莫司琪，惠卉，Andrey Tarapov，王曉娜

（1.中聯(lián)煤層氣國(guó)家工程研究中心有限責(zé)任公司；2.中石油煤層氣有限責(zé)任公司；3.Dentons大成律師事務(wù)所莫斯科辦公室；4.北京大成律師事務(wù)所）

1 俄羅斯聯(lián)邦與立法

俄羅斯屬于大陸法系，有完善的民法典和刑法典。俄羅斯是聯(lián)邦制國(guó)家，有85個(gè)地區(qū)，每個(gè)地區(qū)權(quán)利平等，都遵守俄羅斯1993年以國(guó)家公投形式通過(guò)的憲法[1]。俄羅斯聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)須在憲法和聯(lián)邦法律規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)立法。在實(shí)踐中，俄羅斯政治環(huán)境復(fù)雜，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件持續(xù)變動(dòng)，使得地方立法機(jī)關(guān)難以在出現(xiàn)法律空白的情況下，仍嚴(yán)格遵守上位法的立法限制，導(dǎo)致很多領(lǐng)域出現(xiàn)了地方先占式立法的現(xiàn)象[2]。然而在油氣領(lǐng)域，法律法規(guī)基本不存在地方立法，油氣領(lǐng)域的法律體系主要由聯(lián)邦立法創(chuàng)立，地方只能在地方稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)行等有限的領(lǐng)域出臺(tái)實(shí)施措施。

本法律研究中的法律信息截至2022年1月1日。本文的研究不涉及2022年烏克蘭危機(jī)引發(fā)的制裁等法律演變。

2 俄羅斯油氣領(lǐng)域適用礦稅制，產(chǎn)品分成協(xié)議（PSA）不再適用

在油氣監(jiān)管法律領(lǐng)域，俄羅斯實(shí)行的是典型的礦稅制。根據(jù)《地下資源法》①《地下資源法》指1992年2月21日頒布以來(lái)不時(shí)修訂的第2395-I號(hào)聯(lián)邦法律，迄今已修改60多次。，俄羅斯國(guó)家是地下資源（包括地表以下空間內(nèi)的所有資源）的唯一所有者，并且地下資源所有權(quán)是不可剝奪的②《地下資源法》第1.2條。。因此，參與使用地下資源的實(shí)體只能獲得“使用”給定資源區(qū)塊的權(quán)利（而不是該區(qū)塊內(nèi)資源的所有權(quán)）。然而，開(kāi)采出的產(chǎn)品（例如烴類化合物）的產(chǎn)權(quán)通常從其到達(dá)地表時(shí)就轉(zhuǎn)移給地下資源使用者③《地下資源法》第1.2條。。地下資源的任何使用都需要相應(yīng)的許可證。地下資源許可證④“地下資源許可”即中國(guó)法下所指的礦權(quán)許可，本文尊重俄羅斯用語(yǔ)習(xí)慣，仍主要使用“地下資源使用權(quán)”的譯法。是聯(lián)邦政府按照特定條款，授予持證人使用地下資源的權(quán)利的行政行為。政府規(guī)定了油氣領(lǐng)域的專項(xiàng)稅收，政府通過(guò)專項(xiàng)稅收和授予許可的行政行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下資源的所有權(quán)的國(guó)家收益。

盡管在俄羅斯仍有三個(gè)基于產(chǎn)品分成原則的項(xiàng)目，但產(chǎn)品分成不再作為地下資源使用的基礎(chǔ)⑤這些項(xiàng)目包括“薩哈林-1”“薩哈林-2”和“哈里亞加”（Kharyaga，位于俄羅斯最北部的亞馬爾－涅涅茨自治區(qū))，這些地區(qū)的產(chǎn)品分成協(xié)議可以追溯到20世紀(jì)90年代。。1995年12月30日頒布的聯(lián)邦法律第225-FZ號(hào)“關(guān)于產(chǎn)品分成協(xié)議”為上世紀(jì)90年代許多基于產(chǎn)品分成協(xié)議的項(xiàng)目“開(kāi)了綠燈”，此后經(jīng)歷了重要的修訂。這些修訂的效果是排除了在盡可能大的范圍內(nèi)締結(jié)產(chǎn)品分成協(xié)議的可能性，將產(chǎn)品分成協(xié)議限制在不能通過(guò)競(jìng)標(biāo)授予地下資源使用權(quán)的特殊情況下使用（例如沒(méi)有潛在投資者對(duì)某一特定區(qū)塊感興趣，因此流標(biāo)），并終止現(xiàn)有的產(chǎn)品分成協(xié)議。

法律的上述發(fā)展是受一定政治因素影響的。在過(guò)去15年里，俄羅斯政府一直在加強(qiáng)對(duì)地下資源和能源部門的控制，最好的資源區(qū)塊主要由俄羅斯國(guó)有或國(guó)有控股的石油和天然氣巨頭共享，這些巨頭在政府監(jiān)管下控制著烴類化合物的出口。外國(guó)或俄羅斯獨(dú)立投資者通常處于次要地位。產(chǎn)品分成協(xié)議與俄羅斯石油和天然氣領(lǐng)域的這種作業(yè)模式格格不入⑥如需了解更多信息，參見(jiàn)《來(lái)自另一個(gè)時(shí)代的協(xié)議——普京時(shí)代俄羅斯的生產(chǎn)分享協(xié)議》，作者Timothy Fenton Krysiek，牛津能源研究所，2007。（https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2007/11/WPM34-AgreementsFromAnotherEraProductionSharingAgreementsinPut insRussia2000-2007-TimothyFentonKrysiek-20071.pdf）。。

