李 惠 阜陽(yáng)市環(huán)境衛(wèi)生管理處清運(yùn)大隊(duì)

事業(yè)單位承擔(dān)著不同領(lǐng)域的公共事務(wù)的管理職責(zé)，政府采購(gòu)方式購(gòu)買(mǎi)的貨物、服務(wù)工程項(xiàng)目?jī)?nèi)容較為多樣化，采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)的管控難度也相對(duì)較大，這就需要事業(yè)單位根據(jù)單位業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)以及采購(gòu)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。

一、政府采購(gòu)的含義

根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)的含義可以表述為：政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的，或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。該含義表述包涵以下幾個(gè)層面的內(nèi)容，一是關(guān)于采購(gòu)對(duì)象，政府采購(gòu)法明確劃定了三類(lèi)采購(gòu)對(duì)象，分別是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，也就是與財(cái)政預(yù)算相關(guān)的組織類(lèi)型都納入了采購(gòu)對(duì)象范疇；二是關(guān)于采購(gòu)資金，如果采購(gòu)對(duì)象進(jìn)行采購(gòu)的資金來(lái)源于財(cái)政資金，那么就須納入政府采購(gòu)范圍，如果采購(gòu)資金來(lái)自于單位經(jīng)營(yíng)收入或捐贈(zèng)，則不受政府采購(gòu)法的限制；三是關(guān)于資采購(gòu)內(nèi)容和限額，并非將采購(gòu)對(duì)象的所有貨物、工程和服務(wù)都納入在政府采購(gòu)，《集中采購(gòu)目錄》之外的采購(gòu)行為不受《政府采購(gòu)法》限制，但是，如果《集中采購(gòu)目錄》之外的采購(gòu)內(nèi)容超過(guò)了規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)，依然需要遵循《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定。

二、政府采購(gòu)的特點(diǎn)

政府采購(gòu)的資金來(lái)自于財(cái)政預(yù)算，因此，在與社會(huì)其它經(jīng)濟(jì)組織采購(gòu)交往中，必須遵循國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，我國(guó)出臺(tái)《政府采購(gòu)法》的目的在于規(guī)范財(cái)政支出管理以及從宏觀角度調(diào)節(jié)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，這就注定了政府采購(gòu)與其它單位組織采購(gòu)和個(gè)體的市場(chǎng)采購(gòu)行為有著本質(zhì)的不同，并形成了其獨(dú)特的特點(diǎn)。

(一)政府采購(gòu)行為的政策導(dǎo)向性

市場(chǎng)主體的采購(gòu)行為受供求關(guān)系以及市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)，而政府采購(gòu)行為是國(guó)家意志的體現(xiàn)，也是國(guó)家對(duì)行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)的重要手段，國(guó)家之所以每年都對(duì)《集中采購(gòu)目錄》中采購(gòu)品類(lèi)進(jìn)行調(diào)整與增刪，是因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)采購(gòu)目錄的調(diào)整，可以為產(chǎn)業(yè)調(diào)整提供政策傾斜或保護(hù)服務(wù)，由此體現(xiàn)政府采購(gòu)的政策性。

(二)政府采購(gòu)目的具有非營(yíng)利性

其它市場(chǎng)采購(gòu)主體的采購(gòu)目的，是按照價(jià)格調(diào)節(jié)規(guī)律和市場(chǎng)交易規(guī)則追逐交易利潤(rùn)，而政府采購(gòu)的目的是為了滿(mǎn)足財(cái)政預(yù)算單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，在遵循法律法規(guī)的前提下，采購(gòu)所需要的貨品或其它服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)主體并不能從采購(gòu)活動(dòng)中獲取額外收益。

(三)資金來(lái)源具有公共性

采購(gòu)對(duì)象的采購(gòu)資金大多來(lái)自于財(cái)政預(yù)算撥款，而財(cái)政資金是全社會(huì)所繳納的稅收或非稅收入總和，代表著國(guó)家金庫(kù)實(shí)力，財(cái)政資金的公共性特點(diǎn)決定了財(cái)政資金具有維持國(guó)家和社會(huì)大眾公共利益的責(zé)任和義務(wù)。

