汪恭禮

（1.安徽大學 中國三農(nóng)問題研究中心，安徽 合肥 230039；2.宣城市信息工程學校，安徽 宣城 242000）

中共十九屆六中全會指出“黨的十八大以來，全國832個貧困縣全部摘帽，128000個貧困村全部出列，近1億農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程減貧目標，歷史性地解決了絕對貧困問題，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡”。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中莊嚴宣告“經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們歷史性地解決了絕對貧困問題”。絕對貧困問題解決了，相對貧困問題怎么解決？中央提出“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果，實現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)性，各地紛紛試點資產(chǎn)收益幫扶模式，并取得較好的效果。

一、資產(chǎn)收益幫扶是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要途徑和手段

十九屆五中全會提出“建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，保持財政投入力度總體穩(wěn)定，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展”，而農(nóng)村低收入人口“收入”的多少成為衡量鞏固拓展脫貧攻堅成果重要指標。短期通過各種幫扶措施和手段很容易提高農(nóng)村低收入人口“收入”，達到鞏固拓展脫貧攻堅成果目標，而一旦失去幫扶措施和手段，這些農(nóng)村低收入人口就開始走下坡路，甚至返貧。要提高農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)脫貧的穩(wěn)定性、持續(xù)性和發(fā)展性，必須讓農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)有創(chuàng)造收入的能力、機會和生存發(fā)展出路，農(nóng)村低收入人口獲取和享有正常生活的能力[1]。從資產(chǎn)的概念來看，控制或擁有的資產(chǎn)（“經(jīng)濟資源”）會帶來經(jīng)濟利益，即憑借所控制或擁有的資產(chǎn)（“經(jīng)濟資源”）通過投資取得的收益。因此，在幫扶方式上，要增加農(nóng)村低收入人口控制或擁有的資產(chǎn)，提高運用資產(chǎn)獲取穩(wěn)定、持續(xù)收益的能力。

（一）資產(chǎn)收益幫扶的內(nèi)涵

資產(chǎn)收益幫扶是整合涉農(nóng)和財政幫扶資金、盤活農(nóng)村低收入家庭自有和自然資源以及社會幫扶資金和金融機構(gòu)幫扶貸款等“經(jīng)濟資源”，增加幫扶對象控制或擁有的資產(chǎn)，并將幫扶對象控制或擁有的資產(chǎn)通過市場經(jīng)營主體的市場化運作和經(jīng)營來獲取收益，把收益分配給幫扶對象的一種幫扶模式，其實質(zhì)就是增加幫扶對象控制或擁有的資產(chǎn)，提高運用資產(chǎn)獲取穩(wěn)定、持續(xù)收益的能力。

首先，增加幫扶對象控制或擁有的資產(chǎn)。一是在不改變用途的情況下，社會幫扶資金、其他涉農(nóng)和財政專項幫扶資金投入鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)殖、光伏、水電、設施農(nóng)業(yè)等項目形成的資產(chǎn)，在條件具備情況下，可折股量化給幫扶對象，尤其是勞動能力喪失的幫扶對象。二是貧困地區(qū)礦產(chǎn)、水電等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，增加欠發(fā)達地區(qū)村集體資產(chǎn)，產(chǎn)生收益按比例在幫扶對象中分配，讓農(nóng)村低收入人口分享資源開發(fā)收益。三是金融機構(gòu)給幫扶對象提供幫扶貸款，增加他們可控制的資產(chǎn)。

其次，提高運用資產(chǎn)獲取穩(wěn)定、持續(xù)收益的能力。一是資產(chǎn)可由合作社、村集體或其他經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營，也可以投入工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游等企業(yè)經(jīng)營。二是鼓勵和支持農(nóng)民合作社等市場經(jīng)營主體通過吸收土地經(jīng)營權(quán)入股、牲畜托養(yǎng)和土地托管等方式，市場化運作幫扶對象的自有資產(chǎn)和資源，帶動幫扶對象增收。三是建立健全收益分配機制，明確資產(chǎn)運營方保值增值的責任，確保資產(chǎn)收益能及時、穩(wěn)定和持續(xù)地回饋幫扶對象。

（二）資產(chǎn)收益幫扶成為實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要途徑和手段

資產(chǎn)收益幫扶的本質(zhì)在于鼓勵幫扶對象參與到資產(chǎn)市場化運作和經(jīng)營，并在增加可支配收入的基礎上，能夠為其發(fā)展經(jīng)濟和鞏固拓展脫貧攻堅成果努力積累充足的資產(chǎn)。在資產(chǎn)收益分配時，資產(chǎn)收益幫扶優(yōu)先保障勞動能力差或無勞動能力的農(nóng)村低收入人口收益，讓他們獲得持續(xù)、穩(wěn)定收入，彌補了鞏固拓展脫貧攻堅成果中深度農(nóng)村低收入人口這一薄弱環(huán)節(jié)，成為實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要途徑和手段。

