彭川宇，劉 月

(西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610031)

0 引言

科技創(chuàng)新本質(zhì)上是人的創(chuàng)造性活動，科技創(chuàng)新中最重要、最核心的資源是人才。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新之道，唯在得人?！笨萍紕?chuàng)新人才是國家繁榮富強(qiáng)和科技創(chuàng)新的源泉，建立促進(jìn)科技創(chuàng)新人才發(fā)展的制度與政策體系，有利于充分發(fā)揮科技創(chuàng)新人才群體的創(chuàng)新活力[1]。我國先后發(fā)布了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2010)、《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》(2015)和《“十三五”國家科技人才發(fā)展規(guī)劃》(2017)等系列政策文件，從頂層設(shè)計層面推進(jìn)了科技創(chuàng)新人才政策建設(shè)。

科技創(chuàng)新人才作為一種稀缺性資源，已成為城市提升科技創(chuàng)新水平的“籌碼”，城市之間對于科技創(chuàng)新人才的爭奪也愈發(fā)激烈。北京、上海、廣州等一線城市為了占領(lǐng)科技創(chuàng)新高地，紛紛出臺吸引科技創(chuàng)新人才的政策和措施，并引起其它城市的學(xué)習(xí)、模仿和跟進(jìn)。例如，2016年上海出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革加快推進(jìn)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)的實施意見》，引起長三角城市群內(nèi)20多個城市的政策跟進(jìn)，蘇州、無錫、常州等城市分別頒布了“姑蘇人才計劃”、“飛鳳人計劃”和“龍城英才計劃”等極具地方特色的科技創(chuàng)新人才政策。在政策跟進(jìn)的同時，城市科技創(chuàng)新人才政策實質(zhì)上完成了擴(kuò)散過程。2017-2018年科技創(chuàng)新人才政策呈現(xiàn)出爆炸式增長，且在東部地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。

城市科技創(chuàng)新人才政策發(fā)展受到學(xué)界密切關(guān)注并引起廣泛討論,形成了一系列成果。已有研究多從靜態(tài)視角對科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行政策描述與特點(diǎn)分析[2-3]、文本內(nèi)容分析[4-5]、評估體系構(gòu)建[6]等。政策擴(kuò)散作為當(dāng)前國際公共管理和公共政策研究的前沿領(lǐng)域,相關(guān)研究討論的核心問題是哪些因素導(dǎo)致不同層級和區(qū)域的城市相繼采納某項政策或項目[7]。但是，目前鮮有文獻(xiàn)從政策擴(kuò)散視角對科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行研究。因此，本文運(yùn)用事件史分析方法，基于2012-2020年161座城市面板數(shù)據(jù)，分析科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素，并從時間與空間發(fā)展的動態(tài)視角，進(jìn)一步探究科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素出現(xiàn)差異的原因，以期拓展科技創(chuàng)新人才政策研究視角，厘清各城市出臺科技創(chuàng)新人才政策這一行為背后的動機(jī)。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 政策擴(kuò)散

Walker[8]的《創(chuàng)新在美國各州的擴(kuò)散》一文被大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是政策擴(kuò)散研究的開端，在該文中，Walker 指出“政策創(chuàng)新是指一個政府部門首次采納某個政策或項目，不管這個政策或項目已經(jīng)產(chǎn)生多久，也不管其他政府部門是否已經(jīng)采納它”。此后，Rogers[9]將政策擴(kuò)散(Policy Diffusion)定義為“一項創(chuàng)新通過某種渠道隨著時間流逝在一個社會系統(tǒng)的成員之間被溝通的過程”；Lucas[10]認(rèn)為“擴(kuò)散是某種創(chuàng)新從其發(fā)明和創(chuàng)造的發(fā)源地傳輸?shù)絼?chuàng)新的最終使用者或者采納者的過程”。國內(nèi)學(xué)者對政策擴(kuò)散的定義基本類似，王浦劬[11]認(rèn)為政策擴(kuò)散是某種政策活動在地區(qū)或部門間的傳遞；周望[12]認(rèn)為政策擴(kuò)散是一項公共政策從創(chuàng)新發(fā)源地傳輸?shù)讲杉{地的過程；朱旭峰等[13]認(rèn)為政策擴(kuò)散是指一個政府受到其它政府選擇的影響后采納某個政策。政策擴(kuò)散的路徑、機(jī)制和影響因素等成為學(xué)界研究熱點(diǎn)。

關(guān)于政策擴(kuò)散路徑，多數(shù)學(xué)者的研究與Rogers提出的“S”型曲線一致。Boushey[14]則認(rèn)為政策擴(kuò)散路徑有3種：陡峭“S”型曲線、“R”型曲線和階梯模式；Brown等[15]總結(jié)了政策擴(kuò)散路徑的3個特點(diǎn)： “S”型曲線、橫向的鄰近效應(yīng)、縱向的層級或短視效應(yīng)；Berry等[16]根據(jù)政策擴(kuò)散路徑，提出了政策擴(kuò)散的四大模型：全國互動模型、區(qū)域擴(kuò)散模型、“領(lǐng)先—跟進(jìn)”模型和垂直影響模型。

