很多具體問題值得思考和改進(jìn)。筆者結(jié)合工作實(shí)踐，從《意見》指導(dǎo)的“創(chuàng)新發(fā)展”思路出發(fā)，引入巡查服務(wù)工作“量化評(píng)估”模式，供同行參考。

二、第三方巡查服務(wù)試點(diǎn)中遇到的問題

（一）隨機(jī)巡查不利于項(xiàng)目管理

目前巡查工作普遍采用確定周期但時(shí)間隨機(jī)(不提前告知)的巡查方式。項(xiàng)目方需要隨時(shí)準(zhǔn)備迎接巡查工作，這種緊張狀態(tài)不利于管理者對(duì)各項(xiàng)工作區(qū)分關(guān)鍵程度、緊急程度，合理安排時(shí)間去解決管理問題。另外,面對(duì)突然來臨的巡查,項(xiàng)目方往往采取應(yīng)急掩蓋問題、隱藏關(guān)鍵檔案資料等方式,減少問題的暴露,以期獲得較好的評(píng)價(jià)。上述情況影響的結(jié)果，均與項(xiàng)目質(zhì)量安全目標(biāo)背道而馳。

（二）巡查工作深度不夠

巡查服務(wù)中，委托人往往將巡查工地?cái)?shù)量、巡查次數(shù)、查出問題的數(shù)量、問題整改率等作為考核管理目標(biāo)，巡查單位往往為了完成考核指標(biāo)，缺少對(duì)項(xiàng)目深入細(xì)致地檢查、剖析存在的問題，可能會(huì)導(dǎo)致重大安全質(zhì)量隱患被疏忽或人為屏蔽。

（三）巡查結(jié)論易引發(fā)公正性爭(zhēng)議

由于地方性政策法規(guī)不同以及政府服務(wù)需求存在多樣性，巡查工作尚未形成共識(shí)度較高的工作模式或標(biāo)準(zhǔn)。委托人往往對(duì)巡查工作僅有原則性約定，巡查組的實(shí)際工作有較大的選擇性和自由裁量空間，這可能導(dǎo)致因(巡查組）能力和態(tài)度兩方面因素帶來欠公正的評(píng)價(jià)結(jié)果，從而引發(fā)爭(zhēng)議。

（四）巡查服務(wù)定位不夠清晰

業(yè)內(nèi)對(duì)巡查服務(wù)的職能定位有不同理解。有很多人認(rèn)為它是行政執(zhí)法監(jiān)督力量不足的一個(gè)有益的補(bǔ)充，類似于“勞務(wù)外包服務(wù)”，其特征是“勞務(wù)”需求大于“技術(shù)”需求。有的理解為政府向第三方購(gòu)買專業(yè)性技術(shù)服務(wù)，獲得專業(yè)性技術(shù)成果文件，其核心需求是“專業(yè)技術(shù)成果文件”而非“勞務(wù)”。很顯然，后一種理解更有利于服務(wù)方獲得工作成就感，也有利于委托人發(fā)掘巡查服務(wù)的價(jià)值精髓、拓展成果文件的應(yīng)用范圍。

三、政府采購(gòu)第三方服務(wù)的新方向探索——量化評(píng)估及其優(yōu)勢(shì)

量化評(píng)估，是對(duì)被評(píng)估對(duì)象預(yù)設(shè)各項(xiàng)管理目標(biāo)、評(píng)價(jià)點(diǎn)和分值，定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面綜合評(píng)估，給出明確的定量評(píng)價(jià)結(jié)論。管理目標(biāo)包括質(zhì)量、安全、文明施工、管理行為等核心目標(biāo)，也包括防疫、節(jié)能減排、職業(yè)健康環(huán)境管理等與地方行政管理相關(guān)的目標(biāo)。量化評(píng)估工作定位為“提供專業(yè)性技術(shù)服務(wù)”，工作的核心價(jià)值在于助力項(xiàng)目管理提升。具體優(yōu)勢(shì)如下：

（一）技術(shù)服務(wù)更專業(yè)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

量化評(píng)估巡查工作定位為“專業(yè)化技術(shù)服務(wù)”，其典型特征，就是獨(dú)立工作并提供符合標(biāo)準(zhǔn)的巡查報(bào)告，這就有效規(guī)避了外部干擾，提升了評(píng)估結(jié)論的客觀性、可信性。在量化評(píng)估模式下，對(duì)同一行政區(qū)域（或同一系統(tǒng)）范圍內(nèi)所有項(xiàng)目采用統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)結(jié)果為量化數(shù)值，其分值均有明確的支撐依據(jù)。相比之下，量化評(píng)估結(jié)論的客觀性、唯一性可使?fàn)幾h明顯減少。

