王 慧，龍開(kāi)勝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

0 引言

耕地是人類(lèi)賴(lài)以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但城市化進(jìn)程的推進(jìn)擠壓著耕地空間，進(jìn)而威脅到了耕地生態(tài)安全[1]。2018年我國(guó)建設(shè)占用耕地面積25.2萬(wàn)hm2（378萬(wàn)畝），占耕地減少量近九成比重[2]；近年來(lái)我國(guó)耕地生態(tài)也在遭受巨大威脅，約0.2億hm2（3億畝）耕地不同程度地受到了重金屬污染，占全國(guó)耕地面積的1/6左右[3]。耕地在利用過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生巨大的外部性?xún)r(jià)值，這種外部性?xún)r(jià)值既包括耕地通過(guò)涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)大氣、防風(fēng)固沙等對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值，也包括耕地通過(guò)保障就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家糧食安全等產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值。在耕地保護(hù)機(jī)制不成熟的情況下，耕地的生產(chǎn)功能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值通過(guò)市場(chǎng)交易及各項(xiàng)補(bǔ)貼等方式得到實(shí)現(xiàn)，而耕地外部性?xún)r(jià)值雖大，但由于沒(méi)有得到足夠的重視且量化較為困難而少能得到實(shí)現(xiàn)，這會(huì)使得耕地保護(hù)者保護(hù)耕地的積極性受到影響，進(jìn)而影響耕地保護(hù)效率。

耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能夠有效解決耕地保護(hù)中因外部性引發(fā)的資源利用效率低下和資源浪費(fèi)等問(wèn)題[4]。學(xué)術(shù)界現(xiàn)圍繞耕地保護(hù)補(bǔ)償形成了以外部性理論、機(jī)會(huì)成本理論、公共物品理論、委托代理理論以及糧食安全學(xué)說(shuō)等為主的理論研究體系[5]，研究者基于耕地利用過(guò)程檢測(cè)、模型構(gòu)建、參數(shù)獲取等手段采用了耕地價(jià)值疊加法、當(dāng)量因子法、影子價(jià)格法、機(jī)會(huì)成本法、土地出讓收益折算法等多種形式的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法[6-8]。其中，以外部性理論為基礎(chǔ)的耕地價(jià)值疊加法較為常見(jiàn)，普遍的做法是將耕地各類(lèi)價(jià)值無(wú)差別地加總求和得到耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4,9,10]。然而，這樣的做法無(wú)法體現(xiàn)耕地不同功能之間的重要性關(guān)系，即在耕地生產(chǎn)、生活和社會(huì)等功能中，在不同時(shí)期和不同地域間，耕地保護(hù)所應(yīng)重視的功能類(lèi)型是有差異的，耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不適宜被定義為各種價(jià)值的簡(jiǎn)單加總。尤其是隨著耕地多功能保護(hù)正逐漸取代以往單純針對(duì)耕地?cái)?shù)量的耕地保護(hù)[11]，每類(lèi)耕地功能在耕地總體功能中的重要程度不一，以各類(lèi)耕地價(jià)值為基礎(chǔ)計(jì)算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有必要考慮不同耕地功能對(duì)應(yīng)的耕地價(jià)值的重要性差異。

文章創(chuàng)新性地結(jié)合耕地多功能評(píng)價(jià)和耕地外部性?xún)r(jià)值來(lái)計(jì)算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以耕地多功能評(píng)價(jià)結(jié)果表示各類(lèi)功能價(jià)值的重要程度，在此基礎(chǔ)上探討江蘇耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省是我國(guó)農(nóng)業(yè)大省，也是國(guó)內(nèi)較早建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的省份，在耕地?cái)?shù)量保護(hù)上取得了一定積極成效[12]。江蘇省糧食產(chǎn)量高，但人均耕地少，2018年人均占有耕地僅有0.06hm2（0.86畝），且易于開(kāi)發(fā)利用的后備耕地資源不足，耕地提質(zhì)和污染管控也亟待強(qiáng)化[13]。為進(jìn)一步發(fā)揮耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的積極作用，顯化耕地外部性?xún)r(jià)值，推動(dòng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，該文基于現(xiàn)有江蘇省耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅以耕地面積為制定依據(jù)這一事實(shí)，以豐富標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系為基本思路，以地級(jí)市為最小研究尺度，以可獲取完整數(shù)據(jù)的2018年為基期，從耕地多功能角度對(duì)江蘇省耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)研究。

