■ 陸崢嶸 鐘紹萍 竺佳敏 鞠 煒 張妍瓊 徐 潔

黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”工作，連續(xù)19年出臺指導“三農(nóng)”工作的“中央一號文件”，制定實施了一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，有力推動“三農(nóng)”工作平穩(wěn)發(fā)展。上海雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)村面積比較小，但鄉(xiāng)村作為城市核心功能重要承載地、提升城市能級和核心競爭力的戰(zhàn)略空間，鄉(xiāng)村振興和“三園”工程建設(shè)被給予了很強烈的關(guān)注，財政涉農(nóng)資金投入也不斷增加。與此同時，從近年來本市鄉(xiāng)村振興政策落實和資金使用相關(guān)審計、巡視巡察和日常了解的情況看，本市涉農(nóng)資金使用管理總體上是好的，但也存在一些不可忽視的問題，一定程度上影響了涉農(nóng)資金使用效益和政策實施效果。針對上述情況，我們對上海加強涉農(nóng)資金監(jiān)管現(xiàn)狀和工作探索進行了研究。

一、本市涉農(nóng)資金的主要特點

涉農(nóng)資金是指政府為了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民的生活水平和經(jīng)濟收入而專門用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的各項資金，涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、規(guī)資、住建、交通等多個部門和單位。以下主要對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理的涉農(nóng)專項資金情況進行分析研究。

（一）構(gòu)成種類復(fù)雜

經(jīng)初步梳理，2014年全市涉農(nóng)專項資金約為61項，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責管理的有48項。近年來，根據(jù)中央和上海市關(guān)于統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的工作要求，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委參與管理的48個涉農(nóng)專項逐步歸并成農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補貼、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田建設(shè)等8個專項。2021年底，本市出臺《上海市市級財政專項資金管理辦法》，明確“一個部門或一個領(lǐng)域原則上只設(shè)立一個專項資金”，為此，2022年我們將8個涉農(nóng)專項進一步統(tǒng)籌優(yōu)化，整合形成“上海市鄉(xiāng)村振興專項”，制定《上海市鄉(xiāng)村振興專項資金管理辦法》以及若干個配套操作細則，著力構(gòu)建本市鄉(xiāng)村振興專項資金“1+N”的管理格局。

（二）資金體量較大

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興的不斷推進，“三農(nóng)”資金投入越來越多。僅上海市級財政投入而言，2017年-2021年，本市部門預(yù)算安排專項資金33.9億元，專項轉(zhuǎn)移資金139.2億元，合計173.1億元?？傮w上市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委管理和使用的涉農(nóng)資金量逐年不斷增加，并形成一定規(guī)模。

（三）社會關(guān)注度高

農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受氣候等自然條件影響大，存在生產(chǎn)周期長、回報見效慢等特點，需要財政涉農(nóng)資金的持續(xù)支持和撬動。隨著國家對“三農(nóng)”工作的越發(fā)重視，廣大農(nóng)民群眾對于涉農(nóng)資金的申領(lǐng)、金額、程序以及公平性十分關(guān)注，相比于“遠在天邊”的“大老虎”，群眾對“近在眼前”的“小蒼蠅”更有切膚之痛，若不嚴格監(jiān)管，輕者會損害農(nóng)民的切身利益，嚴重者將削弱黨和政府支持農(nóng)業(yè)、扶持農(nóng)民政策的實際效果。

二、本市涉農(nóng)資金監(jiān)管現(xiàn)狀

目前《上海市鄉(xiāng)村振興專項資金管理辦法》明確了8個支持方向，按照項目屬性，分為補貼類、項目建設(shè)類資金，通過多種手段加以監(jiān)管。

（一）涉農(nóng)補貼資金監(jiān)管的主要做法

1.健全管理制度、明確監(jiān)管要求。市區(qū)分別出臺加強涉農(nóng)補貼資金管理、涉農(nóng)專項資金監(jiān)管工作的文件要求，對市區(qū)各級相關(guān)部門職責進行了明確。同時，按照“放管服”改革要求和“誰主管、誰負責”原則，明確各區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和市有關(guān)單位作為涉農(nóng)專項資金申領(lǐng)、使用的主體，履行資金管理的主體職責。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委作為涉農(nóng)專項資金安排分配主體，履行資金監(jiān)管的協(xié)調(diào)、指導、抽查以及決算公開等工作，著力形成市區(qū)權(quán)責明確、齊抓共管的監(jiān)管格局。

