黃文濤 毛麗麗

（1.馬來西亞國立大學，吉隆坡 56000；2.國家稅務(wù)總局衢州市稅務(wù)局，浙江 324000）

內(nèi)容提要：2022年以來，中央和地方政府接連發(fā)布了優(yōu)化生育支持的相關(guān)指導意見，使得推動適度生育、促進人口均衡發(fā)展成為當前工作重點。在政策和輿論的窗口期，本文系統(tǒng)回顧了我國從古至今的生育激勵政策變遷路徑和關(guān)鍵節(jié)點，試圖在分析人口規(guī)律和時代背景基礎(chǔ)上正確認知與評價我國的生育政策變化，通過古今財稅政策梳理，提出適應(yīng)中國國情、提振生育意愿的可行性建議。

為應(yīng)對人口出生率下降和老齡化問題，我國持續(xù)改革與完善人口政策，從2011年的雙獨二孩、2013年的單獨二孩、2015年的全面二孩再到2021年的全面三孩，政策限制逐步放開，但是第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年－2020年10年間，我國人口平均增長率只有0．53%。這一現(xiàn)象引起了政府、學術(shù)界和民眾的廣泛關(guān)注和討論，2022年的全國兩會代表們提出的生育提案、各省份密集發(fā)布的生育優(yōu)化政策指南也頻登熱搜。那么，構(gòu)建生育友好型社會應(yīng)從哪些方面著手？有什么經(jīng)驗可以借鑒？鑒于歐美日韓等發(fā)達國家在21世紀初就已深陷超低生育率困境，很多專家學者參考發(fā)達國家的財稅施政經(jīng)驗，將國際政策對比做為研究重點。雖然人口轉(zhuǎn)變理論具有一定國際普適性，但相關(guān)的實證研究已經(jīng)證明由于國際間社會文化、經(jīng)濟水平、財稅制度、生育約束要素和動力機制的差異，財稅激勵政策實施效果是存在明顯差異的，引入國際經(jīng)驗時應(yīng)避免片面苛求和生搬硬套。歷史制度主義理論認為政策制度的制定、發(fā)展和完善高度依賴于內(nèi)在的行為規(guī)范、社會習俗和正式或非正式的歷史制度變遷，研究我國生育政策歷史變遷的路徑、脈絡(luò)、關(guān)鍵節(jié)點與動力機制對當前的政策制定具有重要的參考意義。因此，本文將以歷史進程為線，系統(tǒng)梳理我國兩千余年生育激勵政策變遷路徑與關(guān)鍵節(jié)點、以補充現(xiàn)有研究空白，幫助正確認知與評價新中國成立以來生育政策的變化，并嘗試從動力機制衍變和制度傳承正反饋效應(yīng)出發(fā)，探索提振民眾生育意愿的可行建議。

一、古代王朝的生育激勵措施回溯

農(nóng)耕社會時期，人口是實現(xiàn)社會統(tǒng)治的重要基礎(chǔ)，決定了一個國家政權(quán)是否能夠生存立足和發(fā)展強大，即“民多則稅增、役眾則兵強”。因此，除了通過清查戶口和招撫流民[1]外，通過財稅政策來激勵百姓生育一直是歷代王朝的重要國策。從史書記載來看，激勵百姓生育的國家政策最早源于周朝，之后的歷代王朝也十分重視人口干預政策的制定，出臺了一系列的財政、行政上的獎懲措施和稅收優(yōu)惠政策，對當時各朝人口發(fā)展起到了顯著的作用。

（一）周朝

周朝生育激勵政策（見表1）包括：提供官方幼兒照護服務(wù)、婚育介紹服務(wù)、住房和糧食補助；制定彩禮嫁妝上限，降低百姓結(jié)婚成本；建立官方婚育、兒童管理和救濟機構(gòu)；制定按生育子女數(shù)量或認領(lǐng)代養(yǎng)孤兒數(shù)量進行累進家庭稅收抵扣政策等。

表1 周朝生育激勵政策

（二）春秋戰(zhàn)國

春秋戰(zhàn)國生育激勵政策包括：規(guī)定男女結(jié)婚年齡和對象；超齡未婚的加倍征稅；提供官方公費生育醫(yī)療；按生育子女數(shù)量進行物質(zhì)獎勵和提供免費幼兒照護。