(四)受到廣泛的監(jiān)督

由于政府采購(gòu)的資金來(lái)自于財(cái)政，因此，政府采購(gòu)行為必須遵循采購(gòu)法定程序，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種采購(gòu)方式向供應(yīng)商進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)對(duì)象的采購(gòu)申請(qǐng)單、采購(gòu)額度以及采購(gòu)用途都必須經(jīng)財(cái)政部門(mén)審批，并接受審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督，經(jīng)確保政府采購(gòu)的公開(kāi)透明。

三、事業(yè)單位政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的基本流程和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

(一)基本流程

事業(yè)單位采購(gòu)方式有兩種，一是來(lái)自于財(cái)政撥款的采購(gòu)，二是運(yùn)用經(jīng)營(yíng)收入或捐贈(zèng)款項(xiàng)的采購(gòu)行為，后一種采購(gòu)不受政府采購(gòu)法的限制，而采用財(cái)政資金的采購(gòu)行為則需要遵循《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的流程，從采購(gòu)資金預(yù)算開(kāi)始，整個(gè)流程大致體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

1.采購(gòu)預(yù)算編制和計(jì)劃管理

采購(gòu)預(yù)算遵循“二上二下”預(yù)算編制流程，首先是事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)業(yè)務(wù)需求以及業(yè)務(wù)資源現(xiàn)狀，整理年度內(nèi)采購(gòu)清單，并根據(jù)清單編制采購(gòu)預(yù)算申請(qǐng)，然后經(jīng)單位統(tǒng)一匯總后報(bào)送同級(jí)財(cái)政，由財(cái)政對(duì)事業(yè)單位上報(bào)的采購(gòu)預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行審核，財(cái)政部門(mén)根據(jù)事業(yè)單位的申請(qǐng)清以及經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的要求核定各申請(qǐng)單位的采購(gòu)額度，申請(qǐng)單位在獲得采購(gòu)預(yù)算審批額度之后，再在單位各部門(mén)之間進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并重新編制采購(gòu)清單報(bào)送同級(jí)財(cái)政和人民政府備案。

2.采購(gòu)實(shí)施管理

采購(gòu)單位在預(yù)算核定額度范圍內(nèi)組織實(shí)施采購(gòu)事務(wù)，首先是要對(duì)各需求部門(mén)的采購(gòu)計(jì)劃的可行性和合理性進(jìn)行論證，剔除不合理、不合規(guī)采購(gòu)清單，在此基礎(chǔ)上，政府采購(gòu)中心根據(jù)采購(gòu)品類(lèi)以及采購(gòu)金額對(duì)采購(gòu)清單進(jìn)行分類(lèi)管理、分類(lèi)實(shí)施，對(duì)于《政府采購(gòu)清單》目錄內(nèi)的采購(gòu)內(nèi)容，采用集中采購(gòu)模式，并通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)的方式組織實(shí)施，而如果采購(gòu)內(nèi)容并不在集中采購(gòu)目錄內(nèi)，但采購(gòu)金額在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上，或者技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的采購(gòu)項(xiàng)目，則采用分散采購(gòu)模式，并通過(guò)談判、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源采購(gòu)方式組織實(shí)施。

3.履約驗(yàn)收與付款管理

在采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中，中標(biāo)供應(yīng)商根據(jù)與政府采購(gòu)中心簽訂的采購(gòu)合同組織供貨或提供服務(wù)，而在采購(gòu)結(jié)束之后，則轉(zhuǎn)移履約驗(yàn)收階段，采購(gòu)單位和政府采購(gòu)中心根據(jù)合同內(nèi)容的相關(guān)條款對(duì)供應(yīng)商所提供的貨物、服務(wù)或工程項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，并要將驗(yàn)收結(jié)果以書(shū)面形式反饋到財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)根據(jù)采購(gòu)中心反饋的驗(yàn)收結(jié)論以及采購(gòu)合同標(biāo)的，對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商結(jié)算申請(qǐng)進(jìn)行審核，如果審核無(wú)異議，則由財(cái)政部門(mén)向中標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)商辦理資金結(jié)算支付手續(xù)。

