馬紅，柴潔

(1.重慶市勘測院，重慶 401121； 2.重慶市地理國情監(jiān)測工程技術(shù)研究中心，重慶 401121)

1 引 言

堅持底線思維，統(tǒng)籌劃定三條控制線(生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)并嚴(yán)格監(jiān)督實施是新時期我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容[1]。生態(tài)保護(hù)紅線作為三條控制線之一，是指在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面必須實行強制性嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界和管理限制的范圍，是科學(xué)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、合理布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實施可持續(xù)發(fā)展不可逾越的基本底線[2～5]。

2018年底，全國范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定基本完成，在國家層面整體劃定了生態(tài)價值最高、需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域[6]。但由于這一輪生態(tài)保護(hù)紅線劃定在機(jī)構(gòu)改革前，與之相關(guān)的耕地、園地、林體、草地、水域等基礎(chǔ)要素分屬不同管理部門，調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)、尺度、時間、精度等要求不一致，存在沖突矛盾；且三條控制線分別由不同部門單獨劃定，未考慮相互之間的統(tǒng)籌關(guān)系，導(dǎo)致其在空間位置上存在交叉重疊，存在與當(dāng)前地方國土空間規(guī)劃發(fā)展及保護(hù)實際不相符等問題。機(jī)構(gòu)改革后，各級自然資源主管部門負(fù)責(zé)建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，要求在國土空間“雙評價”的基礎(chǔ)上，自上而下科學(xué)布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類區(qū)域空間，統(tǒng)籌劃定三條控制底線，為全面推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展提供先決條件[7～9]。

2019年，全國啟動了國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作，要求對既有生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)評估調(diào)整，納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一嚴(yán)格管理。而在評估調(diào)整工作中，國家層面的指導(dǎo)方案多為原則性意見，具體細(xì)則由各地自行把握，這使得在實際操作中，地方大多按照原則進(jìn)行優(yōu)化，導(dǎo)致調(diào)整面積較大、比例較高，不能完全符合“保護(hù)優(yōu)先、實事求是”的要求。本文針對既有生態(tài)保護(hù)紅線存在的不足，從踐行落實“保護(hù)優(yōu)先、底線思維”的角度出發(fā)，梳理評估優(yōu)化調(diào)整的主要內(nèi)容、技術(shù)要求和解決方法，并以重慶某區(qū)域為例，開展示范應(yīng)用。

2 評估調(diào)整的主要內(nèi)容及要求

2.1 評估調(diào)整的工作依據(jù)

生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)安全的底線、資源利用的上線和人居環(huán)境安全屏障線，評估調(diào)整并非另起爐灶，而是在既有生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，解決劃定不盡、劃定不實、多線沖突以及與發(fā)展現(xiàn)狀不符等問題[1，10，11]。根據(jù)“劃管結(jié)合”的工作要求，依據(jù)統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”的工作原則，結(jié)合地方現(xiàn)行發(fā)展情況，對既有的生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)識別矛盾沖突，明確優(yōu)化內(nèi)容，并以既有紅線為基礎(chǔ)，提出優(yōu)化調(diào)整思路，從總體上確保評估調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線滿足“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的要求，確保評估調(diào)整結(jié)果權(quán)威、科學(xué)、可執(zhí)行[12]。

2.2 評估調(diào)整的基本原則

生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整的主要原則包括：一是重要原則，即評估調(diào)整要以生態(tài)區(qū)域的敏感性為基礎(chǔ)，保障最重要的敏感區(qū)，總體上滿足生態(tài)功能可持續(xù)要求；二是系統(tǒng)原則，即評估調(diào)整的具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與區(qū)域特性相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，保障全國系統(tǒng)管理的同時兼顧地方發(fā)展實際；三是協(xié)調(diào)原則，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線與“三區(qū)三線”中其他內(nèi)容的相互關(guān)系，評估調(diào)整的結(jié)果應(yīng)該對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)都有促進(jìn)作用。