關(guān)于政策擴(kuò)散機(jī)制，國外學(xué)者研究總結(jié)了學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制、模仿、誘致、社會化6種，并且認(rèn)為6種機(jī)制之間相互關(guān)聯(lián)[17-18]。國內(nèi)學(xué)者將政策擴(kuò)散機(jī)制總結(jié)為學(xué)習(xí)、競爭、模仿、行政指令推行、社會建構(gòu)5種[11]，與國外學(xué)者總結(jié)的政策擴(kuò)散機(jī)制大致相同。關(guān)于政策擴(kuò)散的影響因素，基于國內(nèi)外政策背景差異，學(xué)者們得出的研究結(jié)論有所不同?？傮w而言，國內(nèi)外學(xué)者從政策主體、客體和微觀環(huán)境角度總結(jié)了影響公共政策擴(kuò)散的動力因素。從政策主體來看，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、財政狀況、城市化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地財政等與經(jīng)濟(jì)資源相關(guān)的因素會對政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響外[19-22]，政策企業(yè)家所具備的創(chuàng)新精神[23]、政治能力[24]和政治流動性[25]等特質(zhì)也會對政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響；從政策客體來看，第三方企業(yè)或組織的數(shù)量越多，政策服務(wù)的客體需求越大，政策采納的可能性也越大[26]；從政策微觀環(huán)境來看，機(jī)制和體制方面的因素成為影響政策擴(kuò)散的“幕后主導(dǎo)”，上級壓力、同級壓力和社會壓力等也一定程度上對政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響[27-28]。上述研究為本文探尋科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素提供了豐富的理論依據(jù)。

1.2 科技創(chuàng)新人才政策與擴(kuò)散

科技創(chuàng)新人才政策是國家機(jī)關(guān)、政黨和相關(guān)機(jī)構(gòu)在一定時期內(nèi)采取的涉及科技創(chuàng)新人才隊伍培養(yǎng)、引進(jìn)、使用和管理等活動的一系列法令、措施、辦法、條例的總稱[29]。目前，科技創(chuàng)新人才政策相關(guān)研究成果較為豐富，主要有3個方面：政策描述與特點(diǎn)分析、政策文本內(nèi)容分析和政策評價。

關(guān)于科技創(chuàng)新人才政策描述與特點(diǎn)分析，有的學(xué)者從宏觀視角出發(fā)，梳理我國科技創(chuàng)新人才政策發(fā)展歷程并總結(jié)其特點(diǎn)。如李燕萍等[2]運(yùn)用文獻(xiàn)計量法和共詞分析法，對改革開放以來我國科技創(chuàng)新人才政策的整體狀況、發(fā)展過程和趨勢進(jìn)行描述與總結(jié)，并從縱向和橫向角度對我國科技創(chuàng)新人才政策未來走向進(jìn)行預(yù)測。另外，也有學(xué)者從微觀角度對單個城市科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行研究，如崔宏軼等[3]以深圳市為例，從歷史演進(jìn)軌跡、發(fā)文主體、政策工具和適用目標(biāo)等方面對深圳市科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行多維度描述與特點(diǎn)解析。

關(guān)于政策文本內(nèi)容分析，相關(guān)研究差異主要體現(xiàn)在研究框架和研究樣本上。張大力等[4]以河南省科技創(chuàng)新人才政策文本為研究對象，提取78條科技創(chuàng)新人才政策文本中的關(guān)鍵詞進(jìn)行共詞網(wǎng)絡(luò)分析，總結(jié)河南省科技創(chuàng)新人才政策文本的特點(diǎn)；易江格等[5]構(gòu)建“政策的發(fā)文頻度、發(fā)文部門、政策文種、適用對象、政策類型”五維分析框架，對湖北省科技創(chuàng)新人才政策文本進(jìn)行分析。

關(guān)于政策評價，學(xué)者們關(guān)注較多的是政策評價體系構(gòu)建和政策實施效果評價兩個方面。如王寧等[6]基于因子分析和DEA模型對河南省2011—2015年科技創(chuàng)新人才政策實施成效進(jìn)行評估；孫銳等[7]基于2007—2018年中央層面頒布的青年科技創(chuàng)新人才引進(jìn)政策文本數(shù)據(jù)庫,構(gòu)建青年科技創(chuàng)新人才引進(jìn)政策評價指標(biāo)體系及其量化標(biāo)準(zhǔn),并應(yīng)用于典型地區(qū)綜合評價實證分析。

以往研究大致厘清了科技創(chuàng)新人才政策發(fā)展歷程，并對政策實施效果進(jìn)行了初步探討，但是，尚無學(xué)者從政策擴(kuò)散視角對科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行研究。

1.3 文獻(xiàn)回顧小結(jié)

