張鑫燁/文

案例：2021年2月19日，山西省長治市黎城縣黎侯古城一澡堂發(fā)生火災(zāi)，造成5人死亡、1人受傷。事故調(diào)查組認(rèn)定，這是一起生產(chǎn)安全責(zé)任事故。事故直接原因是涉事公司山西玉生池洗浴有限公司的汗蒸房內(nèi)發(fā)熱電纜引燃周圍可燃物，火勢迅速蔓延。此外現(xiàn)場工作人員處置不當(dāng)，未組織人員疏散。事故調(diào)查報(bào)告還提到，該公司通過使用虛假消防備案材料取得了《公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查合格證》。由此，原黎城縣消防救援大隊(duì)大隊(duì)長等多名消防部門負(fù)責(zé)人被問責(zé)。

新修訂的《消防法》第十五條明確提出“公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查實(shí)行告知承諾管理”，這起事故正好發(fā)生在新《消防法》頒布前，那告知承諾是否比驗(yàn)收備案更容易呢？本期“拍案驚奇”我們就來聊一下“告知承諾”。

告知承諾：“減證便民”的好政策和誠信的試金石

“告知承諾”是國務(wù)院發(fā)文推動(dòng)的一項(xiàng)政策，這倒是出乎我們所有人意料的。2020年11月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕42 號(hào)）指出：“……要按照最大限度利民便民原則，有針對(duì)性地選取與企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、使用頻次較高或者獲取難度較大的證明事項(xiàng)實(shí)行告知承諾制，特別是在戶籍管理、市場主體準(zhǔn)營、資格考試、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、健康體檢、法律服務(wù)等方面，要抓緊推行、盡快落實(shí)?！?/p>

近年來，隨著各地在各個(gè)領(lǐng)域推行相關(guān)政策，告知承諾制度得到了比較好的實(shí)行，已經(jīng)形成了比較完整的概念：“所謂證明事項(xiàng)告知承諾制，是指公民、法人和其他組織在向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理行政事項(xiàng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)以書面形式將證明義務(wù)、證明內(nèi)容以及不實(shí)承諾的法律責(zé)任一次性告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人書面承諾已經(jīng)符合告知的相關(guān)要求并愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不再索要有關(guān)證明并依據(jù)書面承諾辦理相關(guān)行政事項(xiàng)的工作機(jī)制?！眳⒓舆^人力資源部組織的職業(yè)資格考試的讀者也許更能感受到這點(diǎn)，我們不再需要到現(xiàn)場提交紙質(zhì)的證明蓋章材料，都是在網(wǎng)上填寫，并簽訂承諾書，證明自己提交的材料是真實(shí)的，那就基本完成了考試前的資格審核手續(xù)。

這樣的制度當(dāng)然是方便，但同時(shí)也無形中用法律的手段約束了我們，并且提高了個(gè)人或企業(yè)“犯錯(cuò)”甚至“違法”的成本。這話怎么說呢？原先公共聚集場所，比如商場，要投入使用，一定要準(zhǔn)備好各種材料向?qū)俚氐南谰仍畽C(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全檢查，早期窗口工作人員在審核材料時(shí)，會(huì)提出各種修改或補(bǔ)充建議，這準(zhǔn)備材料、反反復(fù)復(fù)交材料和敲章的過程極度繁瑣，甚至煩惱，然后檢查不合格還要整改，還要重新申請(qǐng)，這套手續(xù)走下來，雖然繁瑣，但是該有的消防設(shè)施設(shè)備、消防管理制度也都補(bǔ)齊了，開業(yè)后的基本安全還是能夠得到保障的。

現(xiàn)在的手續(xù)是簡單了，少了“窗口退材料”和“檢查整改”環(huán)節(jié)，很多持假證、使用虛假文件的情況可能就會(huì)冒出來，很多人對(duì)承諾材料的真實(shí)性甚至可以說是熟視無睹，敢于冒險(xiǎn)“拿到許可再說”。可一旦投入使用，消防救援機(jī)構(gòu)或應(yīng)急監(jiān)管部門要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)現(xiàn)場進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)了與承諾的不符合項(xiàng)，那就不是原先“窗口退材料”或“立即整改”那么簡單的操作了，個(gè)人或法人單位就要面臨行政處罰。這不就是程序簡化了，可“違法成本”提高了？

2021年8月，《消防法》修訂之后的第四個(gè)月，內(nèi)蒙古就發(fā)生了一起“虛假承諾”的案例?；袅止帐腥A海動(dòng)漫城負(fù)責(zé)人選擇告知承諾制方式辦理行政許可，消防救援大隊(duì)工作人員對(duì)場所負(fù)責(zé)人提交的相關(guān)材料進(jìn)行審查，在確認(rèn)申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式后，窗口工作人員現(xiàn)場出具《公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查意見書》。依據(jù)相關(guān)文件要求，消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)取得許可的公眾聚集場所應(yīng)當(dāng)自作出許可之日起20個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場核查。9月，消防救援大隊(duì)執(zhí)法監(jiān)督人員到該地進(jìn)行現(xiàn)場核查，經(jīng)查發(fā)現(xiàn)該場所存在室內(nèi)消火栓無水、自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)無法正常供水等問題。該場所使用、營業(yè)情況與承諾內(nèi)容不符，違反了《中華人民共和國消防法》第十五條之規(guī)定。監(jiān)督人員依據(jù)《中華人民共和國消防法》第五十八條第一款第四項(xiàng)之規(guī)定，予以責(zé)令其停止使用并處罰款三萬元的行政處罰。