1.挖掘農(nóng)村低收入家庭閑置房屋、土地經(jīng)營權(quán)等自有資產(chǎn)的收益潛力

農(nóng)村低收入家庭由于不具備經(jīng)營能力、缺少資金和技術(shù)等原因，他們手中的土地、閑置房屋等自有資產(chǎn)常常無法得到充分利用，以至于這些資產(chǎn)和資源根本沒有收益或者獲得的收益較低，改變不了他們的低收入現(xiàn)狀。采用資產(chǎn)收益幫扶模式，一方面，將農(nóng)村低收入家庭自有資產(chǎn)和資源的使用權(quán)通過入股、出租等方式轉(zhuǎn)讓出去，市場經(jīng)營、資本化運作，為其帶來分紅、租金等財產(chǎn)性收入，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果。另一方面，對農(nóng)村低收入家庭特別是家庭勞動力不足或因病喪失勞動能力的農(nóng)村低收入家庭，由企業(yè)、合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體吸收農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)入股、提供土地托管和牲畜托養(yǎng)等服務，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高自有資產(chǎn)和資源的生產(chǎn)效率，增加自有資產(chǎn)和資源經(jīng)營的凈收益和收入，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果。

2.盤活落后村閑置資產(chǎn)和資源來增加資產(chǎn)收益

采用資產(chǎn)收益幫扶模式，盤活落后村閑置的廠房、設備、建設用地等經(jīng)營性資產(chǎn)，建立“幫扶車間”，培植和吸引勞動密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機會，幫助有勞動意愿和能力的農(nóng)村低收入人口實現(xiàn)就近、充分就業(yè)，取得工資性勞務收入。同時，落后村充分發(fā)揮村集體資產(chǎn)收益的幫扶功能，收取閑置廠房、設備、建設用地等經(jīng)營性資產(chǎn)的租金，一部分用于發(fā)展壯大落后村集體經(jīng)濟，讓其按時脫貧出列；一部分用于幫助農(nóng)村低收入家庭，特別是老弱病殘等喪失勞動能力的特殊貧困群體脫貧解困。這樣一來，讓落后村按時脫貧出列，讓農(nóng)村低收入家庭獲得租金分紅和勞務收入雙重收入，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定脫貧。

3.創(chuàng)新財政幫扶及涉農(nóng)資金供給和使用機制來獲得幫扶資產(chǎn)收益

采用資產(chǎn)收益幫扶模式，在不改變用途的情況下，整合財政幫扶專項及其他涉農(nóng)資金，投入鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)殖、水電、光伏、設施農(nóng)業(yè)等資產(chǎn)收益幫扶項目形成的資產(chǎn)，可折股量化給幫扶對象。創(chuàng)新了財政涉農(nóng)及幫扶專項資金供給和使用機制，由無償補助變?yōu)橛袃斖度?，主要受益對象由特定范圍變?yōu)槁浜蟠搴娃r(nóng)村低收入家庭，尤其是無勞動能力的農(nóng)村低收入家庭。同時，資產(chǎn)收益幫扶項目可由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，也可吸引具備較強經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)濟組織自愿成為實施主體，建立健全收益分配機制，明確保值增值責任，提高財政涉農(nóng)及幫扶專項資金使用效益，確保有足夠的資產(chǎn)收益回饋持股幫扶對象，實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定脫貧。

4.以優(yōu)化和盤活資源來增強幫扶對象發(fā)展的內(nèi)生動力

資產(chǎn)收益幫扶模式優(yōu)化組合各類資本要素，有效整合了細碎和分散的山林、灘涂、耕地、水面、資金、廠房、建設用地、農(nóng)業(yè)機械設備、勞動力等資源和資產(chǎn)要素，形成資源和資產(chǎn)的疊加效應，激活了各種沉睡的資源，提高了各種資源和資產(chǎn)利用率[2]，帶來的收益優(yōu)先保障弱勞動能力或無勞動能力農(nóng)村低收入人口分享收益。同時，有勞動能力的農(nóng)村低收入人口可以通過資產(chǎn)收益幫扶項目就近務工獲得勞務收入，參與生產(chǎn)經(jīng)營，學管理經(jīng)營和技術(shù)，增強自身發(fā)展能力。因此，資產(chǎn)收益幫扶模式實現(xiàn)了幫扶對象與先進技術(shù)、社會資本、鄉(xiāng)村能人及現(xiàn)代管理手段的融合，彌補了貧困對缺乏技術(shù)、勞動力、資金等發(fā)展的短板，改變其自身發(fā)展能力不足的現(xiàn)狀，增加其自我發(fā)展的內(nèi)生動力，進而實現(xiàn)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的脫貧攻堅的目標。

二、資產(chǎn)收益幫扶模式面臨的困難和問題

近年來，各地紛紛探索資產(chǎn)收益幫扶模式，也取得了一定成效。但在具體實施過程中，資產(chǎn)收益股份量化操作、資產(chǎn)收益幫扶項目的確定、實施主體的選定、資產(chǎn)收益幫扶模式形成資產(chǎn)的管理、產(chǎn)生收益的分配等方面均面臨諸多困難和問題。