綜上所述，關(guān)于政策擴(kuò)散國內(nèi)外研究已經(jīng)比較豐富。學(xué)者們主要以某項具體的公共政策為切入點(diǎn)，從政策擴(kuò)散的定義、路徑、機(jī)制和影響因素等角度開展細(xì)致的研究，且國內(nèi)學(xué)者對我國城市低保制度、政府購買服務(wù)政策、城市公共自行車計劃、垃圾分類政策、“最多跑一次改革”等政策擴(kuò)散過程中的動力因素進(jìn)行了探討，為本文提供了堅實的理論支撐?？萍紕?chuàng)新人才政策作為我國的一項城市創(chuàng)新型政策,近10年來在全國范圍內(nèi)被廣泛傳播和采納的過程屬于比較典型的公共政策在全國層面的動態(tài)擴(kuò)散。但是，以往關(guān)于科技創(chuàng)新人才政策的研究主要從政策描述、政策文本分析和政策評價等方面展開，缺乏從政策擴(kuò)散視角對科技創(chuàng)新人才政策的分析。另外，科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素在不同階段、不同區(qū)域是否存在差異也值得探討。

因此，本文從政策擴(kuò)散角度出發(fā)，一方面，應(yīng)用政策擴(kuò)散理論，識別科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的關(guān)鍵動力因素，并分階段、分區(qū)域探討科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素的時空差異，深化對科技創(chuàng)新人才政策在全國層面擴(kuò)散的理解；另一方面，期望通過對科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散進(jìn)行研究，豐富公共政策擴(kuò)散相關(guān)研究成果。

2 理論分析與研究假設(shè)

在政策擴(kuò)散相關(guān)研究中，Berry等[16]首次提出政策擴(kuò)散內(nèi)部決定模型和區(qū)域擴(kuò)散模型。其中，內(nèi)部決定模型主要考量轄區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會和政治特征對政策擴(kuò)散的影響，而區(qū)域擴(kuò)散模型主要衡量區(qū)域周邊已經(jīng)采納政策的城市對政策在該地區(qū)擴(kuò)散的影響。朱旭峰[13]認(rèn)為我國城市在采納公共政策時，不僅要考慮城市內(nèi)部社會需求和財政能力，而且要考慮中央政府與省級政府間關(guān)系以及與其它地方政府之間的關(guān)系。借鑒西方經(jīng)典的人口流動理論——推拉理論的觀點(diǎn)，本研究認(rèn)為公共政策從政策發(fā)源地傳播到政策采納地存在“推力”和“拉力”兩種動力。在人口流動研究中，“拉力”主要來源于人口流入地，“推力”則主要來源于人口流出地[30]。在本研究中，“拉力”主要來源于政策采納地，包括與城市內(nèi)部發(fā)展需求相關(guān)的一系列因素，而“推力”來源于多方主體，包括政策發(fā)源地、中央政府和社會公眾等，主要是城市外部環(huán)境中的相關(guān)因素。因此，本文認(rèn)為城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素研究可以從需求拉動和壓力推動兩個方面展開。

2.1 需求拉動因素

需求拉動因素來源于公共政策產(chǎn)生的內(nèi)部環(huán)境，與城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)條件緊密相關(guān)，本文選取城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、第三產(chǎn)業(yè)比重、財政收入4個變量。

Mohr[31]認(rèn)為創(chuàng)新動機(jī)、創(chuàng)新資源和創(chuàng)新障礙交互影響組織創(chuàng)新行為，而財富作為一項重要的創(chuàng)新資源，是組織在采納創(chuàng)新政策時需要考慮的關(guān)鍵因素。一般而言，政策擴(kuò)散主體經(jīng)濟(jì)狀況越好，所掌握的資源就越多，從而更容易克服政策擴(kuò)散時面臨的各類阻力[26]。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平被視為影響政策擴(kuò)散的首要因素[17]，結(jié)合我國公共政策發(fā)展形勢來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市往往是政策先行者，并且扮演著新生事物接納者和風(fēng)險承擔(dān)者的角色，其對于創(chuàng)新型政策的接納度更高，也有經(jīng)濟(jì)實力去承擔(dān)創(chuàng)新型政策失敗的風(fēng)險。因此，提出如下假設(shè)：

H1：城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，越有可能采納科技創(chuàng)新人才政策。

組織創(chuàng)新理論認(rèn)為，人口數(shù)量、人口密度與地區(qū)創(chuàng)新能力具有較大關(guān)聯(lián)[19]。人口數(shù)量可以從側(cè)面反映轄區(qū)所處環(huán)境的復(fù)雜程度，人口較少的地區(qū)需要的程序化決策較多、非程序化決策較少，復(fù)雜程度較低，創(chuàng)新可能性較小[32]。人口規(guī)模越大，能夠為城市提供的科技創(chuàng)新人才儲備越多，城市越愿意采納科技創(chuàng)新人才政策以留住人才。據(jù)此，提出如下假設(shè)：