4.檔案管理

政府采購(gòu)檔案是對(duì)采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)實(shí)施以及驗(yàn)收付款全過(guò)程的全面反映，是事后核算、審計(jì)、監(jiān)督評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，也是預(yù)防采購(gòu)法律糾紛的關(guān)鍵憑據(jù)。檔案形式可以是文字、圖表形式，也可以采用聲音、互聯(lián)網(wǎng)電子商城鏈接的形式呈現(xiàn)，檔案內(nèi)容較為廣泛，所有反映和證實(shí)采購(gòu)事項(xiàng)的信息資料都納入在內(nèi)，比如采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施階段的預(yù)算表、招標(biāo)文書(shū)、中標(biāo)公告、與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂的合同、交易清單和交易記錄，再比如驗(yàn)收付款及事后評(píng)價(jià)階段的驗(yàn)收單、支付結(jié)算清單和憑證、供應(yīng)商投訴與處理結(jié)果。

5.采購(gòu)質(zhì)疑與投訴管理

采購(gòu)中心或采購(gòu)單位在與采購(gòu)抬標(biāo)、采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施以及驗(yàn)收結(jié)算過(guò)程中，需要妥善處理與供應(yīng)商之間的合作關(guān)系，如果對(duì)供應(yīng)商的資格審查或者評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、擅自變更、中止或者終止與供應(yīng)商合作、未能根據(jù)合同要求與供應(yīng)商辦理資金結(jié)算、向供應(yīng)商索取贈(zèng)品和回扣等現(xiàn)象，那么隨時(shí)可能引發(fā)供應(yīng)商的投訴，這就需要在按照規(guī)定程度向供應(yīng)商做出投訴回復(fù)。

6.采購(gòu)評(píng)價(jià)

采購(gòu)評(píng)價(jià)是政府采購(gòu)活動(dòng)中最終流程，此流程由評(píng)價(jià)委員會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，評(píng)價(jià)結(jié)論可以定性和定量評(píng)價(jià)方式予以呈現(xiàn)，為確保評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀性和公正性，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)類(lèi)專(zhuān)家在評(píng)價(jià)委員會(huì)成員構(gòu)成比例中最少有三分之二以上份額。

(二)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

國(guó)家對(duì)事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的貨品、服務(wù)或工程采用到政府采購(gòu)模式，是為了進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出管理、提升預(yù)算資金使用效率，但如果在制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，那么很容易引發(fā)各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)。其關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

一是采購(gòu)預(yù)算編制和計(jì)劃管理環(huán)節(jié)的審核風(fēng)險(xiǎn)，如果預(yù)算審核流于形式或?qū)徍四芰Σ蛔?，那么預(yù)算清單中的虛報(bào)項(xiàng)目就無(wú)法識(shí)別。二是在采購(gòu)實(shí)施管理中，不同品類(lèi)或額度的采購(gòu)項(xiàng)目，所采用的采購(gòu)模式或招標(biāo)方式有所差異，如果采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)對(duì)此把關(guān)不嚴(yán)，那么采購(gòu)人有可能出現(xiàn)化整為零規(guī)避制度約束的現(xiàn)象。三是在履約驗(yàn)收與付款管理環(huán)節(jié)，如果采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量或質(zhì)量與合同標(biāo)的不符而盲目支付款項(xiàng)，那么不可避免地會(huì)引發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)。四是檔案管理環(huán)節(jié)要求檔案資料采集齊全和規(guī)范，稍有疏忽，將直接影響到售后服務(wù)或后期維權(quán)。五是采購(gòu)質(zhì)疑與投訴環(huán)節(jié)，對(duì)供應(yīng)商或第三方的質(zhì)疑未能及時(shí)回復(fù)，或回復(fù)結(jié)果得不到對(duì)方認(rèn)可，將會(huì)引發(fā)被投訴風(fēng)險(xiǎn)，從而給聲譽(yù)和績(jī)效考核帶來(lái)負(fù)面影響。六是關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，如果評(píng)價(jià)結(jié)論有失公允，或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理，那么就難以發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)在采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理中的預(yù)防、監(jiān)督作用。

