李 力，劉瀛弢，詹志浩

（1.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設服務中心，北京 100081）

黨的十八大以來，我國財政科學技術支出年均增長率達到10%，中央財政科學技術支出總計2.58萬億元。為推動科技體制改革，推動我國科技發(fā)展，國家在加大科技投入的同時，通過改革完善中央財政科研經(jīng)費管理、支持科研院所改革發(fā)展等一系列優(yōu)化科研經(jīng)費管理的措施，有力推動了我國科技強國建設。隨著科技體制改革的深入推進，科研單位在落實相關政策同時，要著力在優(yōu)化科技經(jīng)費支出結構、完善科研評價激勵機制等方面下功夫，提升科研經(jīng)費的使用效率，激發(fā)科研機構和科研人員的創(chuàng)新活力。

1 “放管服”改革科技經(jīng)費管理新要求

作為國家科技發(fā)展的主要力量，中央科學事業(yè)單位無論是在事業(yè)單位體制改革、科技經(jīng)費投入、項目管理和經(jīng)費管理、重點實驗室設立、科研儀器設備等系列改革措施中，是實實在在的受益者。同時隨著中央科技經(jīng)費管理“放管服”的改革要求，也對項目承擔單位提出了新的管理要求。

1.1 促進了中央科學事業(yè)單位取得新成績

2014年中央印發(fā)《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號）文件、重構體系、優(yōu)化整合、盤活資金等，科技經(jīng)費結構進一步優(yōu)化，在建立健全競爭性經(jīng)費支持相協(xié)調(diào)的投入機制的同時，對中央級科研院所加大了穩(wěn)定支持經(jīng)費投入，建立了在基本運行、自主選題研究、科研條件建設等方面的機制，促進中央科研單位改革，集中力量辦大事。同時，在中央財政本級支出中，“科學技術支出”已成為第三大支出。為保障科技體制改革到位，國家還通過稅收優(yōu)惠、政府采購、資產(chǎn)管理等政策大力支持科技創(chuàng)新，促進科技經(jīng)濟有機結合。在這種全方位的科技體制改革下，科研力量蓬勃發(fā)展，科技成果如雨后春筍，正如2022年6月6日“中國這十年我國工程科技事業(yè)取得歷史性成就”發(fā)布會上，中國工程院院長李曉紅介紹：“黨的十八大以來，我國建成一大批世界級工程，突破一系列重大關鍵技術，工程科技事業(yè)取得歷史性成就，為經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要支撐引領作用”。

1.2 對科研經(jīng)費管理提出的新要求

2016年5月習近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會重要講話中指出“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務”。李克強總理提出“要以體制機制改革激發(fā)科技創(chuàng)新活力，推進科技領域簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務改革”。隨即針對科研項目和資金管理不夠完善、一些改革措施落實不到位等問題，中央提出以“放管服”為主線，深化中央財政科研項目資金管理改革。

特別聚焦高校、科研院所和科研人員關心的突出問題，著力激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，從“放、管、服、落”四個方面提出了務實管用、細化落地的政策措施。如中辦、國辦《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（科技界簡稱“50號文”）、《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（簡稱“25號”）、《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號）、《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（簡稱“32號文”）等。這系列的大動作中，對中央科研院所提出的兩個方面的改革要求：一是在“管”的方面，強調(diào)依法理財規(guī)范管理，確保單位“接得住，管得好”，真正地在科技經(jīng)費管理中履行法人責任；二是在“服”的方面，注重做好“加減法”，作為一個法人單位，為科技管理“加碼”、為科研人員“減負”、為科技發(fā)展“增效”[1-4]。