2.3 評估調(diào)整的主要內(nèi)容

生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整的主要內(nèi)容包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)校核、界線合理性分析、應(yīng)劃盡劃情況分析、矛盾沖突識別、生態(tài)安全格局分析等[12，13]?；A(chǔ)數(shù)據(jù)校核是評估調(diào)整的基礎(chǔ)工作，標(biāo)定內(nèi)容為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性、真實性，確保評估調(diào)整成果真實可靠；界線合理性分析是分析判別生態(tài)保護(hù)紅線與山體、水體、林體等典型自然地貌走勢、邊界的吻合情況，確保評估調(diào)整成果滿足圖、數(shù)、實地三者一致；應(yīng)劃盡劃分析是梳理分析應(yīng)當(dāng)實施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域是否納入，確保評估調(diào)整結(jié)果滿足生態(tài)功能完整性和生態(tài)空間連通性要求；矛盾沖突識別是發(fā)現(xiàn)識別既有生態(tài)保護(hù)紅線與其他控制線之間、生態(tài)保護(hù)紅線與既有項目、合法礦業(yè)權(quán)、重大基礎(chǔ)設(shè)施之間的沖突情況，并提出解決方案；生態(tài)安全格局分析是分析區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整結(jié)果與全國生態(tài)安全格局、重點生態(tài)功能區(qū)域之間的關(guān)系，識別生態(tài)安全格局的重點屏障。

3 評估調(diào)整的技術(shù)實現(xiàn)途徑

3.1 評估技術(shù)實現(xiàn)途徑

既有生態(tài)保護(hù)紅線的評估工作，主要包含數(shù)據(jù)收集與分析、邊界一致性情況分析、應(yīng)劃盡劃情況分析、圖數(shù)與實地一致性情況分析、自然資源利用情況分析等內(nèi)容。

(1)數(shù)據(jù)收集與分析

收集整理評估調(diào)整所用的數(shù)據(jù)資料，分析數(shù)據(jù)資料的種類是否齊全，來源是否權(quán)威，考慮對生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整有無直接影響；分析數(shù)據(jù)資料的幾何精度、分辨率、比例尺等情況，考慮對生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整有無精度影響；分析數(shù)據(jù)資料的時效性、與實際情況的偏差，考慮對生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整是否有現(xiàn)勢性影響。

(2)邊界一致性情況分析

分析評估既有生態(tài)保護(hù)紅線與山體、水體、林體等典型自然地貌走勢、邊界的吻合程度，發(fā)現(xiàn)、識別不一致的地方，并分析其原因。

(3)應(yīng)劃盡劃情況分析

梳理、對照國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等生態(tài)功能極重要和生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱地區(qū)的納入情況，分析是否存在應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域未納入生態(tài)保護(hù)紅線的情況。

(4)圖數(shù)與實地一致情況分析

核實既有生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)文本中數(shù)據(jù)統(tǒng)計、圖件、登記表是否一致，并根據(jù)相關(guān)影像資料，進(jìn)行圖、數(shù)與實地的一致情況分析。

(5)自然資源利用情況分析

重點分析既有生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、現(xiàn)狀建設(shè)用地、合法礦業(yè)權(quán)以及集體人工商品林等的重疊情況矛盾沖突情況。

3.2 調(diào)整技術(shù)實現(xiàn)途徑

既有生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整總體技術(shù)途徑包括統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、堅持原則、生態(tài)優(yōu)先以及銜接自然保護(hù)地等內(nèi)容。

(1)統(tǒng)一基數(shù)

統(tǒng)一基數(shù)是確保生態(tài)保護(hù)紅線基數(shù)真實、準(zhǔn)確、完整的先決條件，在評估調(diào)整過程中以第三次國土調(diào)查成果作為工作底數(shù)和工作底圖。

(2)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)整成果坐標(biāo)系統(tǒng)一為2000國家大地坐標(biāo)系，高程基準(zhǔn)統(tǒng)一為1985國家高程基準(zhǔn)。在調(diào)整過程中，如遇因坐標(biāo)系不同、比例尺不一等導(dǎo)致的部分生態(tài)保護(hù)紅線超出行政區(qū)邊界，或與山體、林體、水體的走勢和邊界明顯不一致等問題，需要通過技術(shù)手段對其進(jìn)行糾偏處理。

(3)堅持原則

評估調(diào)整工作以區(qū)縣為單位開展，省(市)負(fù)責(zé)審核，國家總體核查。評估調(diào)整堅持自下而上，上下聯(lián)動方式開展。確保評估優(yōu)化調(diào)整后的成果滿足生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變要求。

(4)銜接自然保護(hù)地

自然保護(hù)地體系是在劃定生態(tài)保護(hù)紅線大前提大背景下提出的，自然保護(hù)地應(yīng)嚴(yán)格納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