（一）資產(chǎn)收益幫扶模式形成的資產(chǎn)量化股份操作難

縱觀各地資產(chǎn)收益幫扶模式的政策，資產(chǎn)收益幫扶模式均將產(chǎn)生的資產(chǎn)折股量化給農(nóng)村低收入家庭和落后村，尤其是無勞動能力的農(nóng)村低收入家庭。同時，要求適時開展動態(tài)調(diào)整。但操作起來很難達到預期效果。一是少數(shù)農(nóng)村低收入家庭在確定過程中仍然存識別不準等問題[3]。農(nóng)村低收入家庭家庭成員、人均純收入都以戶籍人口為準，很容易將收入較高且戶籍沒有遷入或已經(jīng)遷出的家庭成員排除在外，導致農(nóng)村低收入人口及家庭人均純收入的確定出現(xiàn)識別不準。二是資產(chǎn)收益幫扶模式產(chǎn)生的資產(chǎn)在折股量化時，按什么標準分配給農(nóng)村低收入家庭？目前沒有統(tǒng)一的操作辦法和規(guī)定，SH村資產(chǎn)折股量化過程中先拿10%按戶平均分配，再將90%按人口分配，這樣就沒有體現(xiàn)對無勞動能力的農(nóng)村低收入家庭傾斜，更沒有考慮農(nóng)村低收入家庭困難程度。三是按照幫扶政策的有關(guān)規(guī)定，資產(chǎn)收益幫扶模式產(chǎn)生的資產(chǎn)折股量化對象進行動態(tài)管理、動態(tài)調(diào)整，即農(nóng)村低收入家庭脫貧后，適時收回股份，再按程序進行股權(quán)分配給其他返貧的農(nóng)村低收入家庭[4]。但操作起來非常困難，如農(nóng)村低收入家庭脫貧后，收回股份，農(nóng)村低收入家庭不同意怎么處理？農(nóng)村低收入家庭和落后村全部穩(wěn)定脫貧后，資產(chǎn)收益幫扶模式產(chǎn)生的資產(chǎn)如何管理？資產(chǎn)收益幫扶模式產(chǎn)生的資產(chǎn)折股量化給農(nóng)村低收入家庭后，農(nóng)村低收入家庭擁有了股份，成了股東和投資主體，脫貧后，要收回股份，必須征得農(nóng)村低收入家庭這個股東（或者說投資主體）的同意，如果農(nóng)村低收入家庭不同意收回，也沒有強制手段和規(guī)定。如從SH村資產(chǎn)收益幫扶模式實踐來看，第一個值得商榷是：農(nóng)村低收入家庭中4人戶籍不在SH村，算不算農(nóng)村低收入人口？能不能作為折股量化和股改分紅對象？這4人戶籍雖不在SH村，但已經(jīng)是農(nóng)村低收入家庭家庭成員，應當算農(nóng)村低收入人口，也應該作為折股量化和股改分紅對象。第二個值得商榷是：14戶農(nóng)村低收入家庭及6戶邊緣戶擁有資產(chǎn)收益幫扶項目股份有權(quán)參與資產(chǎn)收益幫扶項目分紅，而其他村民無權(quán)參與資產(chǎn)收益幫扶項目分紅。那么14戶農(nóng)村低收入家庭及6戶邊緣戶參與資產(chǎn)收益幫扶項目分紅后，是否可以參加該村的股改分紅？我認為，14戶農(nóng)村低收入家庭及6戶邊緣戶47人是SH村村民，擁有該村股改股份，應該參與該村的股改分紅，這樣才能體現(xiàn)資產(chǎn)收益幫扶效果。第三個值得商榷是：農(nóng)村低收入家庭折股量化方案中，沒有體現(xiàn)出向喪失勞動能力等貧困程度深的農(nóng)戶傾斜的政策。

（二）確定資產(chǎn)收益幫扶模式的項目難

資產(chǎn)收益幫扶模式的效果取決于選定項目的盈利能力，只有選定項目獲得持續(xù)發(fā)展，取得較好的效益，才能讓幫扶對象從中受益[5]。但貧困地區(qū)整體發(fā)展水平低、基礎設施落后、信息不暢通等客觀原因，導致可選定有盈利能力的項目不多。一是交通不便，經(jīng)濟基礎極其薄弱，自然環(huán)境惡劣，不容易吸引外部資金、人才和技術(shù)進入，想選定與工商資本合作的項目難。二是地處高山、深山的落后村，鄉(xiāng)村道路窄，彎道多，交通不便，客商的貨運大車到不了目的地，本地特色農(nóng)產(chǎn)品走出去也不容易，需要以三輪車等小型車輛從田間地頭倒運出來，運輸效率低，成本高。加上產(chǎn)業(yè)單一，銷售網(wǎng)絡不健全，市場信息掌握不準確，本地特色產(chǎn)品運到市場后，其銷售價格還不抵運輸成本[6]，項目選擇有很大的局限性，很難選定符合要求的項目。三是按照幫扶政策的有關(guān)規(guī)定，資產(chǎn)收益幫扶模式項目選定程序為：提出項目建議書→項目可行性研究→項目可行性報告審查與評估→項目最終決策，并按照以上的邏輯順序嚴格進行。但為了急于達到短期目標效益，并沒有按照完整有序的流程或規(guī)范系統(tǒng)的規(guī)章制度來執(zhí)行，運行不規(guī)范[7]。受行政干預和利益的驅(qū)動的影響，項目論證不夠，有的落后村在項目選定時，勉強進行可行性論證，但回避不利因素，只講有利條件，使研究報告的可行性成為“可批性”。甚至有的落后村根本不進行項目可行性論證，村支兩委在辦公室碰頭就瞬間的“拍板”一個項目，這種決策模式降低了項目可研報告的科學性、合理性，導致選定項目的效益不明顯，個別項目市場風險大、技術(shù)含量低[8]。四是選定資產(chǎn)收益幫扶模式項目各地都有“確保保底收益”要求，有的地方要求年收益率不低于10%，有的地方不僅要求年收益率達到目標，還要求項目當年創(chuàng)收。但受市場行情波動、宏觀經(jīng)濟形勢影響，資產(chǎn)收益變化波動較大，甚至會出虧損。因此，在貧困地具備這種條件的項目很難找，這就給資產(chǎn)收益幫扶模式項目選定增添了難度。