H2：城市人口規(guī)模越大，采納科技創(chuàng)新人才政策的概率越大。

目前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，科技創(chuàng)新成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要助推劑。我國第三產(chǎn)業(yè)比重已超過第一、二產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。相比第一、二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更需要人才資源的拉動。一個城市第三產(chǎn)業(yè)比重越高，所需科技創(chuàng)新人才越多，實施科技創(chuàng)新人才政策的可能性也越大。據(jù)此，提出如下假設(shè)：

H3：城市第三產(chǎn)業(yè)比重越高，越有可能采納科技創(chuàng)新人才政策。

資源松弛假設(shè)指出，松弛的資源狀況是組織創(chuàng)新的重要條件，而資源豐富的組織更傾向于創(chuàng)新[33]。Berry等[16]認(rèn)為財政狀況是直接決定地方政府是否采納一項新的政策或項目的重要因素。城市如果具備充足的財政資源，就可以為采納創(chuàng)新型政策提供資金保障。如果缺乏有力的財政資源支持，則政策采納可能難以真正實現(xiàn)。科技創(chuàng)新人才政策的實施需要投入大量資金，良好的財政狀況是政府實施科技創(chuàng)新人才政策的資源保障。據(jù)此，提出如下假設(shè)：

H4：城市財政收入越高，采納科技創(chuàng)新人才政策的可能性越大。

2.2 壓力推動因素

壓力推動因素來源于公共政策產(chǎn)生的外部環(huán)境，本文選取行政指令、府際競爭和社會輿論3個變量。

在政策擴(kuò)散機(jī)制中，強(qiáng)制機(jī)制是指中央政府對下級組織施加壓力，使得各地政府積極采納中央政府支持和鼓勵的某項政策創(chuàng)新[26]。Welch等[34]研究發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府對各州政府實施的政策激勵有利于政策擴(kuò)散，在政策實施過程中，一般只要上級政府明確支持某項政策，大多數(shù)地方政府都會自發(fā)、積極地采用該政策。朱旭峰[13]在研究城市低保制度時發(fā)現(xiàn)，中央鼓勵政策采納的行政命令頒布之后，既給地方政府施加了政策執(zhí)行壓力，也增加了地方政府采納政策的合法性。因此，提出如下假設(shè)：

H5：行政指令的壓力越大，城市越有可能采納科技創(chuàng)新人才政策。

科技創(chuàng)新人才資源是有限的，學(xué)習(xí)與競爭是城市之間爭奪科技創(chuàng)新人才資源的兩種有效方式。一方面，城市之間通過交流與研討相互學(xué)習(xí)先進(jìn)的治理經(jīng)驗，在信息溝通與知識吸納的過程中促進(jìn)創(chuàng)新型公共政策在城市之間傳播與采納。另一方面，迫于“政治錦標(biāo)賽”的壓力，城市之間也存在相互看齊的競爭過程，部分城市會考慮通過采納創(chuàng)新型政策提升自身競爭力，客觀上促進(jìn)公共政策在城市間傳播與擴(kuò)散[26]。因此，提出如下假設(shè)：

H6：府際競爭的壓力越大，城市越有可能采納科技創(chuàng)新人才政策。

社會建構(gòu)理論認(rèn)為公共政策是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，政策制定者會在媒體、公民等社會因素的影響下進(jìn)行政策學(xué)習(xí)或模仿[35]。大眾媒體是社會公眾了解創(chuàng)新型政策信息的重要渠道，在政策采納過程中扮演重要角色，對社會輿論具有一定引導(dǎo)作用，可以間接影響城市公共政策的制定或采納[27]。當(dāng)新聞媒體對科技創(chuàng)新人才政策的報道較多時，會產(chǎn)生一定輿論效應(yīng)，推動地方政府予以關(guān)注。因此，提出如下假設(shè)：

H7：社會輿論壓力越大，城市采納科技創(chuàng)新人才政策的可能性越大。

圖1 科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素模型Fig.1 Motivation factor model of the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

3 研究方法

3.1 研究樣本

基于數(shù)據(jù)的可獲得性和有效性，本文選取我國四線及以上級別的地級市作為研究對象，樣本覆蓋161個城市。樣本考察期為 2012-2020年，考慮到因果關(guān)系的時間順序，將部分變量的取值滯后一年。

3.2 變量測量與數(shù)據(jù)來源

(1)因變量測量?？萍紕?chuàng)新人才政策擴(kuò)散是指科技創(chuàng)新人才政策在地區(qū)或部門間傳遞過程中被新的政策主體采納推行的過程。本文借鑒學(xué)者們探究城市低保制度、政府購買服務(wù)政策、城市公共自行車計劃、垃圾分類政策、“最多跑一次改革”等政策擴(kuò)散動力因素時采用的測量方式，以“是否采納政策”作為衡量因變量的標(biāo)準(zhǔn)。該變量為二分變量，城市采納科技創(chuàng)新人才政策的年份賦值為“1”，城市采納科技創(chuàng)新人才政策之前的年份賦值為“0”。同時，將城市采納科技創(chuàng)新人才政策之后的相關(guān)變量數(shù)據(jù)刪除。因變量數(shù)據(jù)來源于各城市政府官網(wǎng)和北大法寶網(wǎng)站。