4 評估調(diào)整過程中的現(xiàn)實問題及解決方法

4.1 評估調(diào)整過程中的支撐不足及應(yīng)對策略

生態(tài)保護(hù)紅線的評估調(diào)整需要借助其他行業(yè)部門的專題數(shù)據(jù)資料，受調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查主體、調(diào)查時間各不相同的影響，各行業(yè)部門專題數(shù)據(jù)往往存在交叉重疊、邊界不套合等問題。國家層面的指導(dǎo)意見，對數(shù)據(jù)資料的選取、相互間的整合要求欠缺具體指導(dǎo)，這往往成為影響評估優(yōu)化調(diào)整過程的關(guān)鍵問題[12，14]。

根據(jù)評估調(diào)整工作指南，評估調(diào)整應(yīng)以第三次國土調(diào)查成果為底數(shù)和底圖，根據(jù)國土空間“雙評價”的結(jié)論進(jìn)行優(yōu)化，在現(xiàn)狀數(shù)據(jù)處于修改完善、補充調(diào)查等階段且無權(quán)威結(jié)論支撐時，秉承第三次國土調(diào)查這一大基數(shù)不改變，則可確保評估調(diào)整基數(shù)權(quán)威、協(xié)調(diào)準(zhǔn)確。

4.2 評估調(diào)整過程中的博弈現(xiàn)象及應(yīng)對策略

生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整整體上要求地方遵循“生態(tài)優(yōu)先”“應(yīng)劃盡劃”“實事求是”等要求，堅持生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變的目標(biāo)。但地方政府在開展評估調(diào)整的過程中，出于地方用地發(fā)展的考慮和地方既有建設(shè)項目的保障，難免會采取一些應(yīng)對措施，存在與國家博弈的情況[12，15]。

地方政府作為嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體，在政府決策和重大布局中，應(yīng)將其統(tǒng)籌納入，作為支撐依據(jù)和前提條件[12]。生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整和審批通過后，應(yīng)及時執(zhí)行勘界定標(biāo)工作，并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督管理。生態(tài)保護(hù)紅線批準(zhǔn)后，原則上只能增加，不能減少，不得在紅線范圍進(jìn)行不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，不能任意改變用途；且對生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的空間造成生態(tài)環(huán)境破壞的，應(yīng)實行終身追責(zé)[11，12]。

5 評估調(diào)整實踐

5.1 區(qū)域概況

基于前述評估調(diào)整技術(shù)方法，以重慶市中心城區(qū)某直管區(qū)域為例進(jìn)行應(yīng)用實踐。該區(qū)域地處四川盆地東部，位于重慶中心城區(qū)西部槽谷，總面積約 313 km2，該區(qū)域既有生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)包含山地、水系、城鎮(zhèn)建設(shè)、規(guī)劃發(fā)展區(qū)等，地理要素豐富，且保護(hù)與發(fā)展矛盾突出，區(qū)域既有生態(tài)保護(hù)紅線如圖1所示。

圖1 既有生態(tài)保護(hù)紅線示意圖

5.2 生態(tài)保護(hù)紅線評估情況

(1)數(shù)據(jù)收集與分析

根據(jù)工作要求，收集有該區(qū)域既有生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、第三次國土調(diào)查成果、“四山”管制區(qū)、林業(yè)資源調(diào)查數(shù)據(jù)、高分遙感影像、行政界線、水系數(shù)據(jù)、道路數(shù)據(jù)等資料?；A(chǔ)數(shù)據(jù)全部統(tǒng)一至2000國家大地坐標(biāo)系，經(jīng)分析，數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性和精度基本滿足本次評估調(diào)整要求。

(2)邊界一致情況分析

將既有生態(tài)保護(hù)紅線與該區(qū)域高分遙感影像及第三次國土調(diào)查地塊邊界疊加對比后發(fā)現(xiàn)，既有生態(tài)保護(hù)紅線與山體、林體、水體等的走勢和邊界總體一致，但仍然存在極小的破碎圖斑、地類圖斑交叉重疊、超出行政區(qū)界或與行政區(qū)界有縫隙的情況。

(3)應(yīng)劃盡劃情況分析

應(yīng)劃盡劃區(qū)域涉及自然保護(hù)地、“雙評價”極重要極敏感區(qū)域、飲用水水源地一級保護(hù)區(qū)等類型。經(jīng)分析應(yīng)劃盡劃區(qū)域中自然保護(hù)地和飲用水水源地一級保護(hù)區(qū)已全部納入生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)劃盡劃區(qū)域中尚未全部納入的區(qū)域僅1處，為“雙評價”極重要、極敏感區(qū)域，總面積約103公頃。

