魏慎洪，白雪亮，袁祥飛

(1.國家能源投資集團有限責任公司，北京市東城區(qū)，100011；2.首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京市朝陽區(qū)，100022；3.首科綠匯(北京)科技發(fā)展有限公司，北京市朝陽區(qū)，100022)

0 引言

過去20年，我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)比較明顯的周期變動，經(jīng)歷了“景氣十年”和“振蕩十年”。從價格看，北方港口煤價從2001年約200元/t左右上漲至2011年約在850元/t左右，是煤炭行業(yè)的“十年黃金期”。2012-2016年，北方港口煤價開始4年持續(xù)下跌，此后一直呈現(xiàn)震蕩態(tài)勢，近兩年出現(xiàn)震蕩上漲，是煤炭行業(yè)的“十年轉型期”。

煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政治經(jīng)濟社會形勢息息相關?！笆挈S金期”是憑借中國經(jīng)濟在全球化影響下高速發(fā)展的“東風”，“十年轉型期”則主要受2012年至今復雜多變的世界政治經(jīng)濟形勢影響。2012年12月，習近平總書記首次提出了“大變局”的論斷，指出“國際金融危機發(fā)生五年來，對世界經(jīng)濟格局以及政治、安全形勢產(chǎn)生了深刻影響。這個大變局，可以說是前所未有的”[1]。

當前及未來很長一段時間內，煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨新的形勢。新形勢的“新”主要體現(xiàn)在2個方面：一是有新的演變要素，主要是世界對于全球化以及新自由資本主義的共識程度在下降，由此帶來“逆全球化”浪潮，進而影響全球經(jīng)濟復蘇；應對氣候變化從邊緣問題逐漸成為主流問題；經(jīng)濟政治摩擦從局部短期問題逐漸成為主要經(jīng)濟體間不可忽視的問題；世界各國對科技的重視程度不斷加大。二是有新的演變特征，主要是復雜化、極端化和不確定性，各種要素相互關聯(lián)和影響，社會群體的認知容易走極端，最終導致高度不確定性。

新形勢對我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響已經(jīng)有所顯現(xiàn)。從煤炭產(chǎn)能看，我國自2016年起實施煤炭產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革，但是2021年為應對煤炭需求超預期增長、產(chǎn)能相對不足局面，國家實施緊急擴產(chǎn)和應急核增，2021年煤炭產(chǎn)量達到41.3億t，如圖1所示。從用途看，2012-2021年，電煤、鋼鐵和化工用煤增長速度較快，分別增長25.1%、11.2%和59.1%，煤炭向原料轉型步伐加快，如圖2所示。

圖1 2012-2021年全國煤炭產(chǎn)量變化情況

圖2 2012年和2021年煤炭分行業(yè)消費變化情況

面對新的發(fā)展形勢，我國煤炭產(chǎn)業(yè)做出了相應調整，取得了一定成效，保證了煤炭安全穩(wěn)定供應，同時也反映出調整不夠敏捷、預期不夠準確等問題。因此，有必要深入分析當前國內外煤炭產(chǎn)業(yè)面臨的新形勢，研究總結新的形勢對煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求，并在此基礎上，提出我國煤炭產(chǎn)業(yè)新的發(fā)展策略，以期為煤炭產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展提供參考。

1 國內外煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的新形勢

1.1 世界經(jīng)濟復蘇的復雜影響

2021年，世界經(jīng)濟呈現(xiàn)快速復蘇勢頭，根據(jù)國際基金組織的估計，全球經(jīng)濟增速為5.9%，創(chuàng)下近半個世紀以來的最高速度。2021年我國煤炭產(chǎn)業(yè)需求創(chuàng)出29.3億t標煤的歷史新高(對應42.7億t商品煤)。

但是目前來看，全球經(jīng)濟復蘇并不穩(wěn)定，同樣根據(jù)國際基金組織的預測，2022年全球經(jīng)濟增速將呈現(xiàn)下降趨勢，大約為3.2%。這一增速仍然處于美歐等主要經(jīng)濟體通脹、俄烏沖突、新冠肺炎疫情等因素的陰影下。作為世界主要貨物和服務進出口國，我國受世界經(jīng)濟復蘇的影響較大，這種影響也傳導到煤炭產(chǎn)業(yè)，導致煤炭產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和消費存在較大不確定性。