1 研究思路、方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究思路

耕地功能和耕地價(jià)值之間關(guān)系密切。耕地功能具有客觀性特征，往往受到自身稟賦和人類(lèi)活動(dòng)的共同影響，耕地各類(lèi)功能值的高低反映了耕地在各種功能類(lèi)型方向上的傾向程度，是耕地屬性的表征；而耕地價(jià)值反映了耕地的功能供給與人類(lèi)需求之間的契合程度，具有較強(qiáng)的主觀性特征。耕地功能類(lèi)型決定了耕地的價(jià)值類(lèi)型，各類(lèi)功能的強(qiáng)弱也決定了對(duì)應(yīng)價(jià)值的大小，由此可知，充分考慮耕地功能差異對(duì)于耕地價(jià)值的研究具有深刻影響。

耕地保護(hù)工作要往更加科學(xué)化、精細(xì)化的方向升級(jí)，就應(yīng)當(dāng)重視不同地區(qū)耕地在功能效用上的差異。基于耕地多功能評(píng)價(jià)的耕地多功能指數(shù)是耕地各類(lèi)功能強(qiáng)度的表征，以各類(lèi)耕地功能權(quán)重體現(xiàn)各個(gè)地區(qū)在耕地功能結(jié)構(gòu)上的差異，確定了各地的耕地主次功能，是耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。耕地多功能評(píng)價(jià)下的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算以耕地的功能結(jié)構(gòu)特征和外部性?xún)r(jià)值大小為主要依據(jù)，借助耕地多功能評(píng)價(jià)和外部性?xún)r(jià)值計(jì)算方法得以衡量。

研究思路如圖1所示，基于耕地保護(hù)需求，依據(jù)耕地多功能評(píng)價(jià)和耕地外部性?xún)r(jià)值計(jì)算結(jié)果，得到耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，建立耕地多功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)分析得到生產(chǎn)、生態(tài)和社會(huì)功能值；其次，以外部性?xún)?nèi)部化為基本原則，分別計(jì)算各地耕地生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值等外部性?xún)r(jià)值；再次，將生態(tài)功能和社會(huì)功能指數(shù)的比重作為耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值計(jì)算中的權(quán)重，對(duì)耕地生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值加權(quán)求和得到耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值；最后，結(jié)合相關(guān)修正系數(shù)得到各地耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使結(jié)果更加符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)發(fā)展階段要求。

圖1 研究思路

1.2 耕地多功能評(píng)價(jià)方法

1.2.1 耕地多功能評(píng)價(jià)指標(biāo)

我國(guó)是耕地保護(hù)最嚴(yán)格的國(guó)家，在人多地少的基本格局下，我國(guó)嚴(yán)控“18億畝紅線”，以保證糧食需求。耕地最原始和最基礎(chǔ)的功能是糧食生產(chǎn)功能，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，耕地在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和保持社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展等方面的功能也日益顯現(xiàn)[14]。學(xué)術(shù)界對(duì)于耕地多功能類(lèi)型的劃分尚未形成統(tǒng)一定論，但普遍認(rèn)為耕地多功能是自然系統(tǒng)與人類(lèi)作用相結(jié)合的產(chǎn)物[15]，耕地在保障糧食產(chǎn)出、維持生態(tài)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上起到的重要作用被廣泛認(rèn)可[16-18]，這三個(gè)方面分別對(duì)應(yīng)了耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和社會(huì)功能。于是該文認(rèn)為耕地保護(hù)的重點(diǎn)在于耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和社會(huì)三個(gè)方面的功能上，而耕地的其他附屬功能如文化傳承、娛樂(lè)休閑、景觀美化、城鄉(xiāng)阻隔等功能并非耕地保護(hù)重點(diǎn)考慮對(duì)象。據(jù)此，該文定義耕地多功能為耕地在生產(chǎn)、生態(tài)及社會(huì)等多個(gè)方面、多個(gè)層次為人類(lèi)社會(huì)提供效用的能力。

從耕地多功能的內(nèi)涵出發(fā)，以耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和社會(huì)功能為耕地多功能的主要評(píng)價(jià)對(duì)象，選取指標(biāo)，構(gòu)建耕地多功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見(jiàn)表1。

表1 耕地多功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（1）生產(chǎn)功能：耕地的生產(chǎn)功能是耕地最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)功能，通過(guò)生產(chǎn)潛力和產(chǎn)出大小體現(xiàn)。復(fù)種指數(shù)反映耕地利用水平，復(fù)種指數(shù)越大，表示耕地的利用程度越高，因此用復(fù)種指數(shù)表征耕地生產(chǎn)潛力；產(chǎn)出大小則由作物單產(chǎn)和糧食產(chǎn)量貢獻(xiàn)率代表的糧食生產(chǎn)水平及地均產(chǎn)值代表的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平共同表征。

