于 平 李先杰

國(guó)家海洋信息中心 天津 300171

“十三五”時(shí)期，中央和沿海地方財(cái)政通過(guò)統(tǒng)籌現(xiàn)有資金和增設(shè)新投入項(xiàng)目保障海洋領(lǐng)域基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)需求，支持海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和創(chuàng)新發(fā)展，資金規(guī)模不斷增長(zhǎng)[1]。但總體來(lái)看，扶持手段較為單一，財(cái)政補(bǔ)貼等傳統(tǒng)支出方式在資金分配中仍占主導(dǎo)地位，信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、引導(dǎo)基金等方式運(yùn)用較少。由于傳統(tǒng)支出方式多屬于一次性定向投入，無(wú)法循環(huán)使用，因此作用范圍較窄，影響周期較短，資金的乘數(shù)效應(yīng)有限。改進(jìn)財(cái)政資金投入方式，探索通過(guò)基金化、市場(chǎng)化方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分必要。2014年以來(lái)，沿海各地相繼成立不同規(guī)模海洋產(chǎn)業(yè)投資基金，但受業(yè)績(jī)考核等條件約束，普遍存在投資期限短（投資項(xiàng)目階段偏成熟期），社會(huì)資本參與積極性低，配套扶持政策缺乏，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投入不足，投資方向未能充分體現(xiàn)國(guó)家海洋宏觀規(guī)劃意圖等問(wèn)題。

在此背景下，設(shè)立國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行投資，既可以為財(cái)政資金投入海洋領(lǐng)域探索更加高效的使用手段，又可以為地方海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)基金提供方向上的指引，應(yīng)成為下步的研究重點(diǎn)。

1 戰(zhàn)略意義

1.1 推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于向高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。多年來(lái)，海洋經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，其總量已占到國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量的十分之一左右，成為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量直接關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量，設(shè)立國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金化的資金投入方式有效解決海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的科技創(chuàng)新不足、開(kāi)發(fā)方式粗放等問(wèn)題，可以緩解陸域資源短缺，促進(jìn)陸海統(tǒng)籌，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 順應(yīng)世界發(fā)展趨勢(shì)

新世紀(jì)以來(lái)，世界發(fā)達(dá)海洋國(guó)家紛紛制定政策、加大投入，將海洋戰(zhàn)略提升為國(guó)家戰(zhàn)略，提升國(guó)家海洋競(jìng)爭(zhēng)力，在新一輪國(guó)際“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)中占據(jù)主動(dòng)權(quán)成為各國(guó)競(jìng)相發(fā)力的目標(biāo)，歐盟更是成立了專(zhuān)注海洋投資的藍(lán)色投資基金[2]。目前我國(guó)財(cái)政資金對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)投入仍以傳統(tǒng)的補(bǔ)貼為主，長(zhǎng)效性有限。海洋作為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，其自然屬性和發(fā)展階段決定了培育戰(zhàn)略性海洋產(chǎn)業(yè)需要長(zhǎng)期投入，設(shè)立國(guó)家級(jí)海洋產(chǎn)業(yè)投資基金勢(shì)在必行。

2 條件分析

2.1 相關(guān)指導(dǎo)文件

黨的十八大提出“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，十九大指出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。 “十三五”規(guī)劃提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開(kāi)發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間，實(shí)施系列重大工程，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，探索市場(chǎng)化的海洋生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑都離不開(kāi)資金的支持和引導(dǎo)。 《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“支持有條件的地區(qū)建立各類(lèi)投資主體廣泛參與的海洋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金”。中國(guó)人民銀行等八部委在《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“積極引入創(chuàng)業(yè)投資基金、私募股權(quán)基金支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。以上文件和政策的出臺(tái)從宏觀層面明確了國(guó)家發(fā)展和壯大海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，而海洋領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)則明確鼓勵(lì)和支持以基金方式促進(jìn)資本參與海洋產(chǎn)業(yè)投資。由此，設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金具備了政策基礎(chǔ)。