四、提升事業(yè)單位政府采購(gòu)效率的對(duì)策

政府采購(gòu)法實(shí)施十多年以來(lái)，隨著事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目的采購(gòu)需求多元化發(fā)展，以及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化更加復(fù)雜，政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)更具不確定性，為有效防范和化解采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、提升采購(gòu)效率，需要事業(yè)單位順應(yīng)環(huán)境和需求的變化，進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)管理措施。

(一)進(jìn)一步明晰各部門(mén)職責(zé)權(quán)限

政府采購(gòu)行為關(guān)聯(lián)方包括監(jiān)管和執(zhí)行兩個(gè)不同的職能機(jī)構(gòu)，不同職能機(jī)構(gòu)承擔(dān)著不同的職責(zé)，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)由財(cái)政部門(mén)承擔(dān)，采購(gòu)計(jì)劃的實(shí)施與執(zhí)行，則交由采購(gòu)單位或政府采購(gòu)中心完成。在“管采分離”式的政府采購(gòu)模式正常運(yùn)行條件下，采購(gòu)監(jiān)管與采購(gòu)執(zhí)行雙方的職責(zé)更為明確，這對(duì)促進(jìn)政府采購(gòu)的公開(kāi)透明化具有重要意義。為此，監(jiān)管和執(zhí)行雙方通過(guò)內(nèi)部組織架構(gòu)優(yōu)化以及管理方式的變革，提升政府采購(gòu)效率。

一是要優(yōu)化采購(gòu)單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，明確分工范圍。單位辦公室負(fù)責(zé)單位采購(gòu)需求信息收集、采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃編制；內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組負(fù)責(zé)預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行情況的監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，為配合政府采購(gòu)中心的具體采購(gòu)事宜，單位內(nèi)部可抽調(diào)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中的對(duì)接工作。二是要優(yōu)化采購(gòu)監(jiān)管方式，雖然采購(gòu)單位的采購(gòu)計(jì)劃需要經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)，但財(cái)政部門(mén)在事中、事后環(huán)節(jié)的監(jiān)管處于缺失狀態(tài)，因此，實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)全流程監(jiān)督，織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，則可以進(jìn)一步提升監(jiān)管效能。

(二)加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理

一是關(guān)于采購(gòu)預(yù)算編制。事業(yè)單位政府采購(gòu)的資金大多來(lái)自于財(cái)政撥款，根據(jù)預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算單位所有支出都必須納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)，政府采購(gòu)項(xiàng)目所需資金同樣需要在事前進(jìn)行采購(gòu)支出預(yù)算編制，但由于事業(yè)單位采購(gòu)項(xiàng)目的復(fù)雜性和多樣性所致，對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目的市場(chǎng)行情、支付標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置等方面的信息，政府采購(gòu)中心對(duì)此可能存在認(rèn)知盲區(qū)，從而影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，為此，在采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)程中，一是由采購(gòu)單位采集和整理各部門(mén)的采購(gòu)需求，然后邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)采購(gòu)清單預(yù)算編制類(lèi)別和預(yù)算額度進(jìn)行指導(dǎo)，或向供應(yīng)商代表詢(xún)價(jià)，以增加編制采購(gòu)預(yù)算的可行性。二是關(guān)于預(yù)算執(zhí)行。長(zhǎng)期以來(lái)，政府采購(gòu)重預(yù)算、輕執(zhí)行的現(xiàn)象加大采購(gòu)資金預(yù)算總額控制難度，由于政府采購(gòu)歸屬于財(cái)政預(yù)算支出范疇，這就需要根據(jù)預(yù)算資金管理的要求，從績(jī)效考核的角度嚴(yán)格財(cái)政支出明細(xì)管理和預(yù)算額度控制，硬化預(yù)算支出剛性約束。