（2）生態(tài)功能：耕地生態(tài)功能分別憑借固碳釋氧量、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)多樣性及綜合蓄水量3項(xiàng)指標(biāo)，從氣體調(diào)節(jié)、生物多樣性及水源涵養(yǎng)3個(gè)角度評(píng)價(jià)。氣體調(diào)節(jié)功能由固碳釋氧量表征，由單位面積耕地的CO2吸收量和O2釋放量?jī)刹糠纸M成；農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)多樣性采用Shannon-Weiner指數(shù)表示，生物多樣性指數(shù)與耕地生態(tài)功能強(qiáng)度成正比。綜合蓄水量是耕地水源涵養(yǎng)功能的體現(xiàn)，由農(nóng)作物冠層降水截留量與土壤層蓄水量?jī)刹糠纸M成。生態(tài)功能計(jì)算選取的農(nóng)作物類(lèi)型依據(jù)江蘇省農(nóng)作物播種面積大小確定，包括稻谷、小麥、油菜籽、豆類(lèi)、玉米、花生、蔬菜和瓜果8種農(nóng)作物。其中，因受農(nóng)作物降雨截留率數(shù)據(jù)限制，水源涵養(yǎng)功能的計(jì)算對(duì)象包括稻谷、小麥、油菜、豆類(lèi)和玉米5類(lèi)農(nóng)作物。

（3）社會(huì)功能：耕地社會(huì)功能有保障、穩(wěn)定和發(fā)展3層內(nèi)涵，因此從人均糧食保障率代表的糧食安全保障功能、耕地就業(yè)保障力代表的就業(yè)穩(wěn)定保障功能，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重代表的推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能3個(gè)角度評(píng)價(jià)。

1.2.2 多功能指數(shù)測(cè)算

在各項(xiàng)指標(biāo)經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理后，采用熵值法確定權(quán)重，然后用綜合指數(shù)法得出范圍在0～1區(qū)間的耕地多功能指數(shù)。綜合指數(shù)法為：

式（1）中，Ak為各個(gè)耕地功能指數(shù)，k=1，2，3，…，L，L為耕地功能種類(lèi)的數(shù)量，Wj為各指標(biāo)權(quán)重，Aij為各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值。

式（2）中，A為耕地多功能綜合指數(shù)，k=1，2，3，…，L，L為耕地功能種類(lèi)的數(shù)量，Ak為各個(gè)耕地功能指數(shù)。

1.3 耕地外部性?xún)r(jià)值測(cè)算方法

耕地的外部性?xún)r(jià)值包括生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值兩個(gè)部分，數(shù)值上為耕地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值之和，用公式可以表示為：

式（3）中，V為耕地的外部性?xún)r(jià)值，Ve為耕地生態(tài)價(jià)值，Vs為耕地社會(huì)價(jià)值，其中耕地社會(huì)價(jià)值由就業(yè)保障價(jià)值（V1）、養(yǎng)老保障價(jià)值（V2）、醫(yī)療保障價(jià)值（V3）以及社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值（V4）構(gòu)成。

1.3.1 生態(tài)價(jià)值測(cè)算

生態(tài)價(jià)值（Ve）選用當(dāng)量因子法計(jì)算。耕地提供的氣體調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、廢物處理、氣候調(diào)節(jié)、保持土壤、維護(hù)生物多樣性等服務(wù)為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善作出了很大的貢獻(xiàn)，這些服務(wù)的價(jià)值即為耕地的生態(tài)價(jià)值[25]。借鑒劉利花等[26]的研究方法，計(jì)算得到耕地生態(tài)價(jià)值為：

式（4）中，Ea為生態(tài)系統(tǒng)中1單位生物當(dāng)量因子的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，1/7表示調(diào)節(jié)系數(shù)，表示在無(wú)人類(lèi)作用的條件下單位面積的耕地提供的價(jià)值，是經(jīng)人類(lèi)活動(dòng)作用后價(jià)值的1/7，mk為第k種農(nóng)作物播種面積，k∈(0，n)，pk為第k種農(nóng)作物的單價(jià)，qk為第k種農(nóng)作物單產(chǎn)，M則為n種農(nóng)作物總播種面積。

式（5）中，Ve是耕地的生態(tài)價(jià)值，F(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)當(dāng)量值，該文參考謝高地提出的“中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子表”[27]，取上述生態(tài)服務(wù)類(lèi)型的當(dāng)量值之和5.81，r為還原率。