2.2 財(cái)政資金對(duì)海洋領(lǐng)域投入情況

各級(jí)財(cái)政投入為統(tǒng)籌財(cái)政資金設(shè)立國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金提供了資金來(lái)源基礎(chǔ)。 “十三五”期間，中央和各沿海地方財(cái)政統(tǒng)籌現(xiàn)有資金，發(fā)揮財(cái)政資金支持和稅收優(yōu)惠等手段，支持海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和創(chuàng)新發(fā)展。其中，中央財(cái)政資金投入主要有：一是通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付充實(shí)沿海地區(qū)地方財(cái)力。2016年至2019年累計(jì)對(duì)沿海省市下達(dá)轉(zhuǎn)移支付148.67億元，支持其加大海洋管理力度。二是整合科技專(zhuān)項(xiàng)資金支持海洋重點(diǎn)科研攻關(guān)。其中，海洋可再生能源專(zhuān)項(xiàng)資金自2010年設(shè)立以來(lái)，截至2018年累計(jì)撥付經(jīng)費(fèi)13億元，支持100多項(xiàng)海洋能項(xiàng)目。三是為海洋生態(tài)修復(fù)提供專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“海島及海域保護(hù)資金” “海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金”等實(shí)施重點(diǎn)治理項(xiàng)目。其中， “藍(lán)色海灣”治理共撥付35.05億元，渤海綜合治理項(xiàng)目共撥付28億元。四是為海洋區(qū)域示范提供資金支持。通過(guò)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金等，共向15個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范城市撥付45億元，支持其在海洋生物醫(yī)藥、海洋高端裝備、海水淡化等領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展和區(qū)域示范。此外，還通過(guò)油價(jià)補(bǔ)貼（海洋漁業(yè)）、保險(xiǎn)補(bǔ)償（漁業(yè)保險(xiǎn)和“首臺(tái)套”保險(xiǎn)）等方式為海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持。

地方層面，各沿海地區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌安排中央補(bǔ)貼和地方自有財(cái)力，整合存量資金，加大對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，形成穩(wěn)定財(cái)政投入機(jī)制。如，山東省在用好中央財(cái)政創(chuàng)新示范資金外，每年從全省財(cái)政資金中劃撥100余億元資金，支持實(shí)施海洋重大項(xiàng)目；廣東省明確在2018－2020年，每年投入3億元用于支持海洋工程裝備、海上風(fēng)電、海洋生物、天然氣水合物、海洋公共服務(wù)、海洋電子信息等六大產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.3 地方海洋產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展實(shí)踐

2014年開(kāi)始，我國(guó)沿海地區(qū)紛紛成立海洋產(chǎn)業(yè)投資基金，現(xiàn)已成立或?qū)ν夤_(kāi)擬成立的海洋產(chǎn)業(yè)投資基金超過(guò)10支（見(jiàn)表1），主要分布在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，且海洋生產(chǎn)總值較高地區(qū)的基金目標(biāo)規(guī)模相對(duì)較大，目標(biāo)投資領(lǐng)域一是海洋新興產(chǎn)業(yè)，如海洋生物醫(yī)藥和制品、海洋新能源、新材料、海洋信息服務(wù)業(yè)等；二是傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海洋漁業(yè)等。

表1 各沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)投資基金不完全統(tǒng)計(jì)

目前，地方海洋產(chǎn)業(yè)基金在運(yùn)作過(guò)程中主要面臨以下問(wèn)題：一是涉海企業(yè)的資金需求與投資基金運(yùn)作思路間的矛盾，即供求矛盾。投資基金青睞的投資目標(biāo)大多是經(jīng)營(yíng)較為穩(wěn)定的涉海企業(yè)或者“短、平、快”的項(xiàng)目，大都追求短期利益，而現(xiàn)階段資金缺口較大的涉海企業(yè)以中小型企業(yè)為主，客觀上要求較長(zhǎng)的投資期限，因此真正需要資金支持的涉海企業(yè)難以得到海洋產(chǎn)業(yè)基金扶持。二是具有較大外部經(jīng)濟(jì)性、資金需求量大且高風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性、公益性投資項(xiàng)目乏人問(wèn)津，導(dǎo)致海洋產(chǎn)業(yè)基金的功能無(wú)法充分發(fā)揮。此外，對(duì)跨區(qū)域投資的限制、基金管理的低專(zhuān)業(yè)化程度、退出機(jī)制的相對(duì)缺乏也是影響海洋產(chǎn)業(yè)投資基金充分發(fā)揮功能的瓶頸。隨著各地對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)重視程度的不斷提高，涉海金融人才隊(duì)伍的不斷壯大，基金管理專(zhuān)業(yè)化程度正逐步提高。在國(guó)家注冊(cè)制改革正式啟動(dòng)后，產(chǎn)業(yè)基金的退出路徑將更趨明朗化。整體上看，雖然面臨諸多困難，但沿海地方海洋產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作為設(shè)立國(guó)家級(jí)海洋產(chǎn)業(yè)投資基金提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。