3 俄羅斯的油氣管理法律體系

俄羅斯的地下資源使用制度在許多法規(guī)中都有規(guī)定，其中包括聯(lián)邦法律，在某些情況下還包括地區(qū)法律。除此類法規(guī)外，俄羅斯聯(lián)邦政府、聯(lián)邦及地區(qū)部委和機(jī)構(gòu)的許多決議也適用于地下資源和相關(guān)作業(yè)的使用。俄羅斯境內(nèi)管理地下資源使用的主要政府機(jī)構(gòu)是俄羅斯聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部下屬的聯(lián)邦地下資源管理局（下文簡(jiǎn)稱“地下資源管理局”）。俄羅斯管轄地下資源使用的主要聯(lián)邦法律是1992年2月21日頒布及其后不時(shí)修訂的第2395-I號(hào)聯(lián)邦《地下資源法》?！兜叵沦Y源法》規(guī)定了所有地下資源（包括所有類型的烴類化合物、金屬礦石和任何其他類型的固體、液體或氣體礦物以及地下資源水）的地質(zhì)調(diào)查、勘探和開(kāi)發(fā)的基本原則，并界定了監(jiān)管框架。這些框架和原則適用于俄羅斯內(nèi)陸領(lǐng)土以及俄羅斯大陸架和領(lǐng)海。

俄羅斯關(guān)于大陸架和領(lǐng)海的一些具體法律和《地下資源法》一起適用于這些地區(qū)地下資源的使用。與內(nèi)陸資源區(qū)塊相比，這些法規(guī)的聯(lián)合應(yīng)用使得大陸架和近海區(qū)塊的使用受到更復(fù)雜的監(jiān)管。某些類型的俄羅斯大陸架和海上作業(yè)目前受到美國(guó)和歐盟的制裁。本文不涉及對(duì)大陸架或近海區(qū)塊使用相關(guān)的特殊性的研究。

1999年3月31日頒布的俄羅斯聯(lián)邦法第69-FZ號(hào)《俄羅斯聯(lián)邦天然氣采購(gòu)法》（下文簡(jiǎn)稱“《天然氣采購(gòu)法》”）規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦政府授出重大天然氣礦床的地下資源使用權(quán)的某些主要原則。

地區(qū)性法律法規(guī)不適用于地質(zhì)調(diào)查、勘探或開(kāi)發(fā)任何類型的烴類化合物或金屬等地下資源。例如，克麥羅沃州地區(qū)的法律法規(guī)僅限于對(duì)在某些較小區(qū)塊含有的常見(jiàn)礦物（例如砂或粘土）的使用作出規(guī)定。

地區(qū)法律法規(guī)對(duì)地下資源使用的影響僅限于稅收和環(huán)境監(jiān)管。俄羅斯關(guān)于外國(guó)投資、公司成立、公司治理、許可證和監(jiān)管規(guī)則、稅收、海關(guān)和石油天然氣運(yùn)營(yíng)等方面的法律制度是由聯(lián)邦層面制定的，一般來(lái)說(shuō)，各地區(qū)之間沒(méi)有差別。地方法律法規(guī)基本上只包括地方稅收激勵(lì)或優(yōu)惠，這種激勵(lì)和優(yōu)惠可能因地區(qū)而異。地區(qū)當(dāng)局還可以監(jiān)督法律實(shí)體對(duì)環(huán)境法的遵守情況（盡管適用于商業(yè)實(shí)體的此類環(huán)境立法規(guī)則是在聯(lián)邦而非地區(qū)立法層面通過(guò)的）。

地區(qū)性法律法規(guī)關(guān)系到企業(yè)在當(dāng)?shù)剡\(yùn)營(yíng)所必然涉及的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。地下資源使用者通常需要與地區(qū)和/或市政管理機(jī)構(gòu)簽訂投資、合作或某些其他協(xié)議，并且應(yīng)當(dāng)重視地下資源使用者與地區(qū)和市政管理機(jī)構(gòu)之間的良好工作關(guān)系。

4 關(guān)于地下資源使用權(quán)（礦權(quán)）的法律規(guī)定和具體適用

4.1 地下資源許可（礦權(quán)許可）的類型、授予期限

俄羅斯的地下資源使用權(quán)許可證主要有4種類型：1）地質(zhì)調(diào)查許可證⑦國(guó)家層面無(wú)發(fā)現(xiàn)或登記的“綠地”區(qū)塊在進(jìn)行試驗(yàn)鉆井時(shí)，地質(zhì)調(diào)查工作包括地面地質(zhì)研究工作（主要是地震研究工作）。；2）開(kāi)發(fā)許可證；3）地質(zhì)調(diào)查、勘探和開(kāi)發(fā)許可證⑧根據(jù)地質(zhì)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)礦床后，在國(guó)家儲(chǔ)備余量上已經(jīng)記錄了一定的儲(chǔ)量?？碧降哪康氖沁M(jìn)一步研究這些儲(chǔ)量，以便為開(kāi)發(fā)（開(kāi)采）做準(zhǔn)備。；4）地質(zhì)調(diào)查和開(kāi)發(fā)許可證。最后兩種類型的地下資源許可證常被稱為“聯(lián)合許可證”，即綜合了地質(zhì)調(diào)查許可和開(kāi)發(fā)許可。還有若干輔助類型的地下資源許可證，即技術(shù)性質(zhì)許可證，例如建造地下設(shè)施、試驗(yàn)新技術(shù)、使用或處理廢物或非傳統(tǒng)原材料的許可證。油氣公司獲得開(kāi)發(fā)或聯(lián)合許可證，只能通過(guò)招標(biāo)形式（基本上是以拍賣形式，而不是邀請(qǐng)投標(biāo)形式）⑨《天然氣采購(gòu)法》第12條。。

根據(jù)法律規(guī)定，地質(zhì)調(diào)查許可證的有效期限為規(guī)定期限。標(biāo)準(zhǔn)期限為5年，某些北部或遠(yuǎn)東地區(qū)的許可期限為7年，海上地質(zhì)調(diào)查的許可期限為10年⑩《地下資源法》第10條。。