該文在生態(tài)價(jià)值的計(jì)算上依據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和價(jià)格數(shù)據(jù)的可獲取情況，選擇了小麥、稻谷、大豆、油菜籽、玉米、花生和蔬菜7類(lèi)農(nóng)作物。土地還原率包括安全調(diào)整利率和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整利率兩個(gè)部分，在該文中假設(shè)不存在風(fēng)險(xiǎn)，土地還原率即安全利率，取2018年一年期存款的平均利率1.5%。

1.3.2 社會(huì)價(jià)值測(cè)算

社會(huì)價(jià)值（Vs）選用替代法計(jì)算。借鑒諸培新等[28]的研究成果，從社會(huì)保障價(jià)值和社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值（V4）兩個(gè)方面分別計(jì)算，其中，社會(huì)保障價(jià)值包括就業(yè)保障價(jià)值（V1）、養(yǎng)老保障價(jià)值（V2）、醫(yī)療保障價(jià)值（V3），將其加總得到耕地社會(huì)價(jià)值。

（1）社會(huì)保障價(jià)值測(cè)算：①就業(yè)保障價(jià)值（V1）：測(cè)算上用城鎮(zhèn)失業(yè)人員領(lǐng)取的最低保障金替代，將從失業(yè)至退休這一時(shí)間段獲取的最低生活保障金作為耕地為人們提供的就業(yè)保障價(jià)值進(jìn)行計(jì)算。具體利用當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)者平均退休年齡與耕地保護(hù)主體平均年齡之差表示耕地保護(hù)年限，并將其與每單位耕地面積下的最低保障金相乘得到。其中男性公民和女性公民退休年齡分別取60歲和55歲，耕地保護(hù)主體平均年齡以勞動(dòng)力平均年齡代替，根據(jù)《中國(guó)人力資本報(bào)告2019》，2017年我國(guó)勞動(dòng)力人口平均年齡為37.8歲，故t取37.8，勞均耕地面積以各市耕地面積除以農(nóng)業(yè)就業(yè)人口得到，經(jīng)計(jì)算可得江蘇省各市耕地就業(yè)保障價(jià)值。②養(yǎng)老保障價(jià)值（V2）：計(jì)算時(shí)用城鎮(zhèn)居民退休后享受的平均養(yǎng)老保險(xiǎn)金額替代，具體用當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民躉交的保險(xiǎn)金基數(shù)與基本養(yǎng)老金額之積除以月保險(xiǎn)基數(shù)和勞均耕地面積的乘積計(jì)算得到。男、女公民躉交的保險(xiǎn)金基數(shù)參照中國(guó)太平洋保險(xiǎn)股份有限公司的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)——太平盛世長(zhǎng)壽養(yǎng)老保險(xiǎn)A款費(fèi)率表計(jì)算；基礎(chǔ)養(yǎng)老金額計(jì)算：上年度社會(huì)月平均工資從各市統(tǒng)計(jì)年鑒獲取，累計(jì)年限參考諸培新等[28]的研究確定為35.8年；個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)算：取55歲退休，累積工資依據(jù)上年度社會(huì)月平均工資和計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)算，上年度社會(huì)月平均工資在基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)算中已經(jīng)得到，計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)按55歲退休取170個(gè)月，由此可以計(jì)算出基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額和個(gè)人養(yǎng)老金金額，從而可以將二者之和——基本養(yǎng)老金金額代入計(jì)算，得到江蘇省各市耕地養(yǎng)老保障價(jià)值。③醫(yī)療保障價(jià)值（V3）：依據(jù)靈活就業(yè)人員每年繳納的醫(yī)保費(fèi)用計(jì)算，具體用城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員繳納的總醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)與勞均耕地面積的商計(jì)算得到。

（2）社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值測(cè)算：社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值（V4）由耕地開(kāi)墾費(fèi)用、耕地占用稅和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)3個(gè)部分組成，數(shù)值等于三者之和。依據(jù)江蘇省實(shí)情，耕地開(kāi)墾費(fèi)對(duì)于蘇中、蘇南和蘇北有不同的標(biāo)準(zhǔn)：蘇北地區(qū)為30元/m3，蘇中地區(qū)為40元/m3，蘇南地區(qū)為50元/m3；耕地占用稅以縣（區(qū)）為基本單元按不同耕地等級(jí)收取，該文取各市中各個(gè)縣（區(qū)）耕地質(zhì)量等級(jí)的平均值，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)得出；新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)按財(cái)政部、國(guó)土資源部2009年4月印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整部分地區(qū)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收等別的通知》（財(cái)綜[2009]24號(hào)）附件中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，分地區(qū)執(zhí)行。