1.2 氣候變化的復雜影響

氣候變化對全球和我國的影響逐漸凸顯，部分地區(qū)面臨極端氣候的侵襲，控制碳排放、實現(xiàn)碳中和已經(jīng)成為全球性共識，這給煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了復雜的影響。長期來看，煤炭作為全球主要能源的地位將逐漸削弱，受歐洲主要國家去煤化進程加快等因素影響，煤炭需求總量在2014年達到歷史峰值后波動下降，歐美國家煤炭需求不斷下降[2]。我國提出了 “30·60”碳達峰碳中和目標以及實施路徑，煤炭將從主體能源逐漸過渡為支撐能源。

但是在短期內，以新能源為主的新型能源系統(tǒng)建設仍然不能完全滿足需求。近年來，面對嚴寒和高溫等極端天氣，新能源電力系統(tǒng)的表現(xiàn)缺乏穩(wěn)定性。如極寒天氣影響風電供應，美國得克薩斯州電力系統(tǒng)受到巨大沖擊。同樣，2022年我國西南地區(qū)遭遇高溫天氣，導致水電出力不足，也給能源系統(tǒng)帶來巨大影響。未來一個時期新能源的發(fā)展，需要煤電發(fā)揮基荷和調節(jié)功能，為電力系統(tǒng)安全可靠運行提供兜底保障[3-4]；還需要通過煤電靈活性改造為新能源大規(guī)模發(fā)展提供調峰支撐[5]，減輕新能源發(fā)展的壓力。

1.3 地緣政治的復雜影響

當前全球主要大國之間的競合關系處于深度調整期，競爭和沖突在一定程度上加劇，俄烏沖突是其中很具代表性的事件。作為世界主要能源出口國之一，俄羅斯的能源供應呈現(xiàn)不穩(wěn)定態(tài)勢，短期內對全球能源市場帶來嚴重沖擊，大幅推高石油、天然氣等能源商品價格。作為亞洲煤炭基準價格的澳大利亞紐卡斯爾港動力煤期貨在3月份創(chuàng)造了440美元/t的歷史新高。

長期來看，地緣政治新形勢凸顯了能源安全重要性。在俄烏沖突影響下，以德國為主的歐盟國家重新討論啟動煤電的可行性，同時大力布局風電和光伏，加速向新能源轉型，提高能源自主能力。我國以煤為主的能源資源稟賦特點，決定了煤炭作為兜底能源的根本地位。另外，隨著煤炭原料屬性功能的加強，綠色低碳現(xiàn)代煤化工將成為降低油氣對外依存度、保障國家能源安全的重要途徑[6]。

1.4 技術進步的復雜影響

新能源、煤化工、碳捕集、封存和利用(CCUS)等技術發(fā)展給煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來復雜影響。新能源技術的快速發(fā)展不斷提高能源效率、降低發(fā)電成本，對煤炭作為能源應用帶來沖擊。根據(jù)國際可再生能源機構(IRENA)的統(tǒng)計，2021年全球新增的可再生能源發(fā)電設施中約有2/3的發(fā)電價格低于化石燃料發(fā)電。

CCUS技術和新型煤化工技術可以為煤炭產(chǎn)業(yè)帶來新空間。目前，二氧化碳強化石油開采技術已應用于國內多個驅油與封存示范項目，二氧化碳生物/化工利用技術預計也將逐漸達到商業(yè)化應用水平。煤基特種燃料、煤基生物可降解材料、煤基碳素新材料、高端潤滑油等高端化工產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)，以及煤化工耦合可再生能源綠氫、綠氧實現(xiàn)源頭減碳，生產(chǎn)高含氧高含碳產(chǎn)品促進過程減碳等技術的突破，則可以促進煤炭作為原料實現(xiàn)近零排放，極大拓展了煤炭發(fā)展空間。

2 新形勢對我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求

發(fā)展形勢決定發(fā)展策略，發(fā)展策略要回答發(fā)展形勢提出的問題。以往我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體環(huán)境相對簡單和穩(wěn)定，如今發(fā)展形勢變得非常復雜以及充滿不確定性，這給煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和制定發(fā)展策略帶來了挑戰(zhàn)，如果不能有效地應對，有可能出現(xiàn)煤炭價格以及煤炭供需“大起大落”的現(xiàn)象。新形勢要求煤炭產(chǎn)業(yè)要有具備打贏“遭遇戰(zhàn)”的能力，即具備現(xiàn)代化的治理機制、有效協(xié)同的產(chǎn)業(yè)政策、充足的資源儲備、敏捷的生產(chǎn)能力，從而可以快速準確收集情報、做出決策、實施部署并轉化為“戰(zhàn)斗力”。