(2)自變量測量。在需求拉動因素中，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通過人均GDP測量，人均GDP可以直接反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。城市人口規(guī)模代表城市人口特征，使用常住人口數(shù)衡量。第三產(chǎn)業(yè)比重可以反映城市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，通過計算第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重得出。財政收入代表城市財政資源狀況，采用一般公共預(yù)算收入測量。以上4個變量的數(shù)據(jù)均來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

在壓力推動因素中，行政指令主要反映上級政府行政命令給城市采納政策帶來的壓力，通過“中央政府是否出臺科技創(chuàng)新人才政策”來測量。將該自變量作為二分變量處理，中央政府出臺科技創(chuàng)新人才政策當(dāng)年及之后的年份賦值為“1”，中央政府出臺科技創(chuàng)新人才政策之前的年份賦值為“0”，數(shù)據(jù)來源于中央政府網(wǎng)站。府際競爭反映同級政府之間的競爭對城市采納科技創(chuàng)新人才政策帶來的壓力，通過“同級別出臺科技創(chuàng)新人才政策的城市數(shù)量/同級別城市總數(shù)”測量，數(shù)值越大，代表城市之間府際競爭壓力越大，數(shù)據(jù)主要來源于城市政府官網(wǎng)。社會輿論主要反映社會公眾為城市采納科技創(chuàng)新人才政策施加的壓力，將每年關(guān)于科技創(chuàng)新人才政策的新聞報道數(shù)量作為測量社會輿論壓力的指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)報紙數(shù)據(jù)庫。

(3)模型設(shè)定。本文采用事件史分析方法對科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的研究假設(shè)進(jìn)行實證檢驗，事件史分析方法最早出現(xiàn)在Berry等的研究中，此后成為政策擴(kuò)散實證研究的范式。在事件史分析模型中，被解釋變量為“風(fēng)險率”，即個體在特定時間發(fā)生事件的概率，用一個二分虛擬變量表示。個體發(fā)生“事件”取值為 1，未發(fā)生“事件”取值為0，一般使用二元logistic回歸模型進(jìn)行實證分析。在事件史分析模型中，每個城市的數(shù)據(jù)都是歷時性數(shù)據(jù)，需在確定時段內(nèi)每隔固定時間就對每一個樣本進(jìn)行測量，直到樣本發(fā)生“事件”，即從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N狀態(tài)時，對這個樣本的測量才停止。因此，事件史分析模型比傳統(tǒng)的 OLS 回歸模型能更好地反映因果關(guān)系[36]。事件史分析模型如下：

Logit(pj，t)=β0+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+β7X7

其中，pj，t是城市j在年份t出臺科技創(chuàng)新人才政策的概率，X1-X7是7個自變量，β1-β7是7個自變量對應(yīng)的系數(shù),β0為常量。

表1 主要變量含義、測量與數(shù)據(jù)來源Tab.1 Main variables, measurements and data origins

4 實證結(jié)果分析

4.1 描述性分析

本文主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。為滿足正態(tài)分布、消除異方差和避免共線性問題, 對數(shù)值較大的自變量進(jìn)行取對數(shù)處理。此外，對自變量進(jìn)行共線性診斷，結(jié)果顯示自變量的方差膨脹因子(VIF)普遍偏低,最小值為1.248, 最大值為5.206，低于多重共線性警戒值10。同時，自變量的容忍度普遍偏高，最大值為0.801，最小值為0.126，高于多重共線性警戒值0.1，說明變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。

4.2 科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的事件史分析

通過實證結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)，模型1和模型2都在0.05及以上的水平上顯著，模型1和模型2融合在一起得到模型3。從表3可以看出，模型3的偽R2相比模型1和模型2有所提高，模型的解釋力增強(qiáng)，擬合度變優(yōu)。

首先，在需求拉動因素中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和第三產(chǎn)業(yè)比重與科技創(chuàng)新人才政策采納在0.01的水平上顯著正相關(guān)，人口規(guī)模與科技創(chuàng)新人才政策采納在0.05的水平上顯著正相關(guān)，假設(shè)H1、H2、H3得到支持。財政收入與科技創(chuàng)新人才政策采納在0.05的水平上顯著負(fù)相關(guān)，假設(shè)H4未得到支持，可能與未對財政支出水平進(jìn)行測量有關(guān)。模型3結(jié)果表明，一旦加入外部壓力推動因素，人口規(guī)模和第三產(chǎn)業(yè)比重與科技創(chuàng)新人才政策采納之間的影響關(guān)系就變得不顯著，說明這兩個變量雖然對科技創(chuàng)新人才政策采納有一定解釋力，但是被外部壓力推動因素稀釋。