2.規(guī)范申報流程、嚴格考核職責。補貼申請信息自下而上逐級上報，村（居）委會填報補貼信息明細表，農(nóng)戶確認后在村務(wù)公開欄進行公示。公示無異議后，由村（居）委會報鎮(zhèn)（街道）農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心審核與備案。各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)辦對村（居）委會上報考核情況進行核查，而后報區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委審核。在考核職責落實中，各區(qū)一般遵循村級考核、鎮(zhèn)級復(fù)核、區(qū)級抽查的三級考核制度，村（居）委會落實考核主體責任，鎮(zhèn)級、區(qū)級農(nóng)業(yè)部門落實考核監(jiān)督復(fù)核責任，各級相互協(xié)調(diào)、密切配合、有力推進。

3.注重檢查核查、嚴格補貼發(fā)放。各區(qū)落實涉農(nóng)補貼資金監(jiān)管主體責任，堅持日常檢查、重點抽查、組織績效評價等方式相結(jié)合，確保涉農(nóng)資金監(jiān)管不留死角。特別對資金體量較大的水稻、綠肥、深翻種植面積，在鎮(zhèn)（街道）全面核查的基礎(chǔ)上，多數(shù)區(qū)還引入第三方進行面積核查抽查，有的抽查比例達40%，有的做到全覆蓋。在補貼發(fā)放上，多數(shù)區(qū)是在審核流程完成后，由區(qū)國庫收付中心通過“一卡通”直達撥付給補貼對象，減少中間環(huán)節(jié)。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委各業(yè)務(wù)部門結(jié)合日常工作，采取業(yè)務(wù)檢查或者第三方核查的方式，對條線開展情況進行檢查。在此基礎(chǔ)上，計劃財務(wù)部門會同市紀委派駐紀檢組、市財政局農(nóng)業(yè)處以及委內(nèi)相關(guān)處室，對各區(qū)農(nóng)業(yè)補貼管理情況再次進行抽查，抽查比例達到安排資金的10%以上。

（二）涉農(nóng)項目資金監(jiān)管的主要做法

為支持加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會同市財政局制定出臺了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項政策。

1.健全機制、形成合力。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項管理實行市級統(tǒng)籌、分級負責，市區(qū)聯(lián)動、部門合作。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委負責都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目前期評審、項目庫建設(shè)、計劃審批、實施監(jiān)管和驗收、決算批復(fù)等工作。市財政局負責資金撥付和下達，對資金使用管理情況進行跟蹤檢查和績效管理等工作。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和市屬涉農(nóng)單位等是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目的建設(shè)管理主體，負責項目申報、組織實施、監(jiān)督檢查、項目驗收和決算上報等工作。區(qū)財政局負責都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目財政資金的撥付、使用管理等工作。

2.加強儲備、規(guī)范管理。按照“屬地管理”的原則，各涉農(nóng)區(qū)、市有關(guān)單位強化項目前期論證，深化項目設(shè)計，建立項目庫，實施市區(qū)兩級項目庫動態(tài)管理。市級層面制定了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目管理流程，實行全過程管理，主要包括：項目前期工作（發(fā)布項目申報指南、組織項目申報），項目中期工作（項目評審入庫、選項批復(fù)計劃），項目后期工作（項目實施監(jiān)管、績效跟蹤評價）。

3.嚴格把關(guān)、強化監(jiān)督。立項階段委托第三方機構(gòu)加強對項目的審核把關(guān)，包括是否符合產(chǎn)業(yè)政策，用地、規(guī)劃、環(huán)評等前置手續(xù)辦理情況。實施階段進一步加強市級部門的監(jiān)督管理。一是行業(yè)監(jiān)管。加強對在建項目、建成項目的監(jiān)督管理，對隨意調(diào)整項目建設(shè)內(nèi)容等行為及時指導糾正，對逾期未完成項目等情況及時協(xié)調(diào)指導，對隨意改變建成項目用途等行為及時督促整改。二是抽查監(jiān)管。組織行業(yè)專家、財務(wù)專家等，對已批在建項目開展抽查。三是績效管理。加強有關(guān)項目績效評價和管理，對項目建設(shè)中有不良誠信、無故終止項目建設(shè)、隨意改變項目用途等行為的法人，試行名單制管理。