（三）漢朝

漢朝生育激勵政策包括：生育家庭夫妻可免稅若干年；超齡未婚的加倍征稅；提高未成年人的納稅起征年齡、降低稅額直至不征；懲治棄嬰殺嬰行為；為孕婦提供糧食補助并準許服役丈夫歸家照顧（陪產(chǎn)假原型）；為無人或無力養(yǎng)育的嬰兒提供官方幼兒照護。

（四）三國

三國生育激勵政策包括：合理安排徭役征發(fā)，保障婚嫁適時、產(chǎn)婦幼兒得到照護。

表2 春秋戰(zhàn)國生育激勵政策

表3 漢朝生育激勵政策

表4 三國生育激勵政策

（五）晉朝

晉朝生育激勵政策包括：減輕生育家庭兵役徭役；以官媒配對方式倒逼早婚。

表5 晉朝生育激勵政策

（六）南北朝

南北朝生育激勵政策包括：新婚和生育家庭可享受物質(zhì)獎勵與稅收減免；政府統(tǒng)一制定減稅、寬役的普惠政策來提升社會總生育率。

表6 南北朝生育激勵政策

（七）隋朝

隋朝生育激勵政策包括：分配荒地給家庭耕種，保障糧食供給；正式免除婦女稅負，使其可以專心照顧家庭、生兒育女。

表7 隋朝生育激勵政策

（八）唐朝

唐朝生育激勵政策包括：發(fā)布官方婚育勸導詔令；資助困難家庭的結(jié)婚費用；為懷孕、生育家庭提供糧食補助；成立官方救助機構(gòu)來撫養(yǎng)被遺棄的嬰幼兒。

表8 唐朝生育激勵政策

（九）宋朝

宋朝生育激勵政策包括：給貧困家庭提供生育補貼與廉租房；孕婦丈夫可享一年陪產(chǎn)假；發(fā)放農(nóng)村生育家庭專項糧食與現(xiàn)金補助；發(fā)起成立地方社會化育兒公益基金，資金來自國家常平倉撥付、地方官田租金和民間富人捐獻等，共同分攤貧困家庭生育成本。

表9 宋朝生育激勵政策

（十）元朝

元朝生育激勵政策包括：免除多胎家庭差役，懲治棄嬰殺嬰行為。

（十一）明朝

明朝生育激勵政策包括：給多孩家庭發(fā)放現(xiàn)金補貼、糧食補助，或提供幼兒照護；以法令來保障犯罪孕婦胎兒的生存權(quán)利。

（十二）清朝

清朝生育激勵政策包括：給多孩家庭發(fā)放糧食補助和實物獎勵；取消人頭稅、釋放生育意愿；用法律和社會救濟手段來杜絕棄嬰殺嬰行為。

表10 元朝生育激勵政策

表11 明朝生育激勵政策

表12 清朝生育激勵政策

總的來說，我國古代王朝鼓勵生育的財稅政策可以總結(jié)為物質(zhì)、經(jīng)濟、托育、醫(yī)療、救濟、環(huán)境保障六種。第一，物質(zhì)保障指政府為新婚、懷孕和育兒三階段的家庭（統(tǒng)一稱為婚育家庭，下同）提供各項物質(zhì)方面的獎勵，如為成年丁口分配荒地、為貧困婚育人群提供廉價公租房、給婚育家庭發(fā)放生活物資（米、酒、羊、犬等）等；第二，經(jīng)濟保障指政府給婚育家庭提供額外經(jīng)濟補貼或以降稅、免稅來增加家庭收入，如直接賜錢、資助貧困家庭婚禮、按生育子女數(shù)量享受累進免稅、未成年人減稅免稅、婦女免稅、取消人頭稅等；第三，托育保障指政府給婚育家庭提供幼兒照護服務(wù)，如配備乳母、配備保姆、建立官方幼兒管理機構(gòu)等；第四，醫(yī)療保障指政府給婚育家庭提供生育醫(yī)療服務(wù)，如政府安排大夫接生（古代生產(chǎn)時產(chǎn)婦死亡率和嬰兒夭折率較高，此舉可降低生育危險）；第五，救濟保障指政府給無力養(yǎng)育嬰幼兒的家庭或孤兒提供社會救濟服務(wù)，如建立官方孤兒管理和救濟機構(gòu)進行監(jiān)督與資助、建立社會化育兒公益基金來多方分攤養(yǎng)育成本、由政府代為養(yǎng)育孤兒、鄰里親友代養(yǎng)孤兒可獲獎勵、嚴厲懲治棄嬰殺嬰行為等；第六，環(huán)境保障指政府通過政策法規(guī)或輿論引導來營造利于生育的政治環(huán)境、社會環(huán)境和輿論環(huán)境，如以政令勸誡適齡男女婚育、制定彩禮嫁妝上限降低百姓結(jié)婚成本、規(guī)定男女結(jié)婚年齡和對象（甚至對超齡未婚的罰款）、孕婦服役丈夫可歸家照料（陪產(chǎn)假原型）、合理安排婚育家庭徭役征發(fā)、提供官媒婚介服務(wù)、孕婦不可處刑等。在國家人口激勵政策的干預下，即使屢經(jīng)災荒戰(zhàn)火和王朝更迭的考驗，我國有記載的人口仍從春秋戰(zhàn)國的1500萬增加至漢朝的6000萬、唐朝的9000萬、宋朝的1．2億直至清朝的4．3億，充分反映了將國家治理與人口政策相結(jié)合的激勵效果，其中很多措施在今天仍值得借鑒與參考。