（三）資產(chǎn)收益幫扶的實施主體面臨穩(wěn)定發(fā)展、可持續(xù)性收益難題

資產(chǎn)收益幫扶模式的核心目標在于增加幫扶對象收入，要求在確保幫扶對象獲得保底收益的基礎上能夠取得股份分紅[9]。資產(chǎn)收益幫扶實施主體涉及領域廣，但農(nóng)村的家庭農(nóng)（林）場、合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)以及其他新型經(jīng)營主體經(jīng)濟基礎差，質(zhì)量參差不齊，盈利能力和自身發(fā)展能力不強，很難做到穩(wěn)定發(fā)展、可持續(xù)性收益，甚至出現(xiàn)虧損，無法兌現(xiàn)給幫扶對象保底收益+分紅的約定。一是貧困地區(qū)位于資源相對貧乏，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境差，基礎設施落后，選擇經(jīng)營效益好、經(jīng)濟實力較強、具有承接資產(chǎn)收益幫扶能力的實施主體難度很大。在缺乏盈利能力和自身發(fā)展能力強的經(jīng)營主體條件下，為了資產(chǎn)收益幫扶項目的推進，退而求其次，只好選擇盈利能力和自身發(fā)展能力一般的經(jīng)營主體作為資產(chǎn)收益幫扶的實施主體。而這些被選中的經(jīng)營主體可能會因經(jīng)營不佳導致收益甚微，幫扶效果也就不好，缺乏持續(xù)性[10]。二是在全國經(jīng)濟運行下行的大背景下，資產(chǎn)收益幫扶的實施主體按照市場機制從事生產(chǎn)經(jīng)營，受市場需求、經(jīng)營者對市場環(huán)境的把握能力、經(jīng)營者的決策水平和經(jīng)營能力等多種因素影響，普遍面臨著較大的市場風險。而貧困地區(qū)受自然條件和地理環(huán)境的限制，生產(chǎn)力水平低，生產(chǎn)手段和方式落后，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，各類經(jīng)營主體普遍存在管理水平低、規(guī)模小資產(chǎn)回報率波動較大、效益差等問題[11]。實施主體自身實力不強，生產(chǎn)能力和抗風險能力弱，帶動幫扶對象脫貧致富能力也有限，一旦經(jīng)營不善，很難保障幫扶對象保底分紅，更不能確保長期獲得穩(wěn)定收益。三是實施主體與政府、幫扶對象期望目標不同，實施主體希望把經(jīng)濟實體做大、做強，而政府、幫扶對象期望短期內(nèi)就要收益并分紅，滿足幫扶對象穩(wěn)定脫貧的目標要求。所以，收益分配的時間、多少等各方意見難以達成一致，容易出現(xiàn)矛盾。四是資產(chǎn)收益幫扶模式仍處于探索階段，在實施過程中政治（或行政）色彩較濃。多少年以來，政府將財政涉農(nóng)資金以獎勵或無償補助形式支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，而這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體被選定為資產(chǎn)收益幫扶實施主體后，部分實施主體出于完成政府委派的任務，主觀上缺乏支持資產(chǎn)收益幫扶積極性。少數(shù)實施主體存在套取財政扶持資金思想，不把精力用在分析市場、降低市場風險、挖掘潛力和發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)上來，而有意偽造或隱瞞財務信息，侵占落后村的資源、財政幫扶資金和產(chǎn)生的收益。