對(duì)于勘探和開(kāi)發(fā)許可證的有效期限也有明確規(guī)定。該期限應(yīng)由地下資源管理局根據(jù)與特定礦床開(kāi)發(fā)相關(guān)的可行性研究具體確定，并考慮地下資源使用情況而定（例如確保剩余儲(chǔ)量最小等）。

4.2 地下資源許可取得的程序

根據(jù)一般規(guī)則，地質(zhì)調(diào)查許可證無(wú)需投標(biāo)便可發(fā)放，除非有一個(gè)以上的潛在地下資源使用者在同一地區(qū)申請(qǐng)了此類許可證，在這種情況下，必須進(jìn)行投標(biāo)?《地下資源法》第10.1條、第13.1條。。對(duì)俄羅斯內(nèi)水或領(lǐng)海的地質(zhì)調(diào)查，只能根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府的決定頒發(fā)適用的地質(zhì)調(diào)查許可證。

與開(kāi)發(fā)或聯(lián)合許可證不同，地質(zhì)調(diào)查許可證并未賦予地下資源使用者開(kāi)發(fā)資源區(qū)塊的直接權(quán)利。根據(jù)《地下資源法》，如果根據(jù)地質(zhì)調(diào)查許可證進(jìn)行的地質(zhì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)地下資源礦床，則持有地質(zhì)調(diào)查許可證的公司有權(quán)在不參與競(jìng)標(biāo)或招標(biāo)的情況下獲得地下資源許可證，用于勘探和開(kāi)發(fā)地質(zhì)勘測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的礦床?《地下資源法》第10.1條、第13.1條。。此類發(fā)現(xiàn)必須符合某些標(biāo)準(zhǔn)，例如符合礦床規(guī)模和其開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性的標(biāo)準(zhǔn)，必須由某些國(guó)營(yíng)研發(fā)機(jī)構(gòu)和地下資源主管部門確認(rèn)是否符合這些標(biāo)準(zhǔn)。如果發(fā)現(xiàn)的儲(chǔ)量滿足有關(guān)俄羅斯主管機(jī)構(gòu)確定的發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，所發(fā)現(xiàn)的儲(chǔ)量必須由相關(guān)主管機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)?2004年11月11日自然資源部頒布及修訂的第689號(hào)令“關(guān)于批準(zhǔn)礦床發(fā)現(xiàn)認(rèn)證程序”。。對(duì)該發(fā)現(xiàn)是否符合礦床發(fā)現(xiàn)條件的評(píng)估在一定程度上可能是不確定的。根據(jù)俄羅斯法律，“發(fā)現(xiàn)”是否被認(rèn)可存在風(fēng)險(xiǎn)，至少存在理論上的風(fēng)險(xiǎn)，管理機(jī)構(gòu)可以拒絕承認(rèn)該礦床為“發(fā)現(xiàn)”。

地下資源許可證由地下資源管理局頒發(fā)，通過(guò)其位于莫斯科的總部或地區(qū)分支機(jī)構(gòu)頒發(fā)。地下資源管理局關(guān)于頒發(fā)許可證的正式?jīng)Q定始終基于招標(biāo)委員會(huì)的基本決定（地下資源使用權(quán)通過(guò)競(jìng)標(biāo)或招標(biāo)授予）或許可委員會(huì)的決定（地下資源使用權(quán)未經(jīng)競(jìng)標(biāo)或招標(biāo)授予的，例如僅用于地質(zhì)調(diào)查或基于先前發(fā)現(xiàn)的勘探和開(kāi)發(fā)）?2020年3月19日聯(lián)邦地下資源局頒布及修訂的第110號(hào)令，批準(zhǔn)提供與地下資源使用權(quán)招標(biāo)或競(jìng)標(biāo)組織有關(guān)的服務(wù)行政程序。。

盡管資源區(qū)塊所在相關(guān)地區(qū)的代表是招標(biāo)或許可委員會(huì)的成員以及地下資源管理局的代表，但許可決策過(guò)程中的地區(qū)代表參與只是形式，委員會(huì)內(nèi)的決策通常由地下資源管理局主導(dǎo)。

4.3 外國(guó)企業(yè)可以取得地下資源許可

任何在俄羅斯注冊(cè)的法律實(shí)體或私營(yíng)企業(yè)都可以取得地下資源許可證?！兜叵沦Y源法》規(guī)定，俄羅斯主體、非俄羅斯人士的實(shí)體或個(gè)人都被允許獲得地下資源許可證（除戰(zhàn)略地下資源區(qū)塊外）。實(shí)際上，基本上所有地下資源許可證均被授予在俄羅斯注冊(cè)成立的法律實(shí)體。與其他一些國(guó)家司法管轄區(qū)不同，俄羅斯通常不會(huì)將地下資源許可證授予不具備俄羅斯法律實(shí)體資格的聯(lián)合體?《地下資源法》第9條。。因此，作業(yè)聯(lián)合體由于不是法律實(shí)體，無(wú)法獲得地下資源（礦權(quán)）許可。

4.4 地下資源許可條款以及延期

4.4.1 地下資源使用權(quán)許可條款

獲得地下資源許可證，持證人須承諾按照規(guī)定的許可規(guī)則，在規(guī)定地區(qū)和規(guī)定時(shí)間段內(nèi)，進(jìn)行一定數(shù)量的礦產(chǎn)調(diào)查、勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)，并支付各種財(cái)政款項(xiàng)。