二、民國時期的生育政策轉(zhuǎn)型萌芽

民國時期整體政局動蕩，軍閥割據(jù)和連年戰(zhàn)爭導致各項人口統(tǒng)計和管理工作都難以開展，國民政府無暇也無力形成明確的人口政策，直到抗日戰(zhàn)爭時期壯年人口的大量損失和戰(zhàn)爭中顯露的人口素質(zhì)不足問題，才使國民政府意識到優(yōu)質(zhì)人口在長期抗戰(zhàn)中的重要性，出臺了兒童救濟教養(yǎng)和成立專門人口政策研究委員會兩項人口政策。同時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的蘇維埃政權(quán)高度重視婦女兒童工作，開創(chuàng)性地制定頒布了婦女兒童保護和托育相關(guān)的綱領(lǐng)性文件并組織落實，有效推動了婦女解放和學前兒童教養(yǎng)工作。

（一）頒布保障生育女職工權(quán)利的勞動法

1931年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的蘇維埃第一次全國代表大會通過了《中華蘇維埃共和國勞動法》，這是中國歷史上第一部保障工人群眾利益的勞動法令，創(chuàng)造性地提出了“懷孕和哺乳的女職工禁止夜工、產(chǎn)前產(chǎn)后帶薪休息8周（機關(guān)6周）、產(chǎn)前5個月和產(chǎn)后9個月不許開除、哺乳期每3小時可享受半小時哺乳假”等條例，以立法形式保障了生育女職工的權(quán)利。

（二）設(shè)立公辦托兒所

1934年2月，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的蘇維埃中央人民政府為了進一步解放婦女、完善學前兒童教育，頒布了《托兒所組織條例》，規(guī)定蘇區(qū)年齡在1個月至5歲的孩子都可以進托兒所，并為托兒所配備看護人、玩具和醫(yī)生。該條例是我國第一部關(guān)于學前兒童教育的綱領(lǐng)性文件，也開創(chuàng)了我國托兒所制度的先河。此后，中國共產(chǎn)黨在蘇區(qū)廣泛建立了公辦托兒所，既有長期開辦的、也有適應(yīng)農(nóng)忙的季節(jié)性托兒所，并將入托家庭范圍從工人擴大到職業(yè)婦女和農(nóng)村等社會各界，在解放前夕共建設(shè)了一百余所。直到1938年，國民政府才開始模仿蘇區(qū)的托兒所制度，陸續(xù)建立了一些收容工人和士兵家庭幼兒的托兒所。

（三）對淪陷區(qū)難童進行收容救濟和教養(yǎng)

抗戰(zhàn)時期淪陷區(qū)兒童處于顛沛流離和親人失散的境地，因此國民政府和地方愛國人士共創(chuàng)辦各類戰(zhàn)時兒童保育會、戰(zhàn)時育幼院、兒童教養(yǎng)院等共五十余所，對戰(zhàn)亂中流離失所的兒童進行收容和救濟，并進行新式教育教養(yǎng)，一直培養(yǎng)難童能夠自食其力為止。

（四）頒布保育政策綱領(lǐng)