（四）新冠肺炎疫情影響了資產(chǎn)收益幫扶項目盈利水平

2020年是脫貧攻堅收官之年，但在年初爆發(fā)了新冠肺炎疫情，全國各地為嚴防疫情擴散，先后實施“封城”、“封村”、“封路”、“封小區(qū)”，農(nóng)班車等公共交通系統(tǒng)暫停營運，甚至高速公路入口也封閉了，大面積限制人員流動，直接影響了資產(chǎn)收益幫扶項目盈利能力水平，這對脫貧攻堅目標任務全面如期完成的影響亦不容小覷。這就要求我們密切關(guān)注幫扶對象，精準施策，及時做好應對，最大限度地減輕因疫情帶來的影響。一是在新冠肺炎疫情防控過程中，各地采取暫?；钋萁灰?、關(guān)閉屠宰場、封村斷路等防疫措施，飼料加工廠也延遲復工，導致資產(chǎn)收益幫扶畜禽養(yǎng)殖項目需要的飼料斷檔、仔畜雛禽出售和出欄畜禽屠宰困難，打破了正常養(yǎng)殖生產(chǎn)活動。一些資產(chǎn)收益幫扶畜禽養(yǎng)殖項目實施主體因飼料短缺，急于出欄，供給數(shù)量遠遠大于市場需求量，價格急速下跌；一些養(yǎng)殖項目已達出欄期限而被迫壓欄，養(yǎng)殖成本增加；還有一些孵化場無法運輸和銷售雛禽苗，被迫采取填埋等極端處理措施，給這些資產(chǎn)收益幫扶畜禽養(yǎng)殖項目實施主體造成巨大損失。二是受疫情防控影響，大部分餐飲業(yè)暫停營業(yè)，作為食材的農(nóng)產(chǎn)品采購訂單被迫取消，出口貿(mào)易活動減少或停止，外銷受阻，又逢交易中斷，運輸、配送等缺失，資產(chǎn)收益幫扶項目生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品交易活動的減少，成交量日益萎縮，錯過了最佳的上市時間，產(chǎn)品積壓滯銷，增加了儲藏成本，產(chǎn)品的新鮮度受到影響，價格下跌，造成了巨大的經(jīng)濟損失。三是在資產(chǎn)收益幫扶項目中，疫情期間對鮮活性、季節(jié)性、不耐儲存的果蔬等項目影響最為突出，如春節(jié)期間本是草莓等果蔬產(chǎn)品銷售旺季，也是入園采摘最佳時期，但受疫情影響，入園采摘量和線上線下市場銷售量都呈現(xiàn)斷崖式下降，鮮活性、季節(jié)性、不耐儲存的果蔬等農(nóng)產(chǎn)品，損失慘重。四是在黨委政府的幫扶下，一些農(nóng)村低收入家庭通過小額幫扶貸款來投資資產(chǎn)收益幫扶項目，因疫情影響而無法如期還款，也面臨失信的風險。五是新冠肺炎疫情發(fā)生后，各地各級政府紛紛呼吁農(nóng)民居家不外出，提出延遲企業(yè)開工時間，國務院也及時延長2020年春節(jié)假期，短期內(nèi)不少農(nóng)村低收入人口無法實現(xiàn)跨區(qū)域外出務工，疫情停工期間就意味著資產(chǎn)收益幫扶項目招不到人和外出務工的農(nóng)村低收入人口沒有收入。若資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體倒閉，特別資產(chǎn)收益幫扶項目的幫扶車間停工，則有一些農(nóng)村低收入人口無工可做、無錢可掙的失業(yè)風險。

（五）資產(chǎn)收益幫扶的政策與法律缺乏協(xié)同

關(guān)于資產(chǎn)收益幫扶國家和地方都出臺了一系政策文件，但這些政策規(guī)定與有關(guān)相關(guān)立法缺乏協(xié)同性，制約了資產(chǎn)收益幫扶的實踐探索[12]。一是無論是國家層面的政策，還是地方層面的規(guī)定，都提到了“村集體經(jīng)濟組織”?！段餀?quán)法》、《土地承包法》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)中也都提出這一個名詞，但在法律地位、成員資格、資產(chǎn)管理以及收益分配等關(guān)鍵問題上闡述模糊，如以往的人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會及村民小組后，村委會及村民小組均為群眾自治組織，不具備市場主體資格和法人資格，集體從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動已經(jīng)是有名無實狀態(tài)，給資產(chǎn)收益幫扶實際操作帶來不便。二是資產(chǎn)收益幫扶國家和地方出臺的眾多政策文件中，要求將形成的資產(chǎn)以股權(quán)的形式量化給幫扶對象，依據(jù)股權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定，這些農(nóng)村低收入家庭就成為實施主體的股東，與實施主體其他投資者一樣，按照持股比例享有權(quán)利、承擔風險，這與文件規(guī)定的“農(nóng)村低收入家庭、落后村不承擔項目經(jīng)營風險”不相符。同時，一旦實施主體經(jīng)營不善，沒有明確的法律依據(jù)保障入股的資產(chǎn)和資源不被侵蝕和承擔以投資額為限或持股比例相應的民事責任。三是為了更好保障幫扶對象穩(wěn)定脫貧，資產(chǎn)收益幫扶眾多政策文件要求保值增值，廣泛采用“保底+分紅”的分配形式。而依據(jù)股權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定，一旦實施主體違背“保底+分紅”約定，爭取和維護這一分配形式的權(quán)利難以獲得法律的支持。四是資產(chǎn)收益幫扶政策文件規(guī)定，除不可抗力之外，若資產(chǎn)收益幫扶項目出現(xiàn)持續(xù)虧損或面臨較大的經(jīng)營困難，難以保障農(nóng)村低收入家庭收益時，村集體、農(nóng)村低收入家庭和農(nóng)戶的股份或收益權(quán)，實施主體應利用自有資金購買。實際工作中，在出現(xiàn)持續(xù)虧損或面臨較大的經(jīng)營困難條件下，實施主體利用自有資金購買，增加了實施主體的負擔，可能會加速其倒閉，實施主體各方投資者也很難接受和同意，在沒有法律的保障下很難實現(xiàn)。五是資產(chǎn)收益幫扶政策文件規(guī)定，適時開展動態(tài)調(diào)整，認定已穩(wěn)定脫貧的農(nóng)村低收入家庭，收回其股份。但依據(jù)股權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定，股份的持有、轉(zhuǎn)讓及回購，必須經(jīng)持股人同意，也就是必須征得持股農(nóng)村低收入家庭。否則，沒有強制的法律手段不保障，動態(tài)調(diào)整也是難以實現(xiàn)的。

三、完善資產(chǎn)收益幫扶模式的幾點建議與對策

隨著脫貧攻堅的不斷推進，深度幫扶對象特別是弱勞動能力或無勞動能力的農(nóng)村低收入人口占比呈現(xiàn)上升趨勢，針對這部分幫扶對象，產(chǎn)業(yè)幫扶等扶持措施效果不太理想。資產(chǎn)收益幫扶模式將政府專項幫扶資金和其他財政涉農(nóng)資金投入的幫扶項目收益優(yōu)先保障他們，補齊了脫貧攻堅中的短板。