地下資源許可證由許可證書（形式為蓋章證書，基本信息包括許可證編號(hào)、許可日期、有效期限、頒發(fā)機(jī)構(gòu)名稱、被許可人的名稱等）和若干附件組成。地下資源許可證的主要附件是許可使用條款。這是一份長(zhǎng)達(dá)數(shù)頁(yè)的文件，列出了持證人在許可證下業(yè)務(wù)的基本條款和條件?《地下資源法 》第12條。。主要條款包括資源區(qū)塊的一般介紹、地質(zhì)歷史、簽發(fā)許可證理由、持證人項(xiàng)目預(yù)期的關(guān)鍵細(xì)節(jié)、關(guān)鍵地下資源工作階段、地下資源使用可能被暫?；蛟S可被撤銷以致提前終止、重要環(huán)境方面和可能發(fā)生的其他要求，例如地下資源使用者有義務(wù)與居住在各自地區(qū)的“極北第一民族”（Far-North first nations）締結(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)援助協(xié)定。

地下資源作業(yè)的詳細(xì)條款和要求在單獨(dú)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件（與地質(zhì)調(diào)查、勘探和/或開(kāi)發(fā)有關(guān)，視情況而定）中規(guī)定，該文件必須由許可證持有人準(zhǔn)備，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?《地下資源法 》第3條、第12條。。一般情況下，地下資源許可證指的是此類工程設(shè)計(jì)文件。通常情況下，地下資源使用者沒(méi)有遵循項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)度的工作安排，被認(rèn)為是重大違約，可能導(dǎo)致地下資源許可證被撤回、撤銷。

4.4.2 許可證延期

當(dāng)持證人未違反許可條款時(shí)，《地下資源法》允許根據(jù)持證人的申請(qǐng)，將勘探和開(kāi)發(fā)許可證延長(zhǎng)至礦床的整個(gè)經(jīng)濟(jì)壽命周期，便于完成礦床開(kāi)發(fā)?《地下資源法》第10條。。《地下資源法》并未直接規(guī)定，如果地下資源使用者未違反規(guī)定，管理機(jī)構(gòu)必須無(wú)條件延長(zhǎng)許可證，但暗含此義。俄羅斯各地的地下資源許可實(shí)際操作也證實(shí)了這一點(diǎn)。有時(shí)即使存在某些無(wú)關(guān)緊要的違規(guī)行為，管理機(jī)構(gòu)通常也會(huì)滿足此類延期要求。原因之一是放棄油氣田，特別是當(dāng)產(chǎn)量變得更低、成本更高時(shí)，再加上大量的關(guān)閉成本和環(huán)境、清理義務(wù)，如果要繼續(xù)生產(chǎn)，找到一個(gè)新的地下資源使用者可能是一項(xiàng)相當(dāng)困難的工作。外國(guó)投資者是不是地下資源使用者的股東或是不是完全擁有地下資源的使用者，并不是決定是否可以延長(zhǎng)地下資源許可證期限方面的重要法律因素。

4.5 取得地下資源使用權(quán)的資格和資質(zhì)

有資格獲得地下資源許可證并參與投標(biāo)或競(jìng)標(biāo)的實(shí)體必須滿足一定條件，包括良好的財(cái)務(wù)狀況、工程和技術(shù)能力，以及合格人員。這些條件因許可證類型而異，但通常要求很高?《地下資源法》第9條、第14條。。特別是實(shí)體必須證明其在各種類型的地下資源作業(yè)中擁有豐富經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，有足夠的、訓(xùn)練有素的地質(zhì)學(xué)家和油氣工程師，有充裕的注冊(cè)資本、銀行賬戶資金，或從信譽(yù)良好的銀行可獲得信用貸款，有所需作業(yè)運(yùn)營(yíng)許可證，例如危險(xiǎn)工業(yè)設(shè)施的作業(yè)許可證，擁有足夠數(shù)量的油田設(shè)備（例如推土機(jī)、起重機(jī)等），或與擁有此類技術(shù)資源的服務(wù)商簽訂合同。就獲得特定類型的許可證所需要具備的具體條件（例如銀行賬戶資金量、人員數(shù)量）而言，法律沒(méi)有具體規(guī)定。一般是由地下資源管理機(jī)構(gòu)酌情針對(duì)具體的地下資源區(qū)塊（通過(guò)拍賣、招標(biāo)或者法律允許不經(jīng)拍賣或招標(biāo)而授予）提出特定要求。因此，取得不同類型的許可證，申請(qǐng)人需要滿足的具體標(biāo)準(zhǔn)須依據(jù)個(gè)案判斷。

4.6 允許“作業(yè)者”模式

俄羅斯法律沒(méi)有直接規(guī)定地下資源工程可采取“作業(yè)者”模式，即持證人將工作職責(zé)分配給第三方作業(yè)者?！兜叵沦Y源法》確實(shí)允許持證人聘請(qǐng)合格的第三方承包商，該第三方承包商可以在礦區(qū)完成全部工作，也可以僅完成部分工作，例如鉆井、施工、維修工作等。持證人仍將對(duì)油田作業(yè)負(fù)責(zé)，并對(duì)任何違反地下資源許可證或地下資源有關(guān)環(huán)境法規(guī)的行為向主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在這種情況下，持證人的救濟(jì)措施通常限于對(duì)其承包商的追索?《地下資源法》第49條。。

5 戰(zhàn)略資源區(qū)塊

5.1 戰(zhàn)略資源區(qū)塊的定義

根據(jù)《地下資源法》，特定資源區(qū)塊符合“聯(lián)邦重要”的條件即為“戰(zhàn)略資源區(qū)塊”。包括以下條件：（一）含有鈾、鉆石，特別是純石英砂、鈷、鉭、鉑和某些其他金屬的礦床，且列入國(guó)家儲(chǔ)量登記注冊(cè)，無(wú)論此類儲(chǔ)量的數(shù)量如何；或（二）包含以下在國(guó)家（聯(lián)邦）層面登記注冊(cè)儲(chǔ)量：1）超過(guò)7000萬(wàn)噸的石油，或2）超過(guò)5000億立方米的天然氣，或3）50噸或以上的脈金，或4）50萬(wàn)噸或以上的銅（該金額針對(duì)每個(gè)區(qū)塊單獨(dú)計(jì)算）；或（三）位于內(nèi)海、領(lǐng)?；虼箨懠軆?nèi)；或（四）無(wú)論礦床的性質(zhì)如何，涉及使用國(guó)防或安全的用地。