(三)優(yōu)化采購(gòu)人才結(jié)構(gòu)和采購(gòu)流程

不同事業(yè)單位類(lèi)型承擔(dān)著不同的社會(huì)職能和公共事務(wù)管理內(nèi)容，因此，單位部門(mén)設(shè)置和崗位分工都是圍繞其管理職責(zé)和事務(wù)管理內(nèi)容而設(shè)置，而采購(gòu)業(yè)務(wù)則大多由其它崗位人員兼職的方式進(jìn)行操作，這極大影響了政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的管理效率。當(dāng)前，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)急需配備一支懂政策、懂經(jīng)濟(jì)、懂業(yè)務(wù)、懂溝通的專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)職化隊(duì)伍，同時(shí)也需要拓寬評(píng)委專(zhuān)家?guī)烊瞬艤?zhǔn)入渠道，儲(chǔ)備更多領(lǐng)域的評(píng)審專(zhuān)家人才，可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)考試、崗位競(jìng)聘以及加大崗位培訓(xùn)力度等方式，培養(yǎng)和儲(chǔ)備更多的采購(gòu)業(yè)務(wù)執(zhí)行人員和專(zhuān)家評(píng)審人才。

資金支付環(huán)節(jié)的財(cái)政審核效率是當(dāng)前影響政府采購(gòu)效率的重要因素，為此，可以從財(cái)政環(huán)節(jié)入手優(yōu)化采購(gòu)流程，比如提高采購(gòu)單位自行采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大自行采購(gòu)范圍的方式，簡(jiǎn)化財(cái)政審核業(yè)務(wù)量；還可以在采購(gòu)支付款項(xiàng)的結(jié)算方面增設(shè)結(jié)算方式，比如在“授權(quán)支付”基礎(chǔ)上增設(shè)“直接支付”的支付方式，以加快資金流轉(zhuǎn)速度。

(四)依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)完善信息網(wǎng)絡(luò)

在當(dāng)前信息應(yīng)用技術(shù)不斷成熟的時(shí)代背景下，構(gòu)建并完善電子化采購(gòu)平臺(tái)，是政府采購(gòu)模式的改革趨勢(shì)，它不僅能有利于政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的統(tǒng)一監(jiān)管；而且可以有效提升采購(gòu)單位的辦事效率。通過(guò)將事業(yè)單位、政府采購(gòu)中心、財(cái)政監(jiān)督部門(mén)、以及供應(yīng)商納入一體化管理平臺(tái)，并分別授予不同的登陸級(jí)別權(quán)限，所有流程、所有業(yè)務(wù)、所有環(huán)節(jié)的操作全部采用電子化操作方式，從而杜絕了人工操作模式下的隨意性，使采購(gòu)業(yè)務(wù)流程更加透明化、陽(yáng)光化。

五、結(jié)語(yǔ)

政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的，或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，并具有政策導(dǎo)向性、非營(yíng)利性、公共性、接受公共監(jiān)督等方面原特點(diǎn)。政府采購(gòu)制度實(shí)施以來(lái)，已形成了較為嚴(yán)密的操作規(guī)范采購(gòu)制度體系，為提升提升事業(yè)單位政府采購(gòu)管理效率，需要在部門(mén)職責(zé)權(quán)限、采購(gòu)預(yù)算管理、人才結(jié)構(gòu)和采購(gòu)流程以及電子化采購(gòu)平臺(tái)等方面進(jìn)行優(yōu)化管理?！?/p>