（一）科學確定資產(chǎn)折股量化對象、收益分配對象

科學確定資產(chǎn)折股量化對象、收益分配對象是實施資產(chǎn)收益幫扶工作的前提條件，也是資產(chǎn)收益分配公平、合理的重要保障，對解決弱勞動能力或無勞動能力的農(nóng)村低收入人口穩(wěn)定脫貧問題具有重要意義。一是在農(nóng)村低收入人口的確定過程中，不能簡單地以戶籍來確定，要綜合考慮法定婚姻關(guān)系、共同生活人員、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)義務以及收養(yǎng)等有關(guān)情況，如SH村農(nóng)村低收入家庭章X旺的兒媳劉X、孫子章X軒雖然戶籍不在SH村，但不應排除在農(nóng)村低收入人口之外。特別是確定家庭成員收入時，更要考慮婚姻關(guān)系、共同生活人員、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)義務以及收養(yǎng)等有關(guān)人員收入情況[13]，避免父母年老體弱，子女分家另過，逃避應當承擔的贍養(yǎng)義務。如在走訪調(diào)查過程中，ZW鎮(zhèn)ZM村有1名農(nóng)村低收入家庭家中子女有的是國家工作人員。二是從動態(tài)角度，對幫扶對象進行甄別，精準和高效識別幫扶對象。參照幫扶對象的標準和條件，科學合理設計貧困量化指標體系，如收入、資產(chǎn)、就業(yè)、生活水平及技能素質(zhì)等指標，采用現(xiàn)代技術(shù)手段對幫扶對象實現(xiàn)自動化識別，建立幫扶對象名錄?？h鄉(xiāng)干部走村入戶，通過實際觀察、求證獲得鎖定幫扶對象，有針對性確立幫扶措施[14]。三是對幫扶對象識別標準適時調(diào)整，使其與現(xiàn)行標準保持一致。建立各級動態(tài)監(jiān)測體系，加強對幫扶對象的跟蹤監(jiān)測，實現(xiàn)幫扶對象信息采集、比對、監(jiān)測、更新等管理現(xiàn)代化、信息化，準確把握幫扶對象的各種變化，動態(tài)考察幫扶對象的脫貧情況，符合穩(wěn)定脫貧標準的，引導幫扶對象退出；不符合穩(wěn)定脫貧標準的，按照監(jiān)測信息情況，及時分析、解決幫扶過程中出現(xiàn)的各種問題，制定相應的幫貧措施，實現(xiàn)動態(tài)管理常態(tài)化。四是對鎖定的幫扶對象進行分析、比對，逐一遴選符合資產(chǎn)收益幫扶模式標準和條件的幫扶對象，主要是把一些其他幫扶措施效果不太理想、深度貧困的幫扶對象納入其中，如弱勞動能力或無勞動能力的幫扶對象。也就是我們在確定資產(chǎn)收益幫扶模式收益分配對象時，要考慮貧困程度及其他幫扶措施效果不太理想的因素，排除通過其他各類幫扶措施可以脫貧的幫扶對象，通過其他各類幫扶措施仍不能脫貧的幫扶對象，則納入資產(chǎn)收益分配對象，以資產(chǎn)收益幫扶模式來補充。同時，將深度貧困中弱勞動能力或無勞動能力納入資產(chǎn)收益幫扶模式。這樣就集中幫扶資源解決其他各類幫扶措施仍不能脫貧的幫扶對象和深度貧困中弱勞動能力或無勞動能力農(nóng)村低收入人口脫貧問題。五是資產(chǎn)收益幫扶模式資產(chǎn)折股量化對象建議為行政村，不提倡資產(chǎn)折股量化給農(nóng)村低收入家庭。資產(chǎn)折股量化給行政村，收益先分配給行政村，再由行政村綜合農(nóng)村低收入家庭情況進行分配，確保有限幫扶資源發(fā)揮最大幫扶效果。

（二）精準篩選資產(chǎn)收益幫扶模式項目

資產(chǎn)收益幫扶模式的效果很大程度上取決于項目的經(jīng)營效果，而經(jīng)營效果的好壞關(guān)鍵在于資產(chǎn)收益幫扶項目的篩選。因此，要立足本地產(chǎn)業(yè)特色、區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，根據(jù)實際情況，利用一切有利條件，整合現(xiàn)有的資源，合理布局，因地制宜地篩選資產(chǎn)收益幫扶項目，提高項目的收益率，以盡可能少的投入扶持帶動盡可能多的幫扶對象高質(zhì)量地脫貧。一是整合涉農(nóng)項目和交通部門的工程項目等，加快“路”、“田網(wǎng)”、“水網(wǎng)”、“渠網(wǎng)”等基礎設施建設，有效解決出行難、運輸難等問題，改善生產(chǎn)條件，吸引外來企業(yè)投資興業(yè)，增加可篩選的項目。二是堅持市場導向原則，遵循經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)律，在認真調(diào)查研究的基礎上，著重分析未來的市場前景和走勢，包括市場空間大小和市場份額變化、產(chǎn)品生命周期、公眾接受程度、潛在市場容量等等，按照市場需求及發(fā)展前景來篩選項目。三是依據(jù)本地的資源勢，結(jié)合自然條件、氣候條件、本地產(chǎn)品特色、市場需求、運輸貯存、加工、消費習慣等綜合因素，考慮本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展[15]，找準項目與幫扶對象的結(jié)合點，讓幫扶對象在資產(chǎn)收益幫扶中得到實實在在的收益。四是從是否符合國家、省及本地發(fā)展規(guī)劃、是否具有盈利性和合理性、在技術(shù)上是否具有先進性和適用性、是否具有可操作性等方面進行進行科學論證，擬定出多個方案，進行比較篩選。五是篩選的項目要符合國家或地方生態(tài)環(huán)境保護的法律、法規(guī)和政策相關(guān)規(guī)定，不能以犧牲環(huán)境為代價來獲取收益。嚴禁選擇對生態(tài)環(huán)境有影響的項目，特別是在利用自然資源時，要注意生態(tài)環(huán)境的保護，避免對生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