1945年5月，國民政府成立的人口政策研究委員會發(fā)布了《民族保育政策綱領(lǐng)案》，提出“鼓勵身心健全男女蕃殖”“改進生養(yǎng)教育、以期人口品質(zhì)普遍提高”“調(diào)劑性別比率、以求兩性平衡”“指導適當節(jié)育、維護孕婦產(chǎn)婦安全”等政策（冉志，楊化，2007），但該綱領(lǐng)因政局動蕩并沒有實際實施。

回望整個時期，國民政府的人口政策是非常被動和缺乏設(shè)計的，當時貧弱的國運、飛漲的糧價和戰(zhàn)亂，還有西方人口理論的傳入（如馬爾薩斯人口論的引入、世界計劃生育運動領(lǐng)袖桑格爾夫人訪華等），使人口數(shù)量與土地承載力矛盾、生育與民族生存發(fā)展問題成為社會各界關(guān)注的焦點，激發(fā)了長達三十年的人口問題大討論，其中部分學者（如陳長衡、馬寅初、喬啟明、吳景超、戴世光）提出的遲婚節(jié)育、適度人口、提高人口素質(zhì)等理念為后續(xù)新中國人口政策制定提供了重要的參考依據(jù)（王新，2008）。但是，同時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的蘇維埃政權(quán)已經(jīng)開創(chuàng)性地制定制定了保護產(chǎn)婦、完善托育相關(guān)政策，開啟了生育保障和學前托育的政策嘗試。

三、新中國成立以來生育激勵政策的衍變

（一）鼓勵生育階段（1949年-1954年）

在新中國成立初期，國家百廢待興，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復急需大量的勞動力供給，而民主改革的完成也極大激發(fā)了人民從事社會生產(chǎn)的熱情，使勞動力數(shù)量成為了推動社會生產(chǎn)力前進的重要力量（張越，陳丹，2020）。在這個背景下，政府積極鼓勵和支持生育，毛澤東主席于1949年發(fā)表了“在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來”的著名論斷。①①摘自《毛澤東選集第四卷》。因此，政府采取了多項激勵措施來鼓勵生育，如：為女工人或女職員提供56天帶薪產(chǎn)假（1951年開始），由勞動保險基金支付生育補助費（標準為每胎5尺紅布等值，多生則加倍），給生育家庭發(fā)放多子女特殊津貼，按家庭男女老幼人口數(shù)分配住房，授予生育5個及以上孩子的母親“光榮媽媽”稱號等。同時，我國在該時期大力興辦公辦托育機構(gòu)，極大減輕了家庭的育兒負擔。1950年8月，全國第一次女工工作會議上“幼兒照料社會化”觀點被提出；1953年《中國人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》規(guī)定要在“4周歲以內(nèi)子女達20人以上的企業(yè)需要單獨或聯(lián)合其他企業(yè)設(shè)立托兒所”；1955年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中小學和幼兒園的規(guī)定》，進一步明確了建設(shè)資金由國家財政和用人單位共同承擔，為托兒所的建設(shè)和持續(xù)運營提供了制度與資金保障。該時期絕大多數(shù)職工家庭都可以享受到低廉甚至免費的托育服務(wù)，極大地緩解了家庭育兒壓力。1954年11月，國家統(tǒng)計局第一次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總?cè)丝跒?．02億，人口出生率達37．97‰，人口得到了迅速增長。

（二）倡導節(jié)育階段（1955年-1961年）

在第一次全國人口普查數(shù)據(jù)出爐之后，人口的迅速膨脹與物質(zhì)資料生產(chǎn)的矛盾引起了學術(shù)界、黨和國家領(lǐng)導人的關(guān)注，邵力子、馬寅初等先后提出“生育要有計劃”的建議。1955年3月，中共中央《關(guān)于控制人口問題的指示》提出“適當?shù)毓?jié)制生育”和“不應(yīng)反對人民群眾自愿節(jié)育”；1956年1月，《人民日報》提出“在一切人口稠密的地方宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計劃地生育子女”，首次明確提出了“倡導計劃生育”的思想；1957年2月，在最高國務(wù)會議第十一次（擴大）會議上，馬寅初再次提出《新人口論》，得到毛澤東主席“要提倡節(jié)育，要有計劃地生育”的肯定并專門成立了節(jié)育委員會，但此后的大躍進和中蘇關(guān)系破裂使得倡導節(jié)育政策被擱置，這一時期托兒所數(shù)量仍在緩慢增長；1956年，教育部、衛(wèi)生部和內(nèi)務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》指出“提倡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或互助組辦理季節(jié)性的托兒所”，將建設(shè)進一步擴大到廣大農(nóng)村。