1.4 耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法

1.4.1 基于耕地功能結(jié)構(gòu)的補(bǔ)償價(jià)值

通過(guò)觀察耕地多功能評(píng)價(jià)指標(biāo)和耕地外部性?xún)r(jià)值計(jì)算過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，耕地生態(tài)功能、社會(huì)功能分別與耕地生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的內(nèi)涵基本對(duì)應(yīng)。耕地生態(tài)功能通過(guò)固碳釋氧量、農(nóng)田生物多樣性和水源涵養(yǎng)3個(gè)方面表征，生態(tài)價(jià)值則為氣體調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、廢物處理、氣候調(diào)節(jié)、保持土壤、維護(hù)生物多樣性6類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值之和。耕地社會(huì)功能有就業(yè)保障、糧食安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展3個(gè)方面的內(nèi)涵，而社會(huì)價(jià)值為包含就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的保障價(jià)值和以糧食安全表征的社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值。耕地多功能評(píng)價(jià)的作用是區(qū)分出各類(lèi)功能在不同地區(qū)重要程度的差別，以因地制宜地依據(jù)外部性?xún)r(jià)值給出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而多功能評(píng)價(jià)和外部性?xún)r(jià)值計(jì)算在內(nèi)涵上的統(tǒng)一，為得到較為準(zhǔn)確的結(jié)果提供了保障。

耕地各類(lèi)功能相互依存，因此一類(lèi)功能的實(shí)現(xiàn)必然會(huì)影響到其他功能的實(shí)現(xiàn)，因此在制定耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮到這一特征，在確定補(bǔ)償范圍時(shí)如果將所有功能價(jià)值都包含在內(nèi)，必然會(huì)有重復(fù)計(jì)算的部分。因此制定保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在考慮各個(gè)地區(qū)耕地功能差異的情況下，分別依據(jù)耕地實(shí)際功能結(jié)構(gòu)計(jì)算。因此將各個(gè)地區(qū)耕地功能值的占比設(shè)為權(quán)重，對(duì)生態(tài)和社會(huì)價(jià)值加權(quán)求和為：

式（6）中，U′為耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值，A1為耕地生產(chǎn)功能指數(shù)，A2為耕地生態(tài)功能指數(shù)，A3為耕地社會(huì)功能指數(shù)，Ve為耕地生態(tài)價(jià)值，Vs為耕地社會(huì)價(jià)值。

1.4.2 耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為使計(jì)算得到的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能更加符合實(shí)際，在得到補(bǔ)償價(jià)值后還需要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人們對(duì)耕地的支付意愿等因素。故該文在此引入?yún)^(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段系數(shù)對(duì)得到的耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值進(jìn)行修正。

由于耕地的功能和價(jià)值是處于動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中的，除經(jīng)濟(jì)因素外，還需考慮人們對(duì)耕地價(jià)值的認(rèn)同，而這種認(rèn)知與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，從時(shí)間維度上看是呈“S”型曲線波動(dòng)增長(zhǎng)的，因此在量化描述這種變化時(shí)可以借助皮爾生長(zhǎng)曲線[29]，該曲線的簡(jiǎn)化形式為：

式（7）中，l為用來(lái)描述社會(huì)對(duì)耕地保護(hù)的支付意愿的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段系數(shù)，l∈(0，1)，En為當(dāng)?shù)爻鞘泻娃r(nóng)村的綜合恩格爾系數(shù)，即兩者的平均值；

最后將計(jì)算得出的社會(huì)發(fā)展階段系數(shù)l與耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值U′相乘，計(jì)算得到最終的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：

式（8）中，U為耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，U′為耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值，l為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段系數(shù)。