5.2 戰(zhàn)略資源區(qū)塊的礦權(quán)取得程序

戰(zhàn)略資源區(qū)塊可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式授予，但在下列情況下，可以不經(jīng)招標(biāo)，由政府批準(zhǔn)，并通過(guò)許可委員會(huì)作出決定授予。

1）位于大陸架任何礦床或戰(zhàn)略資源區(qū)塊并含天然氣礦床的開(kāi)發(fā)或聯(lián)合許可證，由俄羅斯聯(lián)邦政府決定，可以不經(jīng)競(jìng)標(biāo)授予，也可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式授予?《地下資源法》第10.1條。。

2）被俄羅斯聯(lián)邦政府列入特別清單且被認(rèn)定為戰(zhàn)略資源區(qū)塊的氣田的開(kāi)發(fā)和聯(lián)合許可證，由俄羅斯聯(lián)邦政府決定，可以不經(jīng)招標(biāo)，授予俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）或其地區(qū)子公司。

戰(zhàn)略資源區(qū)塊清單（包括其任何修訂）由地下資源管理局批準(zhǔn)，并在俄羅斯聯(lián)邦官方媒體《俄羅斯日?qǐng)?bào)》（Rossiyskaya Gazeta）上公布?《地下資源法》第2.1條，俄羅斯聯(lián)邦政府2008年11月7日第823號(hào)決議。。俄羅斯聯(lián)邦最著名的法律數(shù)據(jù)庫(kù)Garant中也有關(guān)于最新的戰(zhàn)略資源區(qū)塊匯總列表?該數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)址是https://internet.garant.ru/#/document/12163291/paragraph/1:12。。

戰(zhàn)略資源區(qū)塊的礦權(quán)取得，如同其他普通區(qū)塊的礦權(quán)取得的程序，地下資源管理局需要依據(jù)許可或招標(biāo)委員會(huì)的決定作出批準(zhǔn)，還需要獲得聯(lián)邦政府的單獨(dú)批準(zhǔn)?《地下資源法》第2.1條、第13.1條。。

5.3 對(duì)外商投資的限制

外商投資不屬于戰(zhàn)略資源區(qū)塊的礦區(qū)，通常無(wú)需任何政府特別批準(zhǔn)，但仍需適用外商投資的法律以及可能會(huì)觸發(fā)的俄羅斯反壟斷審查。根據(jù)1999年7月9日修訂及頒布的第160-FZ號(hào)《關(guān)于外商投資法案》（下文簡(jiǎn)稱“《外商投資法》”）的規(guī)定，外國(guó)政府、國(guó)際組織或其控制下的組織進(jìn)行的交易，符合下列情況的：1）直接或間接處置俄羅斯商業(yè)公司（任何類型，不僅是戰(zhàn)略公司）注冊(cè)資本中超過(guò)25%的有表決權(quán)股份的權(quán)利，或2）以其他方式控制商業(yè)公司管理機(jī)構(gòu)決策的能力?《戰(zhàn)略投資法》將“控制戰(zhàn)略實(shí)體管理機(jī)構(gòu)決策的能力”定義為外國(guó)投資者或團(tuán)體直接或通過(guò)第三方在俄羅斯聯(lián)邦法律法規(guī)和/或公司章程有多數(shù)投票通過(guò)決定的情況下，阻止公司管理機(jī)構(gòu)的決定。，須根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦法第57-FZ號(hào)《關(guān)于外商投資于對(duì)國(guó)防和國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)實(shí)體的程序》（下文簡(jiǎn)稱“《戰(zhàn)略投資法》”）規(guī)定的程序，向反壟斷局提交外商投資備案申請(qǐng)，并須獲得反壟斷局的初步批準(zhǔn)。

對(duì)在戰(zhàn)略資源區(qū)塊上作業(yè)的實(shí)體（即“戰(zhàn)略資源使用者”）的外商投資存在某些限制和要求。這些限制在2008年4月29日修訂的《地下資源法》和《戰(zhàn)略投資法》中有所規(guī)定。

根據(jù)《戰(zhàn)略投資法》，一項(xiàng)交易如果導(dǎo)致某一外國(guó)投資者或若干外國(guó)投資者獲得戰(zhàn)略地下資源使用者的控制權(quán)，則該交易必須事先獲得俄羅斯聯(lián)邦政府外商投資監(jiān)督委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱“政府委員會(huì)”）的批準(zhǔn)，如果交易屬于集團(tuán)內(nèi)部交易且屬法律法規(guī)可豁免審批的情況除外?《戰(zhàn)略投資法》第4條、第11條和第12條。。符合下列條件即視為獲得對(duì)戰(zhàn)略資源使用者的控制，須事先獲得批準(zhǔn)：1）直接或間接持有戰(zhàn)略資源使用者25%或以上的有表決權(quán)股份；2）任命其唯一執(zhí)行機(jī)構(gòu)和/或其執(zhí)行董事會(huì)25%或以上的成員；3）選任25%或以上董事會(huì)成員；4）取得對(duì)公司的管理權(quán)；5）以其他方式控制公司治理機(jī)構(gòu)的決定，包括控制業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利?《戰(zhàn)略投資法》第3條。。

值得注意的是，外國(guó)政府或國(guó)際組織控制的投資者通常不被允許取得戰(zhàn)略公司（包括戰(zhàn)略資源使用者）的控制權(quán)（參見(jiàn)《戰(zhàn)略投資法》）。這一規(guī)則的唯一例外是，俄羅斯聯(lián)邦政府對(duì)戰(zhàn)略公司擁有超過(guò)50%的表決權(quán)股份的直接或間接權(quán)利，并在外國(guó)政府或國(guó)際組織控制的外國(guó)投資者投資后，其控制權(quán)不受影響?《戰(zhàn)略投資法》第2.7條。。這實(shí)際上意味著，外國(guó)政府或國(guó)際組織控制的投資者理論上可以獲得俄羅斯聯(lián)邦直接或間接擁有的戰(zhàn)略資源使用者49.9%的股份，但須事先獲得政府委員會(huì)的批準(zhǔn)。