（三）提升資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體資產(chǎn)收益償付能力

資產(chǎn)收益幫扶項目的實施、經(jīng)營運作交由實施主體來實施和管理，將沉睡、分散、細碎的各類資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，引入資本運作模式和市場機制，有效激活貧困地區(qū)的資源要素，以資產(chǎn)收益為幫扶對象提供穩(wěn)定持續(xù)的收入來源，而提升實施主體資產(chǎn)收益償付能力則是關(guān)鍵。一是以培育各類新型經(jīng)營主體為重點，鼓勵具備條件的個體工商戶、市場經(jīng)紀人、農(nóng)戶、返鄉(xiāng)青年農(nóng)民工和大中專院校畢業(yè)生等興辦家庭農(nóng)場，鼓勵家庭農(nóng)場、兼業(yè)農(nóng)戶、純農(nóng)戶組建農(nóng)民合作社，挖掘鄉(xiāng)村能工巧匠，培育一批鄉(xiāng)村車間、手工作坊、家庭工場，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工。大力培育和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代營銷與流通企業(yè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)聯(lián)合體[16]。培育家庭農(nóng)場、合作社、鄉(xiāng)村車間、龍頭企業(yè)聯(lián)合體等各類新型經(jīng)營主體，為資產(chǎn)收益幫扶項目擇優(yōu)選定實施主體提供保障。二是嚴格選好資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體，要把樂于幫扶助困且誠信守約放在首位，主要考察是否有社會責任心、肯讓渡出一部分利益等因素，避免資產(chǎn)有收益時，實施主體人為地采用各種手段隱瞞財務信息，不情愿將收益分配給幫扶對象；要考察經(jīng)濟實力和經(jīng)營狀況，特別是盈利能力和自身發(fā)展能力，這樣才能保證實現(xiàn)為幫扶對象提供穩(wěn)定持續(xù)的收入來源；同時，還要考察財務管理和治理結(jié)構(gòu)是否健全完善，是否把精力放在分析市場、降低市場風險、挖掘潛力和發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)上[17]。三是強化村級各類組織服務功能，發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織合理開發(fā)集體資源、管理集體資產(chǎn)等方面的作用，將適合村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)收益幫扶項目交由村集體經(jīng)濟組織實施，便于實施主體與政府、幫扶對象期望目標一致。四是拓展農(nóng)村低收入家庭控制性（相對于擁有或自有）資產(chǎn)收益模式，鼓勵政府及幫扶干部利用幫扶貸款政策，幫助因大病或殘疾喪失勞動能力的建檔立卡農(nóng)村低收入家庭將幫扶貸款投給急需資金發(fā)展且有社會責任心的經(jīng)營主體使用，產(chǎn)生的收益或節(jié)約的財務費用按約定方式分配給農(nóng)村低收入家庭，有效解決經(jīng)營主體資金需求，讓農(nóng)村低收入家庭獲得穩(wěn)定受益或脫貧[18]。五是建立多方利益保障和協(xié)調(diào)機制，在簽訂項目實施協(xié)議時，明確村集體、農(nóng)村低收入家庭與實施主體的利益聯(lián)結(jié)方式和保障措施，可以利用稅收等政策手段持保障項目實施主體盈利的同時，確保幫扶對象能夠獲得穩(wěn)定收益。