2.1 治理能力現(xiàn)代化

形勢的復雜和不確定性，意味著巨量、變化的市場信息以及市場主體之間的動態(tài)博弈，而單個機構無論具有多強能力，都很難擁有充分的市場信息，進而難以制定相對完善的策略。同時，長周期的、單向的、缺乏交互的規(guī)劃與管理機制難以應對瞬息變化的形勢。新形勢需要建立多元主體積極參與的新型煤炭產(chǎn)業(yè)治理機制，以政府部門宏觀調控為主，大幅提升煤炭行業(yè)協(xié)會、煤炭企業(yè)、煤炭產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的參與程度，建立常態(tài)化的多元主體溝通協(xié)商方式，不斷提升治理能力現(xiàn)代化。

2.2 產(chǎn)業(yè)政策要協(xié)同

煤炭資源勘查、產(chǎn)能儲備、生產(chǎn)供應涉及發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等領域的眾多部門和機構，需要建立有效的協(xié)同機制、統(tǒng)一政策方向。例如地方生態(tài)紅線劃定較少考慮煤炭產(chǎn)業(yè)情況，一些現(xiàn)有資源被壓覆，一些優(yōu)勢資源得不到合理開發(fā)，導致煤礦剩余資源量減少、服務年限縮短、產(chǎn)量遞減。2022年6月召開的迎峰度夏能源保供工作電視電話會議，反映了中央對政策協(xié)同的要求，提出要依法加快產(chǎn)能核增、用地用草、安全生產(chǎn)、環(huán)境影響評價等手續(xù)辦理進度，積極推動新增產(chǎn)能落地，加強煤炭儲備能力建設。

2.3 煤炭儲備要充足

目前我國煤炭產(chǎn)能接續(xù)乏力，東部煤炭資源開發(fā)歷史長、即將面臨枯竭；中部和東北部開發(fā)強度大，接續(xù)資源多在深部，潛力不大；西部越來越成為生產(chǎn)重心，一批專家學者均提出了重點開發(fā)晉陜蒙寧甘地區(qū)煤炭資源的規(guī)劃建議[7-8]。但此地區(qū)的一批主力煤礦面臨接續(xù)問題，考慮資源消耗和開采難度加大等各方面影響，若無新增規(guī)劃礦井建設，我國現(xiàn)有生產(chǎn)和在建煤礦產(chǎn)量預計在2030年后將呈現(xiàn)明顯的衰減趨勢，特別是重點產(chǎn)煤省山西的生產(chǎn)和在建煤礦產(chǎn)量將呈快速下降趨勢，部分主力礦區(qū)產(chǎn)量將在2030年后出現(xiàn)斷崖式下降。屆時，全國煤炭生產(chǎn)預計將很難滿足碳達峰前后的煤炭需求，存在較大的供應缺口。

2.4 煤炭生產(chǎn)要敏捷

在充足儲備基礎上，煤炭產(chǎn)業(yè)還應具備迅速調整生產(chǎn)和供給水平，從而滿足動態(tài)需求的能力。通過借助敏捷生產(chǎn)、數(shù)字化以及其他現(xiàn)代管理和技術工具，可以大幅提升煤炭生產(chǎn)的敏捷性。目前我國煤炭產(chǎn)業(yè)科技投入強度相對較低，根據(jù)《2021年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》，2021年我國煤炭采選業(yè)科技經(jīng)費投入強度為0.43%，低于采礦業(yè)平均水平(0.63%)，大幅低于工業(yè)平均水平(1.33%)。從科技產(chǎn)出來看，我國煤炭行業(yè)存在基礎理論研究依然相對薄弱，關鍵技術原創(chuàng)性突破、顛覆性創(chuàng)新仍然較少，高端裝備未能完全滿足應用需求，科技創(chuàng)新領軍人才和高技能人才不足等問題。

3 新形勢下煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略建議

3.1 探索建立新型治理機制

探索成立由政府主管部門、煤電企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、專家學者和社會群體在內的利益相關方參加的煤炭產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展咨詢委員會，通過多種形式的會議活動及時交換多方面信息和多方意見，形成多方共識，促進煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉型。該咨詢委員會應適時出臺煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體思路與時間表，同時定期審查發(fā)展過程中的成果與不足，確保發(fā)展過程的平穩(wěn)，最大程度地降低轉型發(fā)展成本和轉型發(fā)展沖擊。

在具體運作中可參照德國的經(jīng)驗做法。2018年，德國聯(lián)邦政府成立了“增長、結構變化和就業(yè)委員會”(下稱“煤炭委員會”)，委員會由聯(lián)邦官員(1人)、議會代表(3人)、地方代表(7人)、貿(mào)易組織代表(3人)、環(huán)境組織代表(3人)、能源工業(yè)代表(4人)、學術界(5人)、產(chǎn)業(yè)與商業(yè)組織代表(5人)構成。委員會的主要工作是研究分析產(chǎn)業(yè)形勢，發(fā)布研究報告，并給出政策建議[9]。德國煤炭委員會為德國政府煤炭政策出臺提供了全面的信息，并且提供了良好的政策溝通通道，以避免政策“脫離實際”。