根據(jù)《地下資源法》，如果原來(lái)外商投資時(shí)并沒(méi)有涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊，但后來(lái)企業(yè)在地質(zhì)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的資源滿足戰(zhàn)略資源區(qū)塊的條件，在這種情況下，需要獲得聯(lián)邦政府批準(zhǔn)該外國(guó)投資的企業(yè)獲得此類勘探和開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略資源區(qū)塊的聯(lián)合許可證。需要注意的是，俄羅斯聯(lián)邦政府可拒絕該外國(guó)投資的企業(yè)獲得許可，甚至在外商投資低于控制門檻25%的情況下，拒絕發(fā)放許可證，前提是“國(guó)防和國(guó)家安全受到威脅”?《戰(zhàn)略投資法》第2.7條。?！兜叵沦Y源法》規(guī)定，如果地下資源使用權(quán)因此而被撤銷，則地下資源使用者（而非投資者）所承擔(dān)的費(fèi)用將從聯(lián)邦預(yù)算中得到補(bǔ)償。這種補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制尚不明確，并且尚未在實(shí)際操作中得到檢驗(yàn)?《戰(zhàn)略投資法》第2.7條。2009年3月10日頒布及修訂的俄羅斯聯(lián)邦政府第209號(hào)決議“關(guān)于發(fā)現(xiàn)礦藏的地質(zhì)調(diào)查和評(píng)估費(fèi)用報(bào)銷審批程序，以及拒絕向其授予戰(zhàn)略資源區(qū)塊勘探和開(kāi)發(fā)權(quán)的實(shí)體給予一次性支付地下資源補(bǔ)償費(fèi)的程序”。。很可能支付償還的金額是不公平的，且不包括利潤(rùn)損失、股息損失、機(jī)會(huì)損失或任何未按照俄羅斯會(huì)計(jì)慣例記錄的成本。

6 中國(guó)投資者在俄羅斯投資的風(fēng)險(xiǎn)與建議

中國(guó)企業(yè)到俄羅斯投資須先了解當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和法律風(fēng)險(xiǎn)。下文論證分析在俄羅斯投資的風(fēng)險(xiǎn)，并給出應(yīng)對(duì)建議。

6.1 投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

6.1.1 俄羅斯的投資營(yíng)商環(huán)境不太穩(wěn)定，法律體系不夠透明

美國(guó)國(guó)務(wù)院政府網(wǎng)站發(fā)布了《2021年俄羅斯投資環(huán)境報(bào)告》[3]，該報(bào)告認(rèn)為俄羅斯的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)存在根本性系統(tǒng)問(wèn)題，不利于外商投資，尤其是俄羅斯的司法體系嚴(yán)重受政府控制，基本上投資者無(wú)法在與政府公權(quán)力的利益沖突中獲得任何有效救濟(jì)，加之高層政府官員腐敗，進(jìn)一步增加了外國(guó)投資者的風(fēng)險(xiǎn)。例如一位美國(guó)知名投資者因2019年2月的一起商事糾紛而被軟禁，軟禁時(shí)間持續(xù)一整年。根據(jù)一份對(duì)日本投資者在俄羅斯的投資報(bào)告的分析[4]，在俄羅斯遭受竊聽(tīng)、腐敗、官僚侵害比較普遍，日本投資者認(rèn)為這嚴(yán)重?fù)p害了俄羅斯的投資環(huán)境。

俄羅斯作為歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（EAEU）的成員，授予聯(lián)盟層面的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（EEC）一定決策權(quán)，尤其是在與第三國(guó)簽訂貿(mào)易協(xié)議、進(jìn)口關(guān)稅和技術(shù)規(guī)范方面具有主導(dǎo)權(quán)，歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)建立基本原則并由成員國(guó)在國(guó)內(nèi)通過(guò)立法予以實(shí)施。歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟協(xié)定優(yōu)先適用世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，但是衛(wèi)生檢測(cè)和植物檢疫的標(biāo)準(zhǔn)由各國(guó)自己設(shè)立。對(duì)外國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，獲得俄羅斯檢測(cè)檢疫認(rèn)證的機(jī)會(huì)特別受限，例如出口工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品到俄羅斯就比較困難。出口電信設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備以及油氣設(shè)備、建設(shè)工程材料和設(shè)備到俄羅斯獲得批準(zhǔn)非常困難。

俄羅斯的法律體系變化較大，令投資者頭痛的是法律的更改帶來(lái)的額外的法律成本和損失，尤其是涉及油氣資源以及稅務(wù)優(yōu)惠政策的領(lǐng)域。遵守法律和違法的界限也比較模糊，執(zhí)法機(jī)構(gòu)例如油氣的主管部門自然資源部批準(zhǔn)或吊銷礦權(quán)許可、環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)在確定是否行為人實(shí)質(zhì)違反環(huán)境法等存在諸多不確定性。

6.1.2 司法保障的獨(dú)立公正性較不理想，易將民事案件刑事化

美國(guó)政府發(fā)布的《2021年俄羅斯投資環(huán)境報(bào)告》主要是美國(guó)政府對(duì)美國(guó)到俄羅斯投資的人提出的建議。根據(jù)該報(bào)告，在俄羅斯投資的美國(guó)投資者應(yīng)確保有充分的律師協(xié)助，并做好警察會(huì)突然檢查和襲擊的預(yù)防措施，同時(shí)提醒美國(guó)投資者俄羅斯政府機(jī)構(gòu)有將民事案件轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌掳讣牧?xí)慣做法。該報(bào)告也指出，俄羅斯法院常被批評(píng)沒(méi)有獨(dú)立權(quán)威，且在民事案件中，容易演變成刑事案件。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，俄羅斯法院不傾向于無(wú)罪推定的理論，只有不到1.5%的刑事案件作出無(wú)罪判決，對(duì)第一審法院作出無(wú)罪判決的案件進(jìn)行上訴的，上訴法院受理的案件中有37%做出了有罪的判決。