其次，在壓力推動因素中，行政指令和府際競爭都與科技創(chuàng)新人才政策采納在0.01的水平上顯著正相關(guān)，加入內(nèi)部需求拉動因素后，這兩個變量對科技創(chuàng)新人才政策采納的影響依然顯著為正，假設(shè)H5和H6得到支持。社會輿論與科技創(chuàng)新人才政策采納在0.01的水平上顯著負(fù)相關(guān)，并且在模型3中依然顯著負(fù)相關(guān)，假設(shè)H7未得到支持。能夠推動政府決策的社會輿論往往是理性的，而部分社會輿論是非理性的。城市在進(jìn)行科技創(chuàng)新人才政策采納決策時，雖然受到社會輿論的影響，但是，也掌握著輿論主導(dǎo)權(quán)，只針對理性的社會輿論作出回應(yīng)。

表2 變量描述性統(tǒng)計結(jié)果(N=1 012)Tab.2 Variable descriptive statistics(N=1 012)

4.3 不同時段的科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素分析

政策擴(kuò)散不同階段有著不同影響因素，為檢驗兩種不同動力因素對政策擴(kuò)散的影響，本文分時段分析科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散歷程。2012-2020年科技創(chuàng)新人才政策在中國161個城市的擴(kuò)散情況如圖2所示，柱狀圖顯示每年新出臺科技創(chuàng)新人才政策城市數(shù)量，曲線則表明科技創(chuàng)新人才政策出臺城市累積數(shù)量，呈現(xiàn)“S型”。2012-2016年累積曲線較為平緩，2016-2018年累積曲線最為陡峭，2018-2020年累積曲線達(dá)到頂峰。

本文以科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的“S型”曲線拐點(diǎn)和國家對科技創(chuàng)新人才規(guī)劃的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作為劃分依據(jù)，將科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散過程分為3個時段：平穩(wěn)增長階段(2012-2016年)、快速增長階段(2017-2018年)和減速增長階段(2019-2020年)。

表3 科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散事件史分析結(jié)果Tab.3 Event history analysis on the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

圖2 城市出臺科技創(chuàng)新人才政策的年度新增數(shù)量與累積數(shù)量Fig.2 Annual and cumulative quantities of cities that have introduced policies for scientific and technological innovation talents

(1)平穩(wěn)增長階段。2012年黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，并再次明確科技創(chuàng)新人才對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。在該階段，各個城市較為分散地對科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行探索，政策數(shù)量平穩(wěn)增長。直至2016年中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(以下簡稱《意見》、《綱要》)，政策增長速度開始發(fā)生變化，科技創(chuàng)新人才政策發(fā)展進(jìn)入新階段。在平穩(wěn)增長階段，第三產(chǎn)業(yè)比重和府際競爭與科技創(chuàng)新人才政策采納分別在0.05和0.01的水平上顯著相關(guān)。其中，府際競爭與科技創(chuàng)新人才政策采納呈正相關(guān)關(guān)系，而第三產(chǎn)業(yè)比重與科技創(chuàng)新人才政策采納呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，這與我國地方政府政策擴(kuò)散長期以來處于特殊府際關(guān)系與復(fù)雜轉(zhuǎn)型環(huán)境相關(guān)。一方面，地方政府基于內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，受到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力的影響；另一方面，在“政治錦標(biāo)賽”模式下，地方政府政策采納受到同級政府競爭關(guān)系的影響。另外，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確提出，“十二五”時期要“提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力”。部分城市縮減第三產(chǎn)業(yè)比重，集中發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，政策著力點(diǎn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)高度耦合性。

(2)快速增長階段，也是“政策搶才”的白熱化階段。在該階段，《意見》和《綱要》的政策指導(dǎo)作用逐漸凸顯，具備條件的城市利用自身稟賦探索各類吸引科技創(chuàng)新人才的機(jī)制，出臺的政策數(shù)量多且密集。例如，2017年1月武漢市提出“雙百萬”計劃，2017年5月西安市發(fā)布《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，打造“一帶一路”人才高地若干政策措施》系列文件，著力打造科技創(chuàng)新人才高地。在該階段，需求拉動因素中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模與科技創(chuàng)新人才政策采納分別在0.1和0.05的水平上顯著正相關(guān)，而財政收入與科技創(chuàng)新人才政策采納顯著負(fù)相關(guān)；壓力推動因素中的變量則與科技創(chuàng)新人才政策采納無顯著關(guān)系。該階段是“十三五”開局階段，秉持“堅持全面深化改革，堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整”的理念，城市出臺科技創(chuàng)新人才政策時更多從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的角度出發(fā)，希望通過政策推動經(jīng)濟(jì)增長。另外，在該階段，人口規(guī)模大的城市紛紛出臺科技創(chuàng)新人才政策，試圖利用人口紅利開創(chuàng)搶才先機(jī)。

(3)減速增長階段。經(jīng)歷政策文本“爆炸式”增長后，此階段科技創(chuàng)新人才政策文本增速減緩，政策文本總數(shù)達(dá)到頂峰。需求拉動因素中的變量對于科技創(chuàng)新人才政策采納沒有顯著影響，壓力推動因素中的府際競爭壓力在0.1的水平上對科技創(chuàng)新人才政策采納產(chǎn)生正向影響。這反映出府際競爭壓力對城市實施科技創(chuàng)新人才政策具有促進(jìn)作用，同級別采納政策的城市越多，對其它同級別城市產(chǎn)生的壓力越大，越會推動其采納科技創(chuàng)新人才政策。