3.2 積極發(fā)揮政府宏觀調控作用

堅持貫徹黨的二十大報告強調的“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”“先立后破”的總體思路，研究煤炭產(chǎn)業(yè)在其中的角色與應發(fā)揮的作用。充分發(fā)揮政府的引導作用，及時發(fā)布明晰的政策方向和政策信號，穩(wěn)定市場預期。發(fā)揮國家和地方煤炭產(chǎn)業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用，適度超前研究規(guī)劃“30·60”碳達峰碳中和目標下煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路線圖，及時發(fā)布煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃思路和路徑，保證國家與地方煤炭產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性和一致性[10]。

3.3 加強煤炭儲備能力建設

建立“自主+外購”相結合的煤炭儲備能力，堅持以獨立自主為根本，積極拓展進口渠道。積極開展煤炭勘查工作，加快推進新建煤礦項目核準開工，以晉陜蒙為重點區(qū)域，推動一批先進產(chǎn)能建設；同時構建以產(chǎn)能儲備為核心、產(chǎn)品儲備為調節(jié)、資源儲備為支撐的煤炭儲備體系。拓寬優(yōu)質動力煤、煉焦煤進口渠道，進一步發(fā)揮中俄兩國政府間議事協(xié)調機制作用，建立穩(wěn)定的煤炭供應機制、煤炭貿(mào)易定價機制和以人民幣為結算幣種的煤炭貿(mào)易結算機制，最大限度實現(xiàn)“穩(wěn)煤源、穩(wěn)運力、穩(wěn)煤價”，實現(xiàn)互惠互利。

3.4 提升煤炭敏捷供應能力

加強煤礦柔性生產(chǎn)能力建設，增強煤炭產(chǎn)能釋放彈性，適度放寬月度產(chǎn)量約束，提升煤礦產(chǎn)能跨季節(jié)靈活調節(jié)能力。延續(xù)執(zhí)行保供露天煤礦先行用地等臨時性政策，增強供給保障和應急調節(jié)能力。簡化產(chǎn)能核增手續(xù)，高效釋放先進產(chǎn)能。加強增產(chǎn)增供政策創(chuàng)新，對應急保供期間超進度產(chǎn)量予以認定。建立保供煤礦白名單，按照“一礦一策”原則，對安全生產(chǎn)有保障、受政策限制無法核增擴能的煤礦，納入應急保供煤礦管理，允許臨時突破產(chǎn)能限制，增加市場供應。引進精益生產(chǎn)管理體系、ISO 9000等國際質量標準化生產(chǎn)體系，提升煤礦企業(yè)精益高品質的生產(chǎn)和運營能力，促進煤礦企業(yè)基礎管理能力的提升，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

3.5 加強煤炭市場信息化建設

建立全國統(tǒng)一、信息共享、產(chǎn)運需全覆蓋的煤炭供需信息平臺，全面摸底煤炭有效產(chǎn)能并動態(tài)跟蹤分析，加強對煤炭市場動態(tài)監(jiān)測，尤其是要加強重點區(qū)域、重要時段的煤炭供需預測預警，促進全國煤炭供需動態(tài)平衡。同時，推動以5G技術應用為趨勢的數(shù)字化物流供應鏈體系建設在煤炭行業(yè)的運用，打通各層級煤炭交易中心交易大數(shù)據(jù)的整合與分享渠道，為產(chǎn)業(yè)決策提供更為全面的視角[11]。

3.6 加大煤礦綠色高效開發(fā)

利用“十四五”國家重點研發(fā)計劃的引領效應，鼓勵引導地方政府和企業(yè)加大研發(fā)投入。加大對煤炭綠色開采技術的研發(fā)投入，推進井下采選充一體化、綠色高效充填開采、保水開采、礦區(qū)地表修復與重構等關鍵技術和裝備研發(fā)。推進“數(shù)字+”行動，加快數(shù)字化開發(fā)、網(wǎng)絡化協(xié)同、智能化應用，開發(fā)智能傳感和控制、智能采掘、智能選煤等關鍵技術與裝備攻關。提升煤炭開發(fā)智能化水平，持續(xù)加強大采高高效開采技術等關鍵技術裝備研發(fā)與應用，促進工作面無人化開采技術的研發(fā)及應用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅動管理、人機交互協(xié)同，全要素生產(chǎn)率持續(xù)提升。加大煤炭清潔高效利用技術的科技研發(fā)投入，推進產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈融合，促進煤炭清潔高效燃燒技術、煤制油和煤化工清潔轉化技術的研發(fā)及應用。大力開展二氧化碳捕集、利用和封存技術的研發(fā)，并盡快推進試點示范以及工業(yè)化應用[12]。