2 “放管服”改革中科技經(jīng)費管理現(xiàn)狀

科研經(jīng)費管理改革的簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務是一項立體工程，要達到“放管服”的目的和效果，必須做到“三管齊下”缺一不可。只有提高管理與服務融合的水平，以服務來貫通放與管，才能形成放管結合，充滿活力的科研生態(tài)。作者參加了2021年中央五部委科研項目經(jīng)費管理問題情況調(diào)研，同時作為中央高端智庫單位的經(jīng)費專管員，在組織省部級項目專項經(jīng)費監(jiān)管的同時，承擔項目經(jīng)費核算。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央科研院所都已根據(jù)實際情況建立了科研項目經(jīng)費內(nèi)部管理制度；經(jīng)費管理權限下放也都落在實處；各單位根據(jù)承擔科研項目的實際情況進行了服務方式創(chuàng)新。但在實際的科技經(jīng)費管理中，仍有部分科研人員反映重物輕人，科研人員勞動投入沒有得到充分體現(xiàn)；預算編制和調(diào)劑不好把握；科研項目經(jīng)費不好用，報銷也難；同時在項目經(jīng)費日常管理中發(fā)現(xiàn)，預算執(zhí)行率普遍降低等問題。

2.1 科研項目資金“重物輕人”

在2021年五部委就科技經(jīng)費管理集中調(diào)研中，科研人員普遍反映的一個問題是認為“勞動投入沒有得到充分體現(xiàn)”。在里瑟琦科教觀察平臺2022年7月26日公布的“我國科研人員薪酬分析”一文中顯示，“科研人員對自身收入的自評情況”問卷調(diào)查結果是，“認為自身收入達到社會上層、中上層和中層的比例為41.8%，認為自身收入達到中下層和下層的比例為46.9%，說明接近半數(shù)的科研人員對自身收入水平并不滿意”[5]。在項目經(jīng)費日常管理工作中，發(fā)現(xiàn)為提高科研人員績效，部分科研單位采取了在財政撥款項目中支出智力補償金等名目的費用，有些甚至采取提留或直接支出績效獎金。

2.2 任務與預算“兩張皮”

在貫徹落實“放管服”政策時，科研院所積極簡化相關程序，逐步增大科研人員對經(jīng)費管理的自主權?？蒲薪?jīng)費管理權限在預算編制、間接經(jīng)費、預算調(diào)整、結余資金以及“包干制”等環(huán)節(jié)和流程上都根據(jù)單位實際情況進行了政策配套和落實。但調(diào)研中科研人員仍然提出了“預算編制和調(diào)劑不好把握”的問題，在日常項目經(jīng)費預算評審中發(fā)現(xiàn)，任務書中預算編制出現(xiàn)了極端現(xiàn)象：一個是“不做預算”的現(xiàn)象，沒有說明每個科目后面加金額，或者抄寫科目定義后加金額；另一個是詳細說明，每個課題羅列的細致預算，甚至到每一趟差旅，太細導致前后數(shù)據(jù)累加不一致。作為項目管理人員來說，從中發(fā)現(xiàn)了研究與經(jīng)費預算“兩張皮”、預算與結題“兩張皮”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。

2.3 科研項目經(jīng)費不好用、報銷難

在各科研單位，科研經(jīng)費報銷難無論是改革前還是現(xiàn)在，“報銷難”一直是客觀存在的現(xiàn)象。隨著總理提出的“打醬油的錢為什么不能打醋”，隨著國家管理權限的放，審核檢查的減少，隨著財務助理在項目中的推行，報銷難的呼聲有所減少，但仍有科研人員提出報銷周期長，手續(xù)繁瑣；會議、差旅標準更新慢，地區(qū)差異沒有拉開；為什么不包干，包干了標準又模糊等。如存在舉辦國際會議期間酒店、會場的費用標準遠超相應規(guī)定標準的情況。