監(jiān)管漏洞：執(zhí)法部門的“鍋”自己背

上述內(nèi)蒙古的案例說的是消防救援機(jī)構(gòu)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)檢查發(fā)現(xiàn)了承諾不符的情況，進(jìn)行了處罰，山西的案例中則出現(xiàn)了“多名消防部門負(fù)責(zé)人問責(zé)”，他們是如何監(jiān)管不到位的？又是如何被虛假材料蒙騙的？我們先來看一下《事故調(diào)查報(bào)告》。

調(diào)查報(bào)告顯示：“為了逃避消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收，故意將實(shí)際建筑面積880 平方米改為491 平方米，來逃避消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收。黎城縣消防救援大隊(duì)2019年11月7日接到玉生池洗浴有限公司《消防安全檢查申請(qǐng)表》后，于11月12日對(duì)該公司現(xiàn)場進(jìn)行了消防檢查，檢查過程中未對(duì)該公司實(shí)際面積進(jìn)行測量，檢查結(jié)果評(píng)定為合格，并給予辦理了《公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查合格證》?！痹陔S后的多次檢查中，均沒有發(fā)現(xiàn)這個(gè)建筑面積的錯(cuò)誤。

根據(jù)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第十三條的規(guī)定，“建筑總面積大于五百平方米的歌舞廳、錄像廳、放映廳、卡拉OK 廳、夜總會(huì)、游藝廳、桑拿浴室、網(wǎng)吧、酒吧，具有娛樂功能的餐館、茶館、咖啡廳”等人員密集場所，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防設(shè)計(jì)審核，并在建設(shè)工程竣工后向出具消防設(shè)計(jì)審核意見的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防驗(yàn)收。

能夠把建筑總面積減到500 平方米以下，可不是“做材料”那么簡單，所有的設(shè)計(jì)文件、施工文件都是設(shè)計(jì)師、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位和施工單位蓋章的，如果該洗浴有限公司準(zhǔn)備了“建筑的總平面布局和平面布置、耐火等級(jí)、建筑構(gòu)造、安全疏散、消防給水、消防電源及配電、消防設(shè)施等的消防設(shè)計(jì)”和消防管理制度等一系列材料申報(bào)驗(yàn)收，那全套材料都是“做出來”的。

面積減少了一半真的就看不出來？調(diào)查報(bào)告顯示，從該洗浴場所開業(yè)到事故發(fā)生的兩年多時(shí)間中，當(dāng)?shù)叵谰仍畣挝恢粚?duì)其進(jìn)行了1 次檢查。治安大隊(duì)及其他部門對(duì)其進(jìn)行了6 次檢查。僅僅從這樣的頻次上來看，的確工作是有疏漏的。

最終，因?qū)ο腊踩珯z查把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督管理不到位，該縣的消防救援大隊(duì)大隊(duì)長、市消防救援支隊(duì)副支隊(duì)長等3人被移交該市消防救援支隊(duì)處理。縣消防大隊(duì)未將該洗浴有限公司列入消防重點(diǎn)單位進(jìn)行管理，未正確履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)，也被市消防救援支隊(duì)處理。

承諾的“雙刃劍”：合規(guī)性成本更高、檢查力度更大

上述案例以及使用假材料蒙混過關(guān)的情況畢竟是少數(shù)，多數(shù)法人還是不敢作出虛假承諾，但是這就出現(xiàn)了一個(gè)很奇怪的現(xiàn)象，承諾的成本比原先備案的成本更高。原來生產(chǎn)經(jīng)營單位或人員密集場所的商家，會(huì)主動(dòng)提級(jí)管理，生怕事后監(jiān)管，被發(fā)現(xiàn)問題，又被撤銷了許可，停止?fàn)I業(yè)。這就造成了事前要投入更大的成本去建設(shè)和裝修。對(duì)于商家來說，他們可能更愿意在營業(yè)前與消防部門多溝通，做到“心里有底”。如果選擇告知承諾，其實(shí)對(duì)企業(yè)的安全管理水平和技術(shù)也是一大考驗(yàn)。

對(duì)于消防救援機(jī)構(gòu)來說，發(fā)現(xiàn)違反告知承諾的情況需要更專業(yè)的眼光、更充足的準(zhǔn)備功夫，另外如涉及公共娛樂設(shè)施、社會(huì)影響大的場所，如真的發(fā)現(xiàn)需要停止?fàn)I業(yè)的現(xiàn)象，執(zhí)法部門需要有極大的勇氣關(guān)停，執(zhí)法難度并不小。另外，以往的檢查和執(zhí)法頻次肯定是要進(jìn)行調(diào)整的，各地出臺(tái)的措施都提到了加強(qiáng)事中事后核查和監(jiān)管，在執(zhí)法過程中，如何嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序、處罰措施證據(jù)確鑿、減少引發(fā)行政復(fù)議等都是對(duì)執(zhí)法部門的考驗(yàn)。

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