（二）深入細(xì)致，結(jié)論清晰明了，利于落實(shí)整改

一是量化評(píng)估工作具備明顯的體系化特征，設(shè)置了介入條件，具備明確的評(píng)價(jià)點(diǎn)和評(píng)分值，評(píng)價(jià)結(jié)果有宏觀總評(píng)和具體問題描述，系統(tǒng)、清晰地描述了存在的各類問題及程度，管理者很容易了解情況，確知需要改進(jìn)的具體內(nèi)容和方向。二是巡查工作更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，根據(jù)工程建設(shè)的不同階段，已經(jīng)預(yù)設(shè)了針對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法，也規(guī)范了工作流程，巡查工作體系完整清晰且容易理解，有利于進(jìn)行培訓(xùn)和推廣。

（三）巡查評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值更大

巡查評(píng)估結(jié)果是量化結(jié)論，其應(yīng)用價(jià)值更加廣泛。一是可以通過先后巡查評(píng)估結(jié)論的不同，評(píng)價(jià)項(xiàng)目管理工作改善或退步程度；二是可以通過同一時(shí)間對(duì)不同項(xiàng)目管理的評(píng)估結(jié)論，評(píng)價(jià)不同項(xiàng)目管理差距程度和差距類型；三是通過對(duì)巡查評(píng)估進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，可以較為準(zhǔn)確地了解區(qū)域（或系統(tǒng)）內(nèi)部的項(xiàng)目總體管理狀況，分析不同問題的類型、分布程度、嚴(yán)重程度，以及分析所有項(xiàng)目的質(zhì)量安全動(dòng)態(tài)變化情況，以展開差別化管理。

四、第三方巡查服務(wù)量化評(píng)估的實(shí)施方法

（一）組織形式與工作安排

巡查工作采用工作組模式，在上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)（技術(shù)）指導(dǎo)下工作。巡查組建議由3-5人組成，包括組長(zhǎng)1人，工程師1-2人，助理工程師或技術(shù)員1-2人，實(shí)際工作時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)操部分兩人一組配合工作兼互相見證。

在巡查工作正式開始前，要對(duì)接受巡查的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作交底，明確時(shí)間安排、介入條件、巡查內(nèi)容、配合方式、評(píng)分體系及結(jié)論影響等內(nèi)容。巡查組對(duì)現(xiàn)場(chǎng)管理狀況進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并給出評(píng)估意見。巡查周期可以確定為1次/月、1次/2月、1次/季度。

（二）巡查內(nèi)容

由于巡查工作主要在主體建設(shè)階段，可設(shè)定如下內(nèi)容和指標(biāo)：

1.實(shí)體偏差測(cè)量：對(duì)已經(jīng)形成實(shí)體的（基、梁、板、柱、墻）等結(jié)構(gòu)件的實(shí)體尺寸進(jìn)行實(shí)測(cè)，了解實(shí)體結(jié)構(gòu)尺寸偏差控制情況。

2.實(shí)體質(zhì)量巡查：包括兩個(gè)方面，一是實(shí)體質(zhì)量與設(shè)計(jì)文件、法規(guī)的偏差情況，二是質(zhì)量缺陷和隱藏的風(fēng)險(xiǎn)情況，如實(shí)體質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、滲漏風(fēng)險(xiǎn)及其他重大質(zhì)量隱患風(fēng)險(xiǎn)。該部分以不同風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容預(yù)設(shè)分值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.安全文明施工狀態(tài)：可以分為兩個(gè)方面，一是安全生產(chǎn)狀態(tài)，主要包括“三寶”“四口”“五臨邊”、腳手架與卸料平臺(tái)、施工機(jī)具設(shè)備、安全用電、防火、基坑支護(hù)等幾個(gè)部分。二是文明施工狀態(tài),主要包括場(chǎng)地硬化綠化、防塵治理（監(jiān)測(cè)）、工完場(chǎng)清、材料堆放狀態(tài)、加工區(qū)管理、辦公與宿舍區(qū)管理、標(biāo)識(shí)標(biāo)語類宣傳工作等。該部分以不同風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容預(yù)設(shè)分值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.管理行為檢查：包括資質(zhì)合規(guī)性文件、技術(shù)文件、過程管控文件、驗(yàn)收記錄、試驗(yàn)檢測(cè)記錄、材料進(jìn)場(chǎng)及檢車記錄、會(huì)議記錄、疫情管理等，均可納入管理行為范圍。該部分按重要程度預(yù)設(shè)分值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。