3.7 理順煤炭價格體系

堅持“有效市場+有為政府”相結合的價格體系，常規(guī)時期以市場價格為主，減少對市場價格的過多干預；應急時期進行適度價格管控，明確應急價格體系。保供時期要進一步加強對晉陜蒙主產(chǎn)區(qū)煤炭坑口價格異常波動的監(jiān)管和調控，確?？涌趦r格在合理區(qū)間運行。明確以長協(xié)價為基礎計征稅款的合法性和合理性，出臺相關配套措施，推動解決保供降價銷售后存在的補繳稅款等問題。協(xié)調推動央企、地方國企、民企等各類煤炭企業(yè)共同落實國家穩(wěn)價保供政策，維護煤炭市場秩序，加快解決當前能源央企購銷價格背離、外購資源獲取困難的問題。

3.8 加大煤炭產(chǎn)業(yè)金融支持

煤炭產(chǎn)業(yè)綠色高質量發(fā)展離不開金融支持，而實現(xiàn)碳達峰碳中和離不開煤炭產(chǎn)業(yè)的轉型發(fā)展。新形勢下，金融機構對于煤炭產(chǎn)業(yè)的投資應該和煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求同步，不能提前大幅減少對煤炭企業(yè)的投資，導致煤炭產(chǎn)業(yè)投資不足，影響國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)[13]。建議在原有綠色金融基礎上，開展轉型金融探索，專門成立煤炭產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展基金，支持煤炭產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展。探索利用可持續(xù)發(fā)展掛鉤貸款(SLL)、可持續(xù)發(fā)展掛鉤債券(SLB)等國際典型的轉型金融產(chǎn)品，為煤炭產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展募集資金。

4 結論

(1)當前及未來一段時間國內外煤炭產(chǎn)業(yè)面臨的發(fā)展形勢具有明顯的不確定性和復雜性，主要表現(xiàn)在：世界經(jīng)濟復蘇存在不確定性，可能影響煤炭產(chǎn)業(yè)的消費；氣候變化加劇及全球應對氣候變化工作的強化，可能在短期內保持對煤炭產(chǎn)業(yè)的需求，但是中長期將加速煤炭產(chǎn)業(yè)的退出；俄烏沖突為代表的地緣政治形勢不穩(wěn)定及激化，可能造成能源供給緊張，從而在短期內推高對煤炭的需求；技術進步對于煤炭產(chǎn)業(yè)來說同樣有復雜影響，CCUS和煤化工技術進步可能會為煤炭產(chǎn)業(yè)維持發(fā)展空間，但是新能源快速發(fā)展也會加速煤炭退出。由此可見，煤炭產(chǎn)業(yè)面臨非常不確定的發(fā)展形勢，各種影響因素相互交織。

(2)新形勢要求我國煤炭產(chǎn)業(yè)在監(jiān)管和生產(chǎn)等方面具有新的能力，能夠打贏“遭遇戰(zhàn)”。一是要有現(xiàn)代化的治理能力，可以全面及時準確了解新形勢及其對煤炭產(chǎn)業(yè)的影響，從而做出及時有效的應對；二是產(chǎn)業(yè)政策要協(xié)同，“多兵種”要有效配合；三是要有充足煤炭儲備能力，做到“先立后破”“有備無患”；四是要有能夠迅速提升或削減煤炭產(chǎn)能的能力。

(3)研究建議，我國煤炭產(chǎn)業(yè)要從8個方面進行調整。探索建立新型治理體制，包括建立由政府主管部門、煤電企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、專家學者和從業(yè)者等參與的煤炭產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展咨詢委員會；積極發(fā)揮政府宏觀調控作用，出臺具有指導性的發(fā)展規(guī)劃與工作計劃，穩(wěn)定引導社會各界預期；加強煤炭儲備能力建設，繼續(xù)在煤炭勘探等方面進行投資；通過加強煤礦柔性生產(chǎn)能力建設、產(chǎn)能核準等提升煤炭敏捷供應能力；加強煤炭市場信息化建設，提升煤炭生產(chǎn)和運營效率；加大煤礦綠色高效開發(fā)；理順煤炭價格體系；加大煤炭產(chǎn)業(yè)金融支持等。