1.5 數(shù)據(jù)來(lái)源

耕地多功能評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年江蘇省以及省內(nèi)各市的統(tǒng)計(jì)年鑒和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)；耕地價(jià)值計(jì)算所需要的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和播種面積等數(shù)據(jù)來(lái)自2018年江蘇省以及各市的統(tǒng)計(jì)年鑒，農(nóng)產(chǎn)品成本收益數(shù)據(jù)來(lái)源于《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2019》，耕地社會(huì)價(jià)值的計(jì)算所需的人口數(shù)量、年齡等數(shù)據(jù)搜集自各地市統(tǒng)計(jì)年鑒，各地耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)搜集自各地自然資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)網(wǎng)站，各地區(qū)最低生活保障金、平均工資等數(shù)據(jù)搜集自各地勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)、民政部門(mén)網(wǎng)站，個(gè)別缺失的農(nóng)作物播種面積和產(chǎn)量數(shù)據(jù)，根據(jù)已有數(shù)據(jù)用等比例推算等方法插補(bǔ)；計(jì)算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)值時(shí)用到的修正系數(shù)中，全國(guó)GDP和各市GDP數(shù)值，以及各市恩格爾系數(shù)均來(lái)自2018年江蘇省以及各市的統(tǒng)計(jì)年鑒；江蘇省耕地綜合功能分布圖基于2015年中國(guó)地市行政邊界矢量數(shù)據(jù)繪制，下載自中國(guó)科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心網(wǎng)站（http://www.resdc.cn/）。

2 研究結(jié)果及分析

2.1 耕地多功能評(píng)價(jià)結(jié)果

依據(jù)耕地多功能評(píng)價(jià)方法計(jì)算得到江蘇省及各市耕地多功能指數(shù)，見(jiàn)表2。

表2 2018年江蘇省耕地多功能指數(shù)

從江蘇省耕地綜合功能分布圖（圖2）中可以看出，省內(nèi)耕地綜合功能分布呈現(xiàn)出北強(qiáng)南弱的格局。觀察各類(lèi)耕地功能在各區(qū)域上的強(qiáng)度（圖3）可以發(fā)現(xiàn)，蘇北、蘇中和蘇南地區(qū)中，耕地各類(lèi)功能最強(qiáng)的均是蘇北地區(qū)，其次是蘇中地區(qū)，而蘇南地區(qū)各類(lèi)功能均明顯弱于其他地區(qū)；在耕地社會(huì)功能上，蘇北、蘇中和蘇南3個(gè)地區(qū)差異最大，蘇北地區(qū)的社會(huì)功能指數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，是耕地社會(huì)功能高值區(qū)；生態(tài)功能值在蘇中和蘇北兩地間各類(lèi)功能值中差距最小，兩地生態(tài)功能值遠(yuǎn)高于蘇南地區(qū)；生產(chǎn)功能值在蘇南地區(qū)各類(lèi)功能中是最高的，而在各區(qū)域中同樣呈現(xiàn)由北至南依次遞減的局勢(shì)。

圖2 2018年江蘇省耕地綜合功能分布

圖3 2018年江蘇省三大區(qū)域各類(lèi)耕地功能指數(shù)雷達(dá)圖

從各地耕地功能組成結(jié)構(gòu)（圖4）來(lái)看，蘇北地區(qū)社會(huì)功能占比較高，占總耕地功能值的四成左右，其次是生產(chǎn)功能，生態(tài)功能占比略低于生產(chǎn)功能；蘇中地區(qū)3類(lèi)功能占比相當(dāng)，生產(chǎn)功能占比較高，生態(tài)功能其次，其中南通市生態(tài)功能比例最高，占比45%，社會(huì)功能值占比最??；而蘇南地區(qū)除常州市和鎮(zhèn)江市社會(huì)功能占比最高外，其他市均為生產(chǎn)功能值占比最高，社會(huì)功能占比最小，其中蘇州市社會(huì)功能值為0，耕地功能僅有生產(chǎn)和生態(tài)功能兩個(gè)部分。通過(guò)觀察江蘇省整體耕地組成結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)功能和社會(huì)功能在江蘇省整體功能值中占了很大一部分比例，是耕地功能的重要組成部分。

圖4 2018年江蘇省13市各類(lèi)耕地功能占比

2.2 江蘇省耕地外部性?xún)r(jià)值

2.2.1 耕地生態(tài)價(jià)值

從各市計(jì)算結(jié)果來(lái)看，耕地生態(tài)價(jià)值最高的是南京市，為194.227 9萬(wàn)元/hm2，淮安市耕地生態(tài)價(jià)值最低，為132.011 6萬(wàn)元/hm2。除南京市外，蘇州、徐州和鹽城市均具有較高的生態(tài)價(jià)值，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高的地區(qū)生態(tài)價(jià)值較高，耕地資源為這些城市的生態(tài)平衡提供了有力支持，對(duì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。