6.1.3 俄羅斯2014年因克里米亞事件受美國(guó)和歐盟制裁對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響

俄羅斯因2014年克里米亞的事件受到美國(guó)和歐盟的制裁，俄羅斯國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)受挫陷入危機(jī)，這進(jìn)一步限制了外國(guó)投資者的投資和加大了投資風(fēng)險(xiǎn)，除了盧布貶值和外匯兌換的風(fēng)險(xiǎn)，還有對(duì)進(jìn)口原材料和零配件限制、對(duì)參與全球交易的支付能力的限制、額外的貿(mào)易壁壘、無(wú)法獲取外國(guó)貸款和融資等風(fēng)險(xiǎn)，加劇了外商投資的困難。

6.1.4 俄羅斯的勞工市場(chǎng)流動(dòng)性大，且缺乏有技術(shù)能力的雇員

根據(jù)一份對(duì)日本投資者在俄羅斯投資的報(bào)告[4]分析，日本投資者普遍認(rèn)為俄羅斯缺乏有技能的勞動(dòng)力是他們投資和運(yùn)營(yíng)的最大困難。日本投資者在俄羅斯投資的產(chǎn)業(yè)集中在制造業(yè)（主要是汽車制造）和技術(shù)服務(wù)業(yè)。根據(jù)日本企業(yè)的文化，日本的員工一般是長(zhǎng)期服務(wù)于一家企業(yè)（從初級(jí)逐步到高級(jí)的終身職業(yè)），一般需要將入職員工送到日本總廠培訓(xùn)，且以后每個(gè)階段的培訓(xùn)都是員工成長(zhǎng)的一部分，日本投資者對(duì)員工的培訓(xùn)投入很大。俄羅斯的勞動(dòng)力并不認(rèn)同日本的這種企業(yè)文化，在俄羅斯采取同樣的培訓(xùn)方式，并不能換取俄羅斯員工對(duì)企業(yè)的認(rèn)同。員工一旦流失，再找到有技術(shù)能力的雇員很難，這也給投資者帶來(lái)很大的培訓(xùn)和人事管理方面的損失。

6.1.5 俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈并不完備，歐盟和美國(guó)的制裁加劇了這種困難

即使沒(méi)有美國(guó)和歐盟的制裁，俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)發(fā)展也遠(yuǎn)達(dá)不到發(fā)達(dá)國(guó)家投資者在當(dāng)?shù)剡\(yùn)營(yíng)所需要的配套的供應(yīng)設(shè)備和體系能力。例如日本的投資者反映，在工廠建設(shè)階段，常會(huì)遭遇由于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施而長(zhǎng)期耽擱商業(yè)計(jì)劃的實(shí)施，與建設(shè)有關(guān)的登記或?qū)徟牧鞒踢h(yuǎn)超過(guò)預(yù)期[4]。

根據(jù)美國(guó)政府發(fā)布的《2021年俄羅斯投資環(huán)境報(bào)告》以及日本投資者在俄羅斯的投資報(bào)告，俄羅斯的法律規(guī)定了外商投資企業(yè)本地化生產(chǎn)的比例。日本的生產(chǎn)商通常不太信任由俄羅斯生產(chǎn)和供應(yīng)的材料和配件，他們會(huì)從日本采購(gòu)，為了符合當(dāng)?shù)胤梢蟮谋镜鼗a(chǎn)，他們希望說(shuō)服在日本的供應(yīng)商來(lái)俄羅斯投資，然而這些供應(yīng)商通常會(huì)因?yàn)槎砹_斯的本地生產(chǎn)無(wú)利可圖而放棄，因此對(duì)于汽車生產(chǎn)等制造型企業(yè)，在俄羅斯生產(chǎn)會(huì)面臨依賴外國(guó)進(jìn)口零部件的常態(tài)。自從俄羅斯因?yàn)?014年的克里米亞事件受到美國(guó)和歐盟的制裁后，這種進(jìn)口交易又遭到進(jìn)一步的阻礙。

6.1.6 中國(guó)對(duì)俄羅斯投資較少，鮮有案例可借鑒

根據(jù)俄羅斯中央銀行2021年發(fā)布的對(duì)外投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，俄羅斯外商投資來(lái)源國(guó)或地區(qū)的前五名依次為：塞浦路斯、百慕大、荷蘭、英國(guó)、盧森堡；俄羅斯對(duì)外投資目的國(guó)前五名依次為塞浦路斯、荷蘭、奧地利、英國(guó)和瑞士?？梢钥闯?，俄羅斯最大投資來(lái)源國(guó)和目的國(guó)幾乎分布一致，即歐洲是其最大的外資來(lái)源地，也是其境內(nèi)企業(yè)最大的海外投資目的地。俄羅斯來(lái)自亞洲（包括中國(guó)）的投資不到來(lái)自歐洲投資的10%。

根據(jù)中國(guó)的對(duì)外投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[5]，截至2020年，中國(guó)對(duì)外投資逆勢(shì)增長(zhǎng)，流量達(dá)到1537.1億美元，首次躍居世界第一，占全球份額的20.2%。流向歐洲的投資為126.9億美元，占當(dāng)年對(duì)外直接投資流量的8.3%，但其中對(duì)俄羅斯的投資僅占中國(guó)對(duì)歐洲投資總額的約4%。