（四）全力應對疫情對資產(chǎn)收益幫扶項目影響

全力應對疫情對資產(chǎn)收益幫扶項目影響，穩(wěn)定脫貧、鞏固脫貧成果、防止因疫致貧和返貧，必須聚焦重點幫扶對象和深度貧困地區(qū)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化措施落實，攻克深度貧困堡壘，高質(zhì)量全面完成脫貧攻堅的目標任務。一是加強對資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體的基本生活生產(chǎn)、疫情影響等情況調(diào)查摸底，梳理摸底因疫情產(chǎn)生困難，充分考慮生產(chǎn)需要和恢復生產(chǎn)需求，有針對性地提出幫扶支持策略，及時給予救助幫扶，確保資產(chǎn)收益幫扶項目當年盈利水平不下降。二是加大對受疫情影響較大的資產(chǎn)收益幫扶項目生產(chǎn)、運輸、銷售、儲存等環(huán)節(jié)的支持，強化幫扶農(nóng)產(chǎn)品信息監(jiān)測、預警和發(fā)布，協(xié)調(diào)優(yōu)化幫扶產(chǎn)品，特別是鮮活農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”運輸政策，推動電商平臺幫扶專賣，抓好因疫情造成的幫扶產(chǎn)品滯銷賣難問題。三是加強農(nóng)資調(diào)配和市場供應，加大對資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體生產(chǎn)自救的獎補力度，支持他們迅速恢復生產(chǎn)，彌補疫情造成的損失。大力推廣土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)托管、訂單生產(chǎn)、資產(chǎn)租賃、股份合作等資產(chǎn)收益模式，推動資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體與農(nóng)村低收入家庭建立穩(wěn)定利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，增強資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體帶動幫扶對象脫貧能力。四是做好幫扶小額貸款使用跟蹤指導，加強與農(nóng)村低收入家庭聯(lián)系溝通，幫助農(nóng)村低收入家庭向貸款銀行申請延期還款。五是積極幫助協(xié)調(diào)解決資產(chǎn)收益幫扶項目實施主體復工復產(chǎn)面臨的用工、資金、產(chǎn)業(yè)鏈配套等難題，可給予貸款貼息和一次性生產(chǎn)補貼支持，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村低收入人口返崗就業(yè)。六是對罹患新冠肺炎、集中或居家隔離、無法外出務工、無法開展基本生產(chǎn)、收入受到重大影響等生活陷入困境的建檔立卡貧困群眾和因疫致貧返貧農(nóng)民群眾，在按現(xiàn)有支持渠道及時落實好針對性幫扶措施的同時，加大資產(chǎn)收益幫扶項目收益向他們傾斜力度，確?；旧畈皇苡绊憽?/p>

（五）制定與完善資產(chǎn)收益幫扶相關(guān)法律法規(guī)及政策

資產(chǎn)收益幫扶涉及政府、幫扶對象、經(jīng)營主體、參與的農(nóng)戶等利益主體，不同的利益主體其利益主張不同，制定與完善資產(chǎn)收益幫扶相關(guān)法律、法規(guī)及政策，明確各利益主體權(quán)利、義務和承擔的責任，保障資產(chǎn)收益幫扶項目順利實施和有效運行。一是以村(居、社區(qū)）組建具有法人治理結(jié)構(gòu)的股份公司，即農(nóng)村投資發(fā)展有限公司、農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司以及股份合作社，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，依法獨立開展經(jīng)營活動，村支部、村委會主要行使股東和出資人的決策和監(jiān)管職能，承擔集體資產(chǎn)保值增值責任。積極發(fā)展各類財政幫扶資金、其他涉農(nóng)資金、村集體資產(chǎn)與資源、社會資本、農(nóng)戶及農(nóng)村低收入家庭自有資產(chǎn)與資源等融合的混合所有制經(jīng)濟，中央和地方通過制度創(chuàng)新，制定與完善相關(guān)法律、法規(guī)及政策，保障貧困地區(qū)建立產(chǎn)權(quán)明晰、持股共有、市場化動作、企業(yè)現(xiàn)代化管理的村級經(jīng)濟組織，使其具有健全的法律和市場主體資格。二是資產(chǎn)收益幫扶項目整合各類財政幫扶資金、其他涉農(nóng)資金、村集體資產(chǎn)與資源、社會資本、農(nóng)戶及農(nóng)村低收入家庭自有資產(chǎn)與資源后，地方政府應監(jiān)督和協(xié)助制定與完善歸屬清晰、權(quán)能完整等相關(guān)制度，各類財政幫扶資金、其他涉農(nóng)資金、村集體資產(chǎn)與資源形成的資產(chǎn)量化給村集體，各類財政幫扶資金、其他涉農(nóng)資金產(chǎn)生的收益優(yōu)先用于脫貧攻堅，不足部分由村集體資產(chǎn)與資源產(chǎn)生的收益補齊，多余部分可用于村級公益事業(yè)。社會資本、農(nóng)戶及農(nóng)村低收入家庭自有資產(chǎn)與資源形成的資產(chǎn)量化給投資人，即社會資本持有人、農(nóng)戶及農(nóng)村低收入家庭，產(chǎn)生的收益歸其所有。三是不適合村級經(jīng)濟組織實施的資產(chǎn)收益幫扶項目，充分考慮市場的變化因素，引人市場競爭機制，采取招標、發(fā)包等市場運作方式對外投資經(jīng)營，或交給經(jīng)營效益好、經(jīng)濟實力較強、具有承接資產(chǎn)收益幫扶能力的實施主體來經(jīng)營。建立健全公開透明資產(chǎn)運行和收益分配機制，定期對資金使用、項目進展進行系統(tǒng)檢查，形成實施主體與持股人（村級組織、社會資本、農(nóng)戶及農(nóng)村低收入家庭）共同發(fā)展、按股受益、風險共擔的合作關(guān)系[19]。同時，政府應制定與完善財政補貼、信用擔保、政策性保險等風險防控的相關(guān)法律、法規(guī)及政策，充分發(fā)揮稅收、財政、金融等手段，降低資產(chǎn)收益幫扶項目經(jīng)營風險。四是制定與完善股權(quán)退出和轉(zhuǎn)換相關(guān)法律、法規(guī)及政策，明確各類財政幫扶資金、其他涉農(nóng)資金所形成股份的具體性質(zhì)[20]，建議量化給村集體，由村集體根據(jù)貧因戶的脫貧情況，動態(tài)調(diào)整收益分配對象，解決量化給農(nóng)村低收入家庭后股權(quán)退出和轉(zhuǎn)換存在的風險和問題，保障農(nóng)村低收入家庭穩(wěn)定持續(xù)脫貧。