3 運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

3.1 相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1.1 國(guó)際藍(lán)色基金發(fā)展情況——以歐盟為例

歐盟向來(lái)重視發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)。在其區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制中，基金是使用最為廣泛的政策工具之一，在推動(dòng)歐盟一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。在數(shù)支基金中，歐洲海洋與漁業(yè)基金（EMFF）、藍(lán)色投資基金是歐盟為發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)提供資金支持的重要手段。前者為公益性基金，后者為金融機(jī)構(gòu)管理的有回報(bào)要求的基金。

歐洲海洋與漁業(yè)基金優(yōu)先支持環(huán)境可持續(xù)、資源高效和富有競(jìng)爭(zhēng)力的捕撈業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)，促進(jìn)水產(chǎn)品銷(xiāo)售和加工業(yè)發(fā)展，可謂環(huán)境價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值并重，可持續(xù)漁業(yè)占基金使用總額的75%以上。此外，該基金支持漁業(yè)數(shù)據(jù)收集和管理、漁業(yè)立法和管控，促進(jìn)歐盟共同漁業(yè)政策的實(shí)施。

藍(lán)色投資基金由歐盟委員會(huì)聯(lián)合歐洲投資銀行旗下的歐洲投資基金（EIF）共同啟動(dòng)，主要為活躍于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)中的初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)提供股權(quán)融資和技術(shù)援助，支持可以促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)品和技術(shù)研發(fā)，確?！皻W洲綠色協(xié)議”碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。藍(lán)色投資基金在基金管理和投資理念方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是利用專(zhuān)業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)提升基金運(yùn)作質(zhì)效。藍(lán)色投資基金的管理者歐洲投資基金（EIF）是歐洲私募股權(quán)市場(chǎng)領(lǐng)先的金融機(jī)構(gòu)，在投資初創(chuàng)期的創(chuàng)新型中小企業(yè)方面經(jīng)驗(yàn)豐富，建立了良好的社會(huì)聲譽(yù)和信用，這使其在開(kāi)展投融資活動(dòng)中優(yōu)勢(shì)明顯。二是堅(jiān)持長(zhǎng)期價(jià)值投資。歐洲投資基金背后有歐洲投資銀行（EIB）的強(qiáng)大支持，可以為企業(yè)提供符合生命周期規(guī)律的長(zhǎng)期價(jià)值投資，有助于企業(yè)團(tuán)隊(duì)把科研做深、產(chǎn)品做精和服務(wù)做細(xì)，有利于進(jìn)一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和資金鏈，保持企業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展和創(chuàng)新動(dòng)力。

借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)計(jì)應(yīng)同一般私募基金有所區(qū)別，要充分落實(shí)專(zhuān)業(yè)化管理和長(zhǎng)期投資理念，深耕海洋關(guān)鍵領(lǐng)域，體現(xiàn)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)基金的戰(zhàn)略性?xún)?yōu)勢(shì)。

3.1.2 我國(guó)主要國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展情況

目前，我國(guó)設(shè)立的國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金的數(shù)量并不多，已成立的有中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)投資基金、國(guó)家軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金、國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國(guó)家綠色發(fā)展基金等，它們主要由國(guó)家部委或者央企發(fā)起，其參與設(shè)立的子基金或者直投項(xiàng)目不受地域限制。作為國(guó)家級(jí)的投資基金，其融合了“政府” “產(chǎn)業(yè)”“基金”等多個(gè)要素，具有投資強(qiáng)度大、持有周期長(zhǎng)、投資產(chǎn)業(yè)聚焦的特點(diǎn)，兼具戰(zhàn)略性與財(cái)務(wù)性雙重目標(biāo)[3]。