（三）計劃生育階段（1962年-2014年）

1．寬松管制階段（1962年－1977年）

三年自然災害后的人口反彈使國家重啟了計劃生育管制。1962年，中共中央發(fā)出《關(guān)于認真提倡計劃生育的指示》，提出在“城市和人口稠密的農(nóng)村”節(jié)制生育；1971年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，將計劃生育納入政府工作計劃中，提出除“人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)”之外都要實行計劃生育，并在第四個五年計劃中提出“一個不少、兩個正好、三個多了”（張越，陳丹，2020）；1973年，國務(wù)院正式成立了計劃生育領(lǐng)導小組，并在當年12月的第一次全國計劃生育匯報會上提出“晚、稀、少”的政策。這一階段的計劃生育管控雖然有一定的強制性（Junsen Zhang，2017），但總體仍然以相對寬松的自愿和倡導為主（王輝，楊卿栩，2019）。國家統(tǒng)籌的生育保險制度中斷，生育保險改由企業(yè)各自負責，相關(guān)生育激勵措施逐步取消。同時，由于經(jīng)濟狀況的惡化和特殊的政策運動，托兒所的數(shù)量開始迅速回落。

2．嚴格管制階段（1978年－2014年）

1978年的全國人口總量達到了9．63億、出生率18．25‰，而且人口結(jié)構(gòu)以青壯年為主、正處于生育高峰期，人口與物質(zhì)生產(chǎn)的矛盾進一步激化。1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》，第五十三條規(guī)定“國家提倡和推行計劃生育”，正式將計劃生育寫入了憲法，使之具有了強制性的法律意義。1979年1月，全國計劃生育工作會議提出“最好一個”的概念，正式進入了“獨生子女政策”階段。此后，又進一步通過《9·25公開信》、新《婚姻法》實施等進行規(guī)范與宣傳。在一胎政策實行的前20年，全國生育率就下降了70%，完成了人口數(shù)量管制的政策目標。此后，1984年、2002年、2013年分別對農(nóng)村獨生女家庭、夫妻雙獨、夫妻一方為獨生子女的家庭生育政策進行了修改，允許生育第二個子女。

在這個階段，計劃生育管制非常嚴格，除了行政手段外，國家和地方出臺了財政政策來進行反向的鼓勵與管制，如給獨生家庭父母發(fā)放《獨生子女光榮證》和獨生子女費、報銷生育醫(yī)療費用和生育津貼，對違反獨生子女政策家庭加征社會撫養(yǎng)費、取消生育醫(yī)療報銷和超生子女的福利補貼等。改革開放以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)型和優(yōu)生優(yōu)育事業(yè)的需要使得托育工作再次重啟：1979年《全國托幼工作會議紀要》提出“提倡機關(guān)、部隊、學校、工礦、企事業(yè)等單位恢復和建立哺乳室、托兒所”；1980年1月成立“國務(wù)院托幼工作領(lǐng)導小組”；1981年6月衛(wèi)生部頒布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》，托兒所數(shù)量得到了迅速回升，嬰幼兒入托率從1980年的28．2%上升到1995年的“城市70%、農(nóng)村32%”。①數(shù)據(jù)分別來自《人民日報》和教育部《教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。直到1993年企事業(yè)單位剝離社會職能之后，公共財政大幅減少了對幼兒家庭照料的支持，托兒所數(shù)量迅速大幅度減少，3歲以下的托幼機構(gòu)幾乎消失。

（四）放松管制與鼓勵生育階段（2015年至今）

面對勞動力不足、老齡化加劇的人口結(jié)構(gòu)性問題，我國開始放開生育管制并鼓勵二胎、三胎生育。2015年10月，十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，終結(jié)了實施達三十余年的獨生子女政策，開啟全面二孩時代；2021年5月，中共中央政治局會議提出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”，并在8月的全國人大常委會上正式表決通過，標志著我國正式進入三孩時代。至此，在我國實行了四十余年的生育管制政策正式轉(zhuǎn)向為鼓勵生育政策，相應(yīng)的財政、稅收激勵政策正在逐步完善。