5.對(duì)特定事件的調(diào)整：這是在發(fā)生特定情況時(shí)對(duì)分值予以修正,以使總體結(jié)論更加客觀公正。

（三）設(shè)置評(píng)估體系

評(píng)估體系的設(shè)置考慮兩個(gè)維度，一是項(xiàng)目建設(shè)的不同階段，如：房屋基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)（或者含二次結(jié)構(gòu)）、裝飾、交付等，并應(yīng)明確納入評(píng)估的準(zhǔn)入條件，達(dá)不到相關(guān)條件則不納入該階段評(píng)估（如：不具備裝飾階段評(píng)估條件，則按結(jié)構(gòu)階段）。二是項(xiàng)目建設(shè)的不同管理目標(biāo)，比如：實(shí)體質(zhì)量、安全文明狀況、管理行為等。表1為按不同管理目標(biāo)劃分權(quán)重的評(píng)估體系總體框架說明（示例），制定體系時(shí)可自行調(diào)整權(quán)重。

表1 評(píng)估體系的總體框架說明

（四）總結(jié)巡查成果， 完成《評(píng)估報(bào)告》

巡查工作結(jié)束，評(píng)估組要依據(jù)預(yù)設(shè)評(píng)估體系和巡查記錄情況，形成評(píng)估報(bào)告提交給委托人。內(nèi)容如下：

1.評(píng)估分值：以具體數(shù)據(jù)表現(xiàn)項(xiàng)目在一定區(qū)域或行業(yè)內(nèi)的綜合管理狀態(tài)。

2.分析：簡(jiǎn)要說明項(xiàng)目管理情況，點(diǎn)評(píng)主要優(yōu)點(diǎn)和問題。

3.風(fēng)險(xiǎn)清單：對(duì)存在的重大風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)，列清單并進(jìn)行特別說明，以提醒管理者落實(shí)整改、消除風(fēng)險(xiǎn)，提醒監(jiān)理人和監(jiān)管主體重視并督促整改。

4.改進(jìn)建議：依據(jù)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合評(píng)估情況，從合同措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟(jì)措施、組織措施等方面向項(xiàng)目實(shí)施者提出合理化改進(jìn)建議。

5.處罰建議：可以就部分特別情況，向委托人發(fā)出處罰建議。這些情況包括：嚴(yán)重違反國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)視若無睹、對(duì)巡查組工作的不配合甚至威脅、挑釁行為等等。

五、第三方巡查服務(wù)量化評(píng)估相關(guān)建議

（一）評(píng)估指標(biāo)設(shè)置應(yīng)考慮底限與上限

可考慮特定的懲戒或獎(jiǎng)勵(lì)，以兼顧公平客觀。對(duì)評(píng)估結(jié)果大幅度超越預(yù)期或遠(yuǎn)超其他項(xiàng)目的指標(biāo)，可設(shè)置特定加分；對(duì)評(píng)估結(jié)果觸及底線（不及格）的指標(biāo)，應(yīng)判定該項(xiàng)指標(biāo)為0分，而不是給予一個(gè)較低的分?jǐn)?shù)。

（二）巡查機(jī)構(gòu)在工作中的注意事項(xiàng)

評(píng)估體系經(jīng)過確認(rèn)后在一定期間內(nèi)是相對(duì)固定的，不能臨時(shí)設(shè)置條件或隨意刪減指標(biāo)。巡查報(bào)告要與評(píng)估體系內(nèi)容對(duì)應(yīng)，要體現(xiàn)客觀性和公平性。巡查評(píng)估報(bào)告的表述要條理清晰、事實(shí)清楚、結(jié)論明確，不能含糊其辭、模棱兩可。巡查評(píng)估報(bào)告對(duì)具體問題的分析應(yīng)區(qū)分主次，主要問題要一跟到底，確保隱患被消除；次要問題，要抽查改進(jìn)情況，聽取整改人反饋意見，區(qū)分改進(jìn)困難程度、后果嚴(yán)重程度、成本效益比等情況，合理確定是否做“結(jié)案”處理。

六、結(jié)束語

第三方巡查服務(wù)是一個(gè)新生事物，需要各方給予更多的關(guān)注和思考。政府采購(gòu)質(zhì)量安全監(jiān)督服務(wù)，建筑業(yè)相關(guān)單位和從業(yè)者需要深入研究、分析探討，從人事、技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面做好準(zhǔn)備工作。本文是從房屋建筑工程為例，建構(gòu)評(píng)估體系及相關(guān)指標(biāo)，評(píng)估體系并沒有一個(gè)固定不變的模式，巡查單位可以根據(jù)不同項(xiàng)目特征進(jìn)行取舍和側(cè)重，以建立不同類別工程的評(píng)價(jià)體系。