三、進一步加強本市涉農(nóng)資金監(jiān)管的對策建議

加強涉農(nóng)資金監(jiān)管是一項綜合性的系統(tǒng)工程，通過借鑒國內(nèi)外好的經(jīng)驗做法，結(jié)合本市實際，按照“明確一個前提、抓住一個關(guān)鍵、借助一個手段、夯實一個基礎(chǔ)”的思路，進一步強化監(jiān)管措施，提升監(jiān)管成效。前提是“厘清監(jiān)管職責”，關(guān)鍵是“公開公示”，手段是“信息化創(chuàng)新”，基礎(chǔ)是“理順相關(guān)工作流程”。通過構(gòu)建“機制+陽光+科技”模式，確保強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)資金的有效落實。

（一）厘清責任、強化管理，構(gòu)建涉農(nóng)資金一體化監(jiān)管體制

1.形成聯(lián)合監(jiān)管合力。一方面，按照“誰主管誰負責”“誰審批誰負責”“撥資金必須管資金”“批項目必須管項目”的要求，建立監(jiān)管責任制，落實各職能部門的職責。特別是基層財政和業(yè)務(wù)部門貼近農(nóng)村和群眾，是涉農(nóng)資金監(jiān)管的末梢，充分發(fā)揮基層部門就地就近監(jiān)管的天然優(yōu)勢，將責任壓力傳導給村社干部，增強村社干部初審責任。另一方面，要加強監(jiān)管部門間溝通和協(xié)作，采取聯(lián)合檢查、互通信息、資源共享、聯(lián)席會議等方式，形成齊抓共管格局，提高監(jiān)管效率和成效。

2.建立全程監(jiān)管機制。事前審核把關(guān)方面，堅持公開公平公正原則，加強資金分配的審核把關(guān)，推廣運用公式法、因素法、專家評審法等分配資金。事中跟蹤監(jiān)督方面，根據(jù)資金屬性，在做好日常業(yè)務(wù)工作指導的同時，分門別類做好資金抽查檢查計劃，綜合采取“飛行”檢查、第三方核查等方式，及時了解涉農(nóng)資金管理工作進展及存在問題，糾偏糾錯、確保效果。事后績效監(jiān)督方面，積極推進涉農(nóng)資金績效評價工作，將績效評價結(jié)果與資金分配安排掛鉤，推動改變過去“重分配、輕管理”“重使用、輕效益”的資金管理模式。

3.加大違紀處罰力度。建立涉農(nóng)資金領(lǐng)域信用負面清單制度，對列入違法違規(guī)失信當事人名單的，一定時期內(nèi)不得安排承擔涉農(nóng)項目或給予扶持補助。加大典型案例曝光力度，根據(jù)涉農(nóng)資金檢查工作開展情況和查處結(jié)果，及時向社會公開曝光，充分發(fā)揮震懾和警示作用。對于截留、擠占、挪用財政涉農(nóng)資金等違法違紀行為，按照法律法規(guī)處理并追究相關(guān)人員責任。

（二）加強宣傳、積極公開，推動涉農(nóng)資金陽光運作

陽光、公開是最好的“防腐劑”。公開本身就是最大的監(jiān)管、最有力的監(jiān)管，公開的過程就是監(jiān)管的過程、報備的過程。

1.提高政策知曉度。大力加強涉農(nóng)資金政策宣傳，通過線上、線下相結(jié)合，讓農(nóng)民群眾當明白人、放心人。線上，充分利用手機網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等宣傳涉農(nóng)政策和實施細則，全面提高落實強農(nóng)惠農(nóng)政策意識和法制觀念。線下，考慮到部分農(nóng)戶年齡較大，信息手段運用不暢的實際，變“坐等服務(wù)”為“上門服務(wù)”，統(tǒng)一印制《涉農(nóng)資金政策告知書》，發(fā)放至每個街鎮(zhèn)村社農(nóng)民的手中。同時，利用駐村干部進村入戶、日常工作指導培訓的方式，向農(nóng)民群眾做好各種惠農(nóng)涉農(nóng)政策宣傳。

2.增強資金透明度。按照“誰申報、誰公開”的原則，嚴格資金公示制度，實現(xiàn)涉農(nóng)資金從涉農(nóng)部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村，再到農(nóng)戶的全流程公開。涉農(nóng)補貼直補資金要公示補貼標準、享受面積、區(qū)域位置、補貼金額等；涉農(nóng)項目基建資金要公示立項依據(jù)、實施范圍、資金來源、建設(shè)單位、工程預(yù)決算等。同時協(xié)調(diào)銀行開通短信提醒，及時通知農(nóng)民補貼標準、項目金額、資金到賬時間，將群眾關(guān)心的敏感信息晾在陽光下，使原來公示環(huán)節(jié)“平光鏡”式的監(jiān)督變?yōu)椤胺糯箸R”式的監(jiān)督，讓公示發(fā)揮最大的監(jiān)督作用。