(4)矛盾沖突情況分析

經(jīng)與第三次國土調(diào)查成果、永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)權(quán)、人工商品林、現(xiàn)狀建設(shè)項目等進(jìn)行矛盾沖突分析，該區(qū)域既有生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涉及第三次國土調(diào)查耕地、第三次國土調(diào)查鎮(zhèn)村、永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)權(quán)、人工商品林、現(xiàn)狀建設(shè)項目圖斑總數(shù)共 5 644處，面積共計約 1 287.99公頃，需進(jìn)一步按照生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整規(guī)則進(jìn)行優(yōu)化，按照生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法協(xié)調(diào)實施。

5.3 生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整情況

(1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)情況

本次評估調(diào)整工作采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括永久基本農(nóng)田、第三次國土調(diào)查，自然保護(hù)地優(yōu)化成果、雙評價生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)域，人工商品林以及自然保護(hù)地整合優(yōu)化成果，數(shù)據(jù)均為市級層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)成果，目的是與全市工作數(shù)據(jù)保持一致。

(2)調(diào)入情況

統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)的整體性和系統(tǒng)性要求，將“天窗”、縫隙等區(qū)域填補納入生態(tài)保護(hù)紅線，保障生態(tài)保護(hù)紅線系統(tǒng)功能的完整性、提高生態(tài)保護(hù)紅線空間的連通性。本次調(diào)入片區(qū)包含3處，如圖2所示：包含1處一級飲用水水源保護(hù)區(qū)，面積約為58.48公頃；2處接縫處，面積分別為65.74公頃、92.14公頃。

圖2 生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)入情況

(3)調(diào)出情況

按照評估調(diào)整要求，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，對耕地、永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)權(quán)、第三次國土調(diào)查鎮(zhèn)村、人工商品林以及建設(shè)項目等可根據(jù)相應(yīng)規(guī)則調(diào)出處理。經(jīng)本次優(yōu)化，調(diào)出既有生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)一般耕地圖斑454處，調(diào)出沖突面積共計約43.48公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)零星分布的永久基本農(nóng)田圖斑468處，調(diào)出沖突面積共計約32.85公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)散落分布合法礦業(yè)權(quán)8處，調(diào)出沖突面積共計約43.43公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)含城鎮(zhèn)村及工礦用地地類圖斑420處，調(diào)出面積共計約17.77公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人工商品林圖斑 3 590處，調(diào)出面積共計約508.14公頃；調(diào)出原生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)公路、鐵路、隧道及已批重大項目共38項，調(diào)出面積共計約184.34公頃。調(diào)出區(qū)域按照片區(qū)可分為4個部分，如圖3所示。

圖3 生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)出情況

(4)自然保護(hù)地調(diào)整銜接情況

該區(qū)域自然保護(hù)地面積1 706.57公頃，經(jīng)與生態(tài)保護(hù)紅線做好銜接，已全部納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

(5)邊界一致性調(diào)整情況

該區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整工作參照遙感影像、第三次國土調(diào)查成果進(jìn)行內(nèi)業(yè)修線，結(jié)合實地踏勘開展外業(yè)校核，邊界調(diào)整后與自然地理邊界、道路界線更加吻合。

5.4 成果分析

該區(qū)域評估調(diào)整后生態(tài)保護(hù)紅線總面積 2 925公頃，整體上形成生態(tài)保護(hù)紅線片區(qū)4處，面積分別為 1 787.72公頃、8.99公頃、106.65公頃、975.83公頃。評估調(diào)整后，一級飲用水水源保護(hù)區(qū)得以更好地保護(hù)，生態(tài)保護(hù)紅線在整體上降低了破碎度，保障了生態(tài)保護(hù)紅線系統(tǒng)功能的完整性，提高了生態(tài)保護(hù)紅線空間的連通性。

6 結(jié) 論

生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整是國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，綜合性強、涉及數(shù)據(jù)復(fù)雜，且根據(jù)地方發(fā)展差異和特色，對評估指標(biāo)的選取和調(diào)整方法的選擇不盡相同，需要兼顧地方生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和各類自然資源的稟賦情況，整體上對既有生態(tài)保護(hù)紅線做出科學(xué)合理的評估調(diào)整。目前，生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法仍需細(xì)化，國家和省市還需出臺詳細(xì)的生態(tài)保護(hù)紅線管理細(xì)則與勘界定標(biāo)方法，保障生態(tài)保護(hù)紅線有效落地與長效管理。