表4 科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素分時段分析結(jié)果Tab.4 Analysis of different time periods of the motivation factors of the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

4.4 不同區(qū)域科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素分析

為了探究科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素在不同區(qū)域的表現(xiàn)，本文按東、中、西部地區(qū)對數(shù)據(jù)進(jìn)行重新劃分，并分別進(jìn)行 logistic 回歸分析，結(jié)果如表5所示。研究發(fā)現(xiàn)，在需求拉動因素和壓力推動因素方面，分區(qū)域政策擴(kuò)散中的影響因素并不相同。

實證結(jié)果顯示，在需求拉動因素中，只有西部地區(qū)表現(xiàn)為部分指標(biāo)具有顯著影響關(guān)系，而在東部和中部地區(qū)無顯著影響。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模與科技創(chuàng)新人才政策采納在0.05的水平上顯著正相關(guān)，財政收入與科技創(chuàng)新人才政策采納在0.01的水平上顯著負(fù)相關(guān)。當(dāng)前，東部地區(qū)涵蓋了大部分一線和新一線城市，科技創(chuàng)新人才也在東部沿海地區(qū)出現(xiàn)集聚現(xiàn)象，東部地區(qū)科技創(chuàng)新人才政策的競爭張力大，中西部地區(qū)搶奪科技創(chuàng)新人才的難度升級。為避免在與東部城市搶才過程中陷入惡性競爭沼澤，西部地區(qū)在采納科技創(chuàng)新人才政策時可能表現(xiàn)得更加理性。因此，相比東部和中部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)區(qū)域，西部地區(qū)出臺科技創(chuàng)新人才政策時，首先關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)以及出臺科技創(chuàng)新人才政策能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來多大促進(jìn)效應(yīng)，盡量回避不必要的風(fēng)險。同時，由于政策搶才難度升級，西部地區(qū)也可能尋求政策上的優(yōu)化，以加碼競爭的方式吸引科技創(chuàng)新人才。

在壓力推動因素中，行政指令和府際競爭與科技創(chuàng)新人才政策采納在東、中、西部地區(qū)都表現(xiàn)為0.01水平上的顯著正相關(guān)關(guān)系。在“晉升錦標(biāo)賽”格局下，東、中、西部地區(qū)受到的縱向和橫向壓力有增無減，東、中、西部地區(qū)在表象上形成良好的縱向和橫向政策推廣效應(yīng)，但是，對于競爭優(yōu)勢不明顯的城市來說，也許只是迫于雙重壓力而加入這場政策搶才之爭。另外，社會輿論在東、中部地區(qū)的影響更加顯著，而在西部地區(qū)沒有顯著影響，這也驗證了西部地區(qū)在采納科技創(chuàng)新人才政策時更加理性的觀點(diǎn)。

表5 科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素分區(qū)域分析結(jié)果Tab.5 Analysis of different regions of the motivation factors of the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

5 主要結(jié)論與政策建議

5.1 主要結(jié)論

本文對影響科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的因素進(jìn)行了探討，提煉城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的雙重動力因素：需求拉動因素和壓力推動因素。研究發(fā)現(xiàn)，在需求拉動因素中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入影響城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散；在壓力推動因素中，行政指令壓力、府際競爭壓力和社會輿論壓力顯著影響科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散。在不同時段和不同區(qū)域，這些因素對科技創(chuàng)新人才政策采納的影響有所不同，推動政策擴(kuò)散的主導(dǎo)因素也不同。綜合事件史分析結(jié)果，得到以下主要結(jié)論：

(1)城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散存在雙重動力因素。事件史分析結(jié)果顯示，影響城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的因素主要來源于需求拉動和壓力推動雙重動力因素。其中，壓力推動因素是影響科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的關(guān)鍵，而需求拉動因素是科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的重要動力。具體而言，在需求拉動因素中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入對科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散具有顯著影響，說明城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和政府財政收入與城市出臺科技創(chuàng)新人才政策之間存在較大關(guān)聯(lián)性，是城市采納科技創(chuàng)新人才政策的重要動力源泉，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市采納科技創(chuàng)新人才政策的積極性往往更高。也有財政狀況不佳的城市反而希望通過采納科技創(chuàng)新人才政策推動城市發(fā)展，說明城市之間對于科技創(chuàng)新人才資源的爭奪一定程度上突破了財政狀況的限制。在壓力推動因素中，行政指令壓力、府際競爭壓力對科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的正向影響顯著。在科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散過程中，社會輿論壓力會產(chǎn)生阻礙作用，可能是因為科技創(chuàng)新人才政策不具備在全國各個城市普遍采納的特質(zhì)，政府決定是否采納科技創(chuàng)新人才政策時會更加基于理性調(diào)研分析，而不是過分被輿論主導(dǎo)。