3.加強警示教育。加強對涉農(nóng)資金工作人員的職業(yè)道德教育、黨風廉政教育，不斷夯實勤政、廉政的職業(yè)道德基礎(chǔ)。定期組織法律法規(guī)學習、黨風廉政教育、預(yù)防職務(wù)犯罪等專題培訓活動，通過正面教育和反面警示相結(jié)合，樹牢遵守紀律規(guī)矩的從政從業(yè)底線和拒腐防變的思想道德防線。

（三）搭建平臺、創(chuàng)新手段，助力涉農(nóng)資金監(jiān)管效能

依托本市農(nóng)業(yè)一張圖架構(gòu)，在數(shù)字農(nóng)業(yè)直報系統(tǒng)、神農(nóng)口袋APP中建立涉農(nóng)補貼資金監(jiān)管模塊，建設(shè)集“經(jīng)費申領(lǐng)、管理分析、智能比對、監(jiān)測預(yù)警、政策宣傳、舉報投訴”為一體的多功能綜合性信息化平臺。

1.經(jīng)費申領(lǐng)。原則上納入數(shù)字農(nóng)業(yè)直報系統(tǒng)、神農(nóng)口袋APP的經(jīng)費，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自行填報申請；考慮到散戶年齡因素，部分散戶可由村集體填報，系統(tǒng)根據(jù)地塊面積等因素提供參考。

2.管理分析。市、區(qū)、鎮(zhèn)、村等各個層級逐級對種植業(yè)、蔬菜、畜牧、農(nóng)機、漁業(yè)等數(shù)據(jù)填報情況進行審核；系統(tǒng)匯總統(tǒng)計、分析各類補貼發(fā)放金額，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。

3.智能比對。橫向上，根據(jù)種植面積，區(qū)、鎮(zhèn)、村、主體之間進行比對；縱向上，與往年發(fā)放金額進行比對，及時發(fā)現(xiàn)補貼發(fā)放中的錯漏以及疑似問題。

4.監(jiān)測預(yù)警。在審核過程中，對主體填入值橫向縱向變動太大時，提醒審核人員進行復(fù)核。開發(fā)提醒及推送功能，及時提醒下一層級人員從事相關(guān)操作，對于違反資金限時撥付、違規(guī)發(fā)放資金等違規(guī)行為進行自動預(yù)警。

5.政策宣傳。加強公示公開功能，相關(guān)的涉農(nóng)政策、補貼標準等，及時在平臺予以公開，特別是涉及新政策出臺，可推送至每個主體客戶端，提高涉農(nóng)政策知曉度和透明度。

6.舉報投訴。農(nóng)戶可以根據(jù)實際情況，選擇查詢到全區(qū)任何一個村、一個組、哪一戶享受了什么補貼、享受多少，對不實信息或違法信息等進行投訴舉報。

（四）深化整合、完善流程，不斷夯實涉農(nóng)資金監(jiān)管基礎(chǔ)

1.深化涉農(nóng)資金項目整合。加大統(tǒng)籌使用財政涉農(nóng)資金工作力度，集“零錢”為“整錢”，形成“多個渠道匯合進水、一個池子集中蓄水、一個龍頭統(tǒng)一放水”的統(tǒng)籌監(jiān)督機制。進一步推進項目整合，按照涉農(nóng)資金項目的性質(zhì)，將使用分散但性質(zhì)用途相近的項目進行整合，也可以圍繞重點產(chǎn)業(yè)和主導項目，將周邊起補充作用的項目加以整合。

2.加強涉農(nóng)資金流程管理。按照管用有效、簡便易行的原則，編制涉農(nóng)資金審批流程圖，涉農(nóng)資金的審核、分配、撥付、使用各個環(huán)節(jié)實行流程化管理。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展及技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及種源發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)、農(nóng)業(yè)普惠金融、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)救災(zāi)減災(zāi)等涉農(nóng)資金要全部繪制流程圖，納入流程化監(jiān)管。

3.推行涉農(nóng)資金直接撥付。各項補助性涉農(nóng)資金采取“財政－銀行－個人”為流程的“一卡通”實名制發(fā)放模式，有效解決涉農(nóng)資金撥付“最后一公里”問題，避免涉農(nóng)資金因?qū)訉恿鬓D(zhuǎn)而產(chǎn)生的克扣、挪用等腐敗行為，以及時效性不強等問題。