2.2.2 耕地社會(huì)價(jià)值

由社會(huì)價(jià)值計(jì)算結(jié)果可知，社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值在江蘇省耕地社會(huì)總價(jià)值中占有重要地位，江蘇省各市耕地社會(huì)價(jià)值數(shù)量巨大，平均社會(huì)價(jià)值達(dá)149.235 4萬(wàn)元/hm2，其中宿遷、揚(yáng)州兩市社會(huì)價(jià)值相對(duì)較低，揚(yáng)州最低，為114.847 3萬(wàn)元/hm2，這是揚(yáng)州地區(qū)就業(yè)保障價(jià)值低，農(nóng)民對(duì)耕地的就業(yè)依賴(lài)程度較低導(dǎo)致的。連云港市由于耕地社會(huì)保障價(jià)值較高，拉動(dòng)整體耕地社會(huì)價(jià)值達(dá)到了189.982 6萬(wàn)元/hm2，耕地社會(huì)功能成為了當(dāng)?shù)刈钪匾母毓δ堋?/p>

耕地外部性?xún)r(jià)值是耕地外部性大小的體現(xiàn)，是耕地生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值之和。通過(guò)計(jì)算，可以得到江蘇省及13個(gè)市的耕地外部性大小如表3所示。

表3 2018年江蘇省及各市單位面積耕地外部性?xún)r(jià)值萬(wàn)元/hm2

可以看出，江蘇省耕地外部性?xún)r(jià)值巨大，生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值相對(duì)大小在各地區(qū)有所差別，并且從江蘇省整體情況來(lái)看，社會(huì)價(jià)值高于生態(tài)價(jià)值。江蘇省內(nèi)單位面積耕地外部性?xún)r(jià)值最大的市為無(wú)錫市，為351.010 4萬(wàn)元/hm2；最小的是南通市，僅有254.902 2萬(wàn)元/hm2；江蘇省平均耕地外部性?xún)r(jià)值310.743 5萬(wàn)元/hm2。

2.3 耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2.3.1 耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果

耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康氖菍⑼獠啃詢(xún)?nèi)部化，耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值為耕地生態(tài)、社會(huì)價(jià)值分別與其功能比例的乘積之和，進(jìn)一步乘以還原率1.5%得到各地每年的耕地補(bǔ)償價(jià)值。接著計(jì)算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)代入式（8）計(jì)算，得到的修正值即江蘇省每年單位面積耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果如表4所示。

表4 2018年江蘇省及各市耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 萬(wàn)元/（hm2·年）

最終計(jì)算得到以2018年為基期的江蘇省平均耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為0.859 7萬(wàn)元/（hm2·年），其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高的市為連云港市，為1.144 6萬(wàn)元/（hm2·年）。連云港市具有全省最高的耕地社會(huì)價(jià)值，耕地外部性?xún)r(jià)值大小位列全省第三，同時(shí)，連云港市生態(tài)、社會(huì)功能占比高達(dá)73%，因此最終計(jì)算得到的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高。無(wú)錫市耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低，為0.520 3萬(wàn)元/（hm2·年），這是由無(wú)錫市的耕地功能結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的，無(wú)錫市耕地功能結(jié)構(gòu)以生產(chǎn)功能為主，占比高達(dá)66%，而生態(tài)功能和社會(huì)功能占比僅有34%，因此即使無(wú)錫市外部性?xún)r(jià)值大小為全省第一，最終補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平。通過(guò)觀察可以發(fā)現(xiàn)，在耕地綜合功能更強(qiáng)的蘇北地區(qū)，除由于耕地社會(huì)價(jià)值低導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的鹽城市外，徐州市、連云港市、淮安市和宿遷市4市耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均高于全省平均水平。而耕地綜合功能總體較低的蘇南地區(qū)，除耕地生態(tài)、社會(huì)功能占比較高的鎮(zhèn)江市外，其他地區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均低于全省平均水平。因此可以推斷耕地多功能強(qiáng)度與耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間具有較大的關(guān)聯(lián)度，并且由于江蘇省內(nèi)耕地資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差異較大，各市最終耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果差距明顯。

2.3.2 耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果進(jìn)一步分析

現(xiàn)行江蘇省普惠性耕地保護(hù)補(bǔ)償主要依據(jù)數(shù)量層面因素制定標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為單一，而該文補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)考慮了耕地功能結(jié)構(gòu)差異對(duì)外部性?xún)r(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，為多層次考量耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了思路。江蘇省各市平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果0.859 7萬(wàn)元/（hm2·年）與南京市現(xiàn)行的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)0.450 0萬(wàn)元/（hm2·年）相比，顯然該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)耕地保護(hù)者的激勵(lì)力度更大。