2.4 預算執(zhí)行率降低

隨著國家科技經(jīng)費“放管服”系統(tǒng)政策的出臺，各科技專項經(jīng)費都出臺了新的辦法，從預算到結題，從管理到使用，特別是下放結余管理權限，在按照2014年國務院辦公廳關于進一步盤活財政存量資金的要求，對其他項目的結余資金要全部收回，只對科研項目結余資金做了例外處理，明確不需收回的優(yōu)惠政策下，說明國家對科技支持的力度。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，結余留用管理在各項目承擔單位沒有明確，科研人員對留用的認識不統(tǒng)一，從而導致預算執(zhí)行率走低。筆者團隊對部分單位、項目進行了調(diào)研，正如《改革開放40周年系列：北京高?？萍冀?jīng)費預算執(zhí)行情況》研究結果，“1993—2016年，在京的部屬高校預算執(zhí)行情況比市屬高校好，均保持在60%以上，而市屬高校在個別年份的預算執(zhí)行情況接近40%”。在對某部級社科類專項的預算執(zhí)行統(tǒng)計顯示，2014—2015年項目經(jīng)費預算執(zhí)行率82%；2015—2016年項目經(jīng)費預算執(zhí)行率68%，期間結余資金可以留用兩年；2018—2021年期間項目經(jīng)費預算執(zhí)行率85%，針對預算執(zhí)行差異，同時做進一步分析發(fā)現(xiàn)，結余留用影響預算執(zhí)行，特別是2021年8月以來，預算執(zhí)行率普遍較低，至2022年7月，2022年立項項目經(jīng)費預算執(zhí)行率不到20%，滯后于科研進程時序。在對某中央科研院所調(diào)研中提供的數(shù)據(jù)顯示，橫向項目經(jīng)費使用率較高，自主選題研究專項經(jīng)費執(zhí)行率低，不到10%。

3 完善科技經(jīng)費管理服務的建議

3.1 逐步緩解“重物輕人”

國家在科技經(jīng)費體制改革中，充分發(fā)揮單位科技經(jīng)費改革中體現(xiàn)人員費用的有3個措施：一是勞務費不限比例；二是提高間接費用比重，加大績效激勵力度；三是成果轉化現(xiàn)金獎勵及稅收優(yōu)惠政策。建議科研單位：一是要結合單位實際情況，制定內(nèi)部分配的管理辦法；內(nèi)部分配要公開，真正與業(yè)績貢獻掛鉤；二是處理好合理分攤間接成本和對科研人員激勵的關系，績效支出安排要與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤[6]；三是加強科研人員價值觀的引導和教育，提升科技創(chuàng)造的力量。

3.2 科研單位加強科技經(jīng)費管理服務

建議科研單位應充分落實改革提出的服務要求，制定預算編制、調(diào)劑的具體細則；單位的科研管理、財務部門應加強對應服務，如統(tǒng)一管理培訓科研助理，介入項目組申報流程，增加任務與經(jīng)費的相關性；進一步提高科研人員對預算編制重要性的認識，簡化預算編制不是不做預算，預算編制是與研究需要密不可分，是實現(xiàn)研究目標的經(jīng)濟路線。

3.3 逐步解決科技經(jīng)費報銷難問題

建議科研單位形成科技經(jīng)費系統(tǒng)管理模式，協(xié)調(diào)各方管理關系，形成一個簡約合理的科技經(jīng)費管理環(huán)境；加強科研助理在科研業(yè)務與財務業(yè)務的統(tǒng)一管理與培養(yǎng)，形成一只有力的隊伍；加強財務報銷信息化建設和報銷規(guī)范標準，提高報銷時間效率和有效報銷。

3.4 迅速應對，規(guī)范管理，加強結余資金管理

隨著改革逐穩(wěn)發(fā)展，科研單位在逐步落實完善國家改革政策，要及時了解落實情況，了解措施落地中發(fā)現(xiàn)的新問題。針對預算執(zhí)行率走低的問題，建議科研單位出臺結余資金管理辦法，調(diào)研各類科研項目研究規(guī)律，加快大型儀器設備的采購進度；按科研時序了解研究進程，解決結題前集中花錢的問題。

4 結語

隨著國家科經(jīng)費體制改革縱深推進，中央科學事業(yè)單位作為國家科研機構的主要力量，聚集著大量代表我國最高水平的學術帶頭人和研究人員，提高科研經(jīng)費管理水平，可以讓科研經(jīng)費真正為創(chuàng)造性活動服務，發(fā)揮財政資金的政策導向作用和資金效益，從體制和源頭上激發(fā)和釋放科研活力，形成良好的科研創(chuàng)新和攻關氛圍。綜上所述，中央科研單位需進一步樹立科技經(jīng)費服務于科研的理念，細化經(jīng)費預算管理、績效評價、結余資金管理等改革措施，讓改革紅利落到實處，使科研人員有據(jù)可依，心有所依，無后顧之憂，一門心思做科研。