(2)時間維度下，在3個不同階段，城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素存在明顯差異。在科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的平穩(wěn)增長期，大部分城市面臨“政治錦標(biāo)賽”和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的雙重壓力，需求拉動因素中的第三產(chǎn)業(yè)比重和壓力推動因素中的府際競爭壓力都對城市科技創(chuàng)新人才政策采納表現(xiàn)出較為顯著的影響。為了緩解雙重壓力，部分城市希望通過主動創(chuàng)新吸引科技創(chuàng)新人才。例如，上海為了建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心，頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革加快推進(jìn)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)的實施意見》；廣州為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，頒布“1+4”政策文件。在科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的加速增長期，各城市之間的政策搶才競爭逐漸進(jìn)入白熱化階段，利用經(jīng)濟(jì)水平、人口規(guī)模和財政資源等優(yōu)勢進(jìn)行加碼競爭，部分城市使出“殺手锏”，力求達(dá)成搶才目標(biāo)。因此，需求拉動因素在該階段占據(jù)主導(dǎo)地位。在科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的減速增長期，城市之間的搶才競爭仍然存在，差異化競爭成為首選戰(zhàn)略。對比第一階段，第三階段競爭強(qiáng)度有所減弱。

(3)空間維度下，三大區(qū)域城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素不盡相同。已有研究表明，從空間上看，我國公共政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出4種地理擴(kuò)散效應(yīng)，即近鄰效應(yīng)、等級效應(yīng)、軸向效應(yīng)和集聚效應(yīng)[12]?？傮w來看，3個區(qū)域的城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散都會受到壓力推動因素的影響，西部地區(qū)還受到需求推動因素的影響，3個區(qū)域城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素表現(xiàn)出一致性的同時也存在一定差異。受四大效應(yīng)的影響，東部和中部地區(qū)政策擴(kuò)散動力因素的一致性遠(yuǎn)大于差異性。西部地區(qū)背負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的雙重壓力，在采納科技創(chuàng)新人才政策時，會更多地考量自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及能夠為科技創(chuàng)新人才提供的資源稟賦。

5.2 政策建議

(1)科技創(chuàng)新人才政策的采納需要根據(jù)城市是否具備采納相關(guān)政策的實際條件而定。目前，城市在面對科技創(chuàng)新人才政策采納的選擇時，較多地受到各種外界壓力的影響。某些城市只是照搬其它城市的經(jīng)驗，政策內(nèi)容并不符合自身實際發(fā)展需求，各種配套措施也不完善，最終政策效果大打折扣。因此，在科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散過程中，城市需根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定科技創(chuàng)新人才政策工具。

(2)在政策爆發(fā)期，理性看待其它城市的政策采納行為，不盲目跟風(fēng)。在政策采納比較密集的時期，某些城市往往出現(xiàn)非理性的政策采納行為。一方面，某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的城市跟風(fēng)其它城市的科技創(chuàng)新人才政策，忽視自身所處發(fā)展階段。另一方面，部分城市以創(chuàng)新性作為政策采納標(biāo)準(zhǔn)，將科技創(chuàng)新人才政策作為一項顯示城市創(chuàng)新能力的工具，忽視了科技創(chuàng)新人才政策后續(xù)的執(zhí)行和落地。因此，在科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的快速增長期，城市需理性進(jìn)行政策采納。

(3)不同區(qū)域應(yīng)著力于科技創(chuàng)新人才政策的不同方面，既要“引”人才，也要“留”人才。一般而言，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市在創(chuàng)新能力上優(yōu)于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，其采納科技創(chuàng)新人才政策的動力大部分源于外部環(huán)境，而西部地區(qū)更多地需要通過內(nèi)部環(huán)境因素推動科技創(chuàng)新人才政策的采納。因此，東西部地區(qū)科技創(chuàng)新人才政策應(yīng)著力于不同方面，東部地區(qū)要進(jìn)一步優(yōu)化科技創(chuàng)新人才發(fā)展環(huán)境，持續(xù)留住科技創(chuàng)新人才，而西部地區(qū)要根據(jù)自身發(fā)展需求，制定差異化的科技創(chuàng)新人才政策，注重對于科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)、培養(yǎng)和開發(fā)。

本文主要貢獻(xiàn)在于，借鑒國外提出的政策擴(kuò)散理論框架,結(jié)合中國科技創(chuàng)新人才政策實踐，構(gòu)建城市科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散的動力因素模型，并利用離散時間事件史分析法，探討科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素在不同時段、不同區(qū)域的差異，豐富了我國公共政策擴(kuò)散領(lǐng)域研究，完善了政策擴(kuò)散研究維度和視角。

本研究也存在不足之處：首先，政策擴(kuò)散影響因素很多, 本文僅從需求拉動和壓力推動兩個角度考察科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散影響因素。其次，在考察科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散動力因素和不同時空情境下的動力因素差異時，沒有考慮不同影響因素之間可能存在交互效應(yīng)，而交互效應(yīng)也可能影響科技創(chuàng)新人才政策擴(kuò)散。未來研究可從以上幾個方面加以完善。