同時(shí)，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與同類(lèi)型研究結(jié)果進(jìn)行對(duì)比（為方便對(duì)比，各研究結(jié)果中總值形式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用當(dāng)年的一年期存款基準(zhǔn)利率作為土地還原率換算成年均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，見(jiàn)表5），在與價(jià)值疊加法的比較中可以發(fā)現(xiàn)，在考慮單位面積價(jià)值量之間量級(jí)差距的情況下，基于多功能的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法比無(wú)差別求平均值的價(jià)值疊加[9]得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)略高，但由于考慮到了耕地功能結(jié)構(gòu)，因此更具科學(xué)性；同時(shí)該文結(jié)果較直接將價(jià)值加總的價(jià)值疊加法[4,30]得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯較低，因此更具有落地性；該文中徐州市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)1.018 2萬(wàn)元/（hm2·年），在比較相關(guān)研究中針對(duì)同一地區(qū)采用機(jī)會(huì)成本法[31]計(jì)算得到的結(jié)果1.418 1萬(wàn)元/（hm2·年）后可以發(fā)現(xiàn)差距較小，因此結(jié)果較為可靠。基于耕地多功能的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在準(zhǔn)確考量耕地功能結(jié)構(gòu)差異的同時(shí)，又不會(huì)對(duì)地方政府造成過(guò)大的財(cái)政壓力。綜合以上可以認(rèn)為該文計(jì)算得到的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果較為合理。

表5 耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)有研究計(jì)算結(jié)果對(duì)比

該文中的耕地保護(hù)補(bǔ)償，是以外部性?xún)?nèi)部化為基本原則建立的區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)補(bǔ)償。農(nóng)民和地方政府等耕地保護(hù)者在保護(hù)耕地的同時(shí)，放棄了將耕地轉(zhuǎn)為能獲取更高收益的建設(shè)用地，并且為整個(gè)地區(qū)提供了巨大的外部效益，同時(shí)也承擔(dān)了巨大的機(jī)會(huì)成本，因此他們自身享受到的部分外部效益可以忽略不計(jì)。因此，主要由上級(jí)政府代表耕地外部效益的所有享有人，將外部性?xún)r(jià)值補(bǔ)償給農(nóng)民和下級(jí)地方政府（通常為市級(jí)及以下政府）等耕地保護(hù)者。另外，由于該文中的耕地保護(hù)補(bǔ)償是區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)補(bǔ)償，在此情境下，所有區(qū)域的耕地保護(hù)者都為全社會(huì)提供了大量的耕地外部性?xún)r(jià)值，因此該文中耕地保護(hù)補(bǔ)償范圍為全省耕地。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

（1）基于耕地多功能評(píng)價(jià)的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兼顧耕地自身功能和價(jià)值，反映了耕地功能與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系，具有科學(xué)性和可行性。江蘇省耕地綜合功能強(qiáng)度在空間上呈現(xiàn)出從蘇北到蘇南依次遞減的態(tài)勢(shì)，與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件密切相關(guān)。以此為依據(jù)制定耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制，能夠推動(dòng)耕地多功能的保護(hù)。

（2）基于耕地多功能的江蘇省耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果反映了不同區(qū)域之間耕地保護(hù)需求的差異。2018年江蘇省平均每年單位面積耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為0.859 7萬(wàn)元/（hm2·年），其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高的連云港市，為1.144 6萬(wàn)元/（hm2·年），最低的無(wú)錫市，僅有0.520 3萬(wàn)（hm2·年）。耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在蘇北地區(qū)較高，蘇中地區(qū)次之，蘇南地區(qū)最低。該結(jié)果從耕地自身功能和價(jià)值角度反映各地耕地多功能強(qiáng)度和外部性?xún)r(jià)值大小，對(duì)于我國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償工作具有一定的參考價(jià)值。

3.2 建議

多功能評(píng)價(jià)下的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定差距，需要從資金供給、資金分配及調(diào)整機(jī)制等方面著手落實(shí)。首先，資金供給方面需要建立起政府與市場(chǎng)雙向協(xié)同機(jī)制，結(jié)合政府設(shè)立的補(bǔ)償基金和市場(chǎng)上進(jìn)行的耕地多功能產(chǎn)品交易，為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)提供充足資金；其次，資金分配方面建議以耕地多功能貢獻(xiàn)為依據(jù)構(gòu)建體系，確立不同層級(jí)政府部門(mén)及耕地所有者、承包者和經(jīng)營(yíng)者等多種主體之間的補(bǔ)償方案；最后，基于耕地多功能及耕地價(jià)值的動(dòng)態(tài)變化特征，耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也需要適時(shí)調(diào)整，建議將標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)納入耕地保護(hù)補(bǔ)償管理辦法，以保證補(bǔ)償效力的持續(xù)發(fā)揮。