1．財政激勵政策

（1）統(tǒng)籌性的生育保險制度

通過國家社會保險制度對生育家庭提供生育醫(yī)療報銷和生育津貼補助，激勵方式是對產(chǎn)婦生育醫(yī)療費用提供一定比例報銷，對產(chǎn)婦在法定產(chǎn)假期間的工資收入損失進行補助。但是，目前生育醫(yī)療報銷的比例和上限、靈活就業(yè)人員是否納入報銷都存在明顯地區(qū)差異，生育津貼覆蓋不足、大部分農(nóng)村家庭和自由職業(yè)人員無法享受到生育津貼，相關(guān)標準尚未明確。而且，生育保險的成本和壓力未形成有效分攤，尤其是作為繳費主體的中小企業(yè)在疫情以來生存困難，相關(guān)成本壓力會傳導到職場女性群體中，制約了職場女性生育意愿。

（2）地方性的生育補貼

自三孩政策實施以來，已有多個城市出臺了個性化的地方生育獎勵政策（見表13），涉及育兒補貼、生育津貼、幼兒園學費資助、托育補貼、商品房優(yōu)惠、家長補助等獎勵，雖然形式多樣，但是受到地方財政水平嚴重制約，缺乏系統(tǒng)性與長效化設(shè)計。

表13 地方生育獎勵政策

2．稅收激勵政策

目前優(yōu)化生育的稅收激勵政策主要有四大類：貨物和勞務(wù)稅類，所得稅類，財產(chǎn)稅類，行為稅類（見表14）。現(xiàn)行稅收激勵主要集中在所得稅類，即生育補貼免稅和個人所得稅抵扣，目的在于降低生育家庭稅收負擔；其次是降低育兒相關(guān)企業(yè)運行成本的設(shè)計，如對托育、醫(yī)療、教育相關(guān)服務(wù)企業(yè)的增值稅、企業(yè)所得稅、契稅、房產(chǎn)稅等的優(yōu)惠，意圖通過稅收利益讓渡，拓寬托育供給資金來源、調(diào)動社會力量來促進托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。但是總體來看，稅收優(yōu)惠力度和實施范圍都遠遠不夠，體現(xiàn)在：在全球通貨膨脹的情況下，現(xiàn)行個人所得稅抵扣金額的減負作用非常有限、也未形成多孩的累進區(qū)分；個稅抵扣的方式并未對國內(nèi)人數(shù)眾多、未達到個稅起征線的低收入家庭形成優(yōu)惠，這些家庭仍在育兒中實際繳納高額增值稅；沒有將關(guān)鍵的兒童生活必需品和教育培訓納入增值稅低稅率優(yōu)惠；未形成生、養(yǎng)、教全育兒周期的激勵體系，也沒有形成貫穿奶粉輔食、服裝、醫(yī)療、照護托育、教育培訓、文化體育、住房的關(guān)聯(lián)性激勵。

表14 優(yōu)化生育的稅收激勵政策

四、歷史經(jīng)驗啟示

（一）要結(jié)合時代背景和人口規(guī)律來正確看待與評價歷史政策

從兩千多年的歷史變遷來看，幾乎每個朝代建立之初都會基于生產(chǎn)恢復和擴大稅賦的需要來鼓勵人口生育，但是古代統(tǒng)治者并不能全面認識人口的辯證作用，在農(nóng)業(yè)社會盲目追求“戶數(shù)銳長”的政策造成了王朝更迭的“250年怪圈”。①即歷史學研究中我國古代每到250年左右就會發(fā)生朝代更替的現(xiàn)象。當人口增長速度遠遠超過生產(chǎn)力的發(fā)展速度，人口數(shù)量超出社會環(huán)境容納量時貧困與不均共同爆發(fā)，從而發(fā)生社會動蕩、戰(zhàn)爭和統(tǒng)治更迭，使得我國古代人口數(shù)量呈現(xiàn)周期性、螺旋式的S型波動型增長（路遇，滕澤之，2006），這種自發(fā)調(diào)節(jié)機制本身對社會文明發(fā)展和人民生命安全是非常具有破壞性的。所以，在新中國建設(shè)過程中，前瞻性地對人口與物質(zhì)資料再生產(chǎn)進行了辯證調(diào)節(jié)，在關(guān)鍵節(jié)點進行人口調(diào)控，實現(xiàn)了人民的長期利益和社會長治久安。因此，我們應(yīng)把生育政策的演變置于一個宏大的歷史脈絡(luò)和社會情境中，從偶然和必然的因果鏈條來進行認知和評價。