其中，中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)投資基金由財(cái)政部、中銀國(guó)際控股、中國(guó)國(guó)際電視總公司和深圳國(guó)際文化產(chǎn)業(yè)博覽交易會(huì)有限公司共同發(fā)起成立，目標(biāo)總規(guī)模200億元，首期募集60億元，其中財(cái)政部出資5億元。該基金主要以股權(quán)投資方式，投資新聞出版發(fā)行、廣播電影電視、文化藝術(shù)、網(wǎng)絡(luò)文化、文化休閑及其細(xì)分行業(yè)，以引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資金投資文化產(chǎn)業(yè)。國(guó)家綠色發(fā)展基金由財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、上海市人民政府于2020年7月共同發(fā)起設(shè)立，首期總規(guī)模885億元，出資方包括財(cái)政部、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省份、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)。該基金重點(diǎn)聚焦長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線的綠色發(fā)展，優(yōu)先投向長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線11省份，同時(shí)適當(dāng)投向其他區(qū)域，主要支持環(huán)境保護(hù)和污染防治、生態(tài)修復(fù)和國(guó)土空間綠化、能源節(jié)約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發(fā)展領(lǐng)域。

已成立的國(guó)家級(jí)投資基金既有產(chǎn)業(yè)聚焦類(lèi)（文化產(chǎn)業(yè)投資基金、集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金），也有區(qū)域聚焦類(lèi)（國(guó)家綠色發(fā)展基金），但海洋領(lǐng)域基本沒(méi)有涉及。海洋領(lǐng)域投資的風(fēng)險(xiǎn)性、技術(shù)性、長(zhǎng)期性、規(guī)模性、全局性對(duì)社會(huì)資本和地方政府海洋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金而言吸引力有限，但在深海資源開(kāi)發(fā)、海洋可再生能源等領(lǐng)域發(fā)展和培育一批有技術(shù)、有實(shí)力、有市場(chǎng)的企業(yè)，除了可以引領(lǐng)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更可以為我國(guó)參與全球海洋治理和海洋資源開(kāi)發(fā)提供重要的技術(shù)能力儲(chǔ)備，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略要義。通過(guò)資本力量助力戰(zhàn)略性海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和意義不亞于現(xiàn)有的幾只國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)基金。

3.2 主要建議

當(dāng)前，我國(guó)海洋新興產(chǎn)業(yè)呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，結(jié)合上述經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，建議國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)由海洋主管部門(mén)牽頭，統(tǒng)籌安排中央財(cái)政海洋發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范城市專(zhuān)項(xiàng)資金等涉海專(zhuān)項(xiàng)資金及海域使用金上繳中央財(cái)政部分資金進(jìn)行引導(dǎo)投入，吸收沿海地方政府、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同出資設(shè)立國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資母基金。同步，成立國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司對(duì)基金進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理。

圖1 國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)投資基金出資和運(yùn)營(yíng)模式

基金按市場(chǎng)化運(yùn)作，僅在投資方向上接受海洋主管部門(mén)指導(dǎo)，擬投資方向包括：高端海洋工程和技術(shù)裝備、海洋可再生能源、海洋藥物和生物制品、海洋信息服務(wù)、海洋生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等?；鹬饕獦I(yè)務(wù)模式有以下4種：一是對(duì)戰(zhàn)略性海洋產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行股權(quán)投資；二是聯(lián)合領(lǐng)域內(nèi)大型企業(yè)成立專(zhuān)項(xiàng)子基金，對(duì)海洋科創(chuàng)企業(yè)進(jìn)行直接投資或開(kāi)展相關(guān)并購(gòu)業(yè)務(wù)；三是有條件地投資地方海洋產(chǎn)業(yè)投資基金；四是參與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)影響力投資（公益投資部分），開(kāi)展國(guó)際相關(guān)合作。

為推動(dòng)項(xiàng)目落地，建議相關(guān)管理部門(mén)一是要研究各級(jí)財(cái)政投入海洋領(lǐng)域的資金數(shù)量和結(jié)構(gòu)，對(duì)中央財(cái)政出資的可行性進(jìn)行分析；二是組織金融機(jī)構(gòu)、涉海企業(yè)、重點(diǎn)沿海地區(qū)海洋主管部門(mén)進(jìn)行交流，明確出資意向和參與積極性；三是組織地方海洋產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；四是組建涵蓋中央、地方、金融機(jī)構(gòu)人員在內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)小組，開(kāi)展項(xiàng)目研究、協(xié)調(diào)和溝通。