6.2 投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議

建議中國(guó)企業(yè)在俄羅斯投資油氣領(lǐng)域時(shí)充分考慮上述法律環(huán)境的復(fù)雜綜合影響，在作出投資決策前須聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)有能力的俄羅斯當(dāng)?shù)芈蓭焾F(tuán)隊(duì)提供服務(wù)，并聯(lián)合技術(shù)專家、財(cái)務(wù)專家等專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)投資方案精心設(shè)計(jì)和研究。在眾多的綜合考慮因素中，本文從法律風(fēng)險(xiǎn)方面給出如下建議。

6.2.1 盡量避免外商獨(dú)資形式，尋找當(dāng)?shù)乜煽?、有?shí)力的合作伙伴設(shè)立合資企業(yè)

盡管俄羅斯法律規(guī)定在不涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的油氣投資領(lǐng)域，外商可以獨(dú)資，但具體實(shí)施投資時(shí)，俄羅斯的投資環(huán)境和法律具有不確定性。例如根據(jù)《地下資源法》，如果原來(lái)外商投資時(shí)并沒(méi)有涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊，但后來(lái)企業(yè)在地質(zhì)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的資源滿足戰(zhàn)略資源區(qū)塊的條件，在這種情況下能否獲得聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，以繼續(xù)獲得勘探和開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略資源區(qū)塊的聯(lián)合許可證，很大程度上取決于當(dāng)?shù)睾献骰锇榈膶?shí)力。因此，應(yīng)盡量尋找俄羅斯當(dāng)?shù)赜袑?shí)力的企業(yè)合作，最好是與俄羅斯的國(guó)有企業(yè)合作，它們更具有政治資源和預(yù)判政府行為方式等能力，有助于中資企業(yè)獲得有效的政府資源保障，確保投資穩(wěn)定。

6.2.2 涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通

在涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資和收購(gòu)中，外商無(wú)論采取何種方式投資，都可能存在被俄羅斯的政府審批機(jī)構(gòu)否決或限制交易的風(fēng)險(xiǎn)。涉及對(duì)戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資，根據(jù)法律規(guī)定，外商投資持股比例不得超過(guò)25%，如果超過(guò)這個(gè)比例，除了需要向俄羅斯反壟斷局提交外商投資備案申請(qǐng)以及獲得反壟斷局的初步批準(zhǔn)以外，還需要獲得聯(lián)邦政府委員會(huì)對(duì)涉及“戰(zhàn)略”因素的投資申請(qǐng)批準(zhǔn)。反壟斷局和政府委員會(huì)都有自由裁量權(quán)決定是否批準(zhǔn)交易，或給出附加條件的批準(zhǔn)。因此建議投資者事先與反壟斷局溝通，以獲得擬定投資可獲批準(zhǔn)的初步意見(jiàn)。

6.2.3 中資企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的實(shí)際控制取決于具體的業(yè)務(wù)模式

根據(jù)俄羅斯法律規(guī)定，對(duì)不涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資和收購(gòu)，外商持股比例沒(méi)有限制；此外，俄羅斯法律允許作業(yè)者模式，因此理論上中國(guó)企業(yè)可以考慮通過(guò)在俄羅斯設(shè)立獨(dú)資企業(yè)，提供勘探和開(kāi)發(fā)的服務(wù)，通過(guò)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)簽訂承包合同的方式，進(jìn)行具體作業(yè)。通過(guò)這種方式，中資企業(yè)可以完全取得對(duì)當(dāng)?shù)卦O(shè)立實(shí)體的全面控制，風(fēng)險(xiǎn)在于需要獨(dú)立面對(duì)陌生和不確定的當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境和法律風(fēng)險(xiǎn)。如果通過(guò)與俄羅斯企業(yè)合作，設(shè)立合資企業(yè)，或收購(gòu)部分俄羅斯企業(yè)的股權(quán)，則中資企業(yè)可以通過(guò)股東協(xié)議對(duì)合資企業(yè)的實(shí)際控制作出約定，主要是通過(guò)管理層控制條款以及其他業(yè)務(wù)安排條款實(shí)現(xiàn)。這種業(yè)務(wù)模式和控制機(jī)制的原理同樣適用于對(duì)涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資和收購(gòu)。

6.2.4 投資前應(yīng)進(jìn)行充分全面的盡職調(diào)查，獲取可靠的當(dāng)?shù)囟砹_斯律師和其他中介機(jī)構(gòu)的支持

面臨俄羅斯這樣不確定的投資環(huán)境，機(jī)會(huì)同時(shí)意味著風(fēng)險(xiǎn)，在投資之前，中資企業(yè)應(yīng)該做全面的風(fēng)險(xiǎn)盡職調(diào)查，包括業(yè)務(wù)、法律、財(cái)務(wù)、稅務(wù)方面。中資企業(yè)在這方面的投資成本決不能省，并且應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)當(dāng)?shù)刂托抛u(yù)度高的律師事務(wù)所或財(cái)務(wù)等中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，高水平的中介機(jī)構(gòu)意味著其擁有豐富的資源優(yōu)勢(shì)和國(guó)際客戶經(jīng)驗(yàn)，對(duì)幫助中國(guó)企業(yè)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與控制將非常有成效。

6.2.5 企業(yè)高層管理人員需要注意俄羅斯法律的民事責(zé)任刑事化的風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)企業(yè)通過(guò)投資或收購(gòu)交易對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)現(xiàn)完全控制，需要注意在俄羅斯法律下，董事長(zhǎng)和其他實(shí)際負(fù)責(zé)人可能會(huì)因公司的行為承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，并且俄羅斯法律有將民事責(zé)任刑事化的風(fēng)險(xiǎn)。建議中國(guó)企業(yè)為其委派的董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，并需注意在企業(yè)的投資和收購(gòu)行為完成后的經(jīng)營(yíng)中持續(xù)獲得充分、有效、可靠的律師建議。