（二）要以辯證的思維來分析與應(yīng)對人口的變化

中外人口研究已經(jīng)充分驗證了邏輯斯蒂方程①即Logistic Equation，由社會學家、數(shù)學家Pierre Francois Verhulst提出的著名的人口增長模型。所闡述的“隨著種群數(shù)量接近環(huán)境容納量，種群數(shù)量增長逐漸停滯并圍繞著環(huán)境容納量上下小幅度呈周期性波動”這一規(guī)律。我們要正確看待當前人口的變化，認識到低生育問題是全球社會發(fā)展的新常態(tài)。人口變化既給社會生產(chǎn)帶來了挑戰(zhàn)，也為處于人口與資源環(huán)境緊平衡狀態(tài)的我國帶來了人力資本改革、全要素生產(chǎn)率提高的變革機遇，加強前瞻性、戰(zhàn)略性預判和積極應(yīng)對。同時，人口問題歸根到底是一種社會經(jīng)濟問題，環(huán)境容納量限制最終要通過社會發(fā)展和優(yōu)化來突破。因此，在當前財政資金有限的情況下，各地要量力而行、群策群力、精準施策，在保證社會經(jīng)濟發(fā)展活力的基礎(chǔ)上來均衡制定政策，側(cè)重保障機制的建設(shè)和安全感的打造，切不可盲目照抄或攀比發(fā)達國家的短期激勵政策。

（三）要加強人口監(jiān)測和生育管理的組織領(lǐng)導

從古至今，人口問題一直既是家事也是國事，人口發(fā)展所依賴的社會環(huán)境資源相關(guān)參數(shù)也是動態(tài)的，我們應(yīng)及時、科學進行評估與論證。在當前生育政策變更、計劃生育機構(gòu)取消之后，可考慮參照原計生委模式建立從中央到地方的人口監(jiān)測和優(yōu)生專屬機構(gòu)，并形成各級統(tǒng)計、衛(wèi)生、教育、財政、人社、醫(yī)保、住建、婦聯(lián)等職能部門的聯(lián)席制度，強化對各地出生率變化的監(jiān)測與政策效果滯后性的研判，及時分析生育制約要素的變化并建立指標體系，評估、總結(jié)與推廣各地區(qū)優(yōu)化生育經(jīng)驗做法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)配套銜接政策，加強政策宣傳與解讀、及時回應(yīng)社會關(guān)切問題，指導、監(jiān)督與檢查政策落實情況等。

（四）要從生育的動力機制和功能特性變化出發(fā)完善財稅政策

在古代家庭生育決策中，孩子的功能除了家族延續(xù)外還有生產(chǎn)性，即生育孩子能為家庭帶來較大的即期收益（物質(zhì)、金錢獎勵或稅役減免）和遠期收益（勞動力變現(xiàn)、養(yǎng)老回報和生產(chǎn)資料優(yōu)先分配權(quán)），而需付出的養(yǎng)育成本很低。因此，孩子在經(jīng)濟學范疇中的“排他性”和“競爭性”②“排他性”，即私有性，指一個人使用該物品會排除其他人使用該物品的特性；“競爭性”，指某個人使用該物品會減少其他人使用該物品的特性。很強、生育彈性很大，只要稍有物質(zhì)激勵就能實現(xiàn)生育率的快速提升。而隨著社會的發(fā)展，孩子的功能發(fā)生了顯著改變，生育孩子不再能給家庭帶來明顯的即期或遠期收益，反而隨著育兒成本的不斷升高產(chǎn)生了對消費的擠出效應(yīng)和對代際財富的反向虹吸；同時，由于社會生產(chǎn)、物質(zhì)分配和養(yǎng)老福利制度的變化，孩子這一原“私人產(chǎn)品”的“排他性”和“競爭性”正在逐步消失（馬春華，2015），少生育甚至不生育孩子的家庭不僅可以同樣“搭便車”享受社會公共福利，甚至還可以通過少付成本來變相享受更好的社會成果，使家庭生育的動力不斷衰退。因此，當前的財稅生育政策完善既要從經(jīng)濟學出發(fā)來提升生育行為的家庭收益率，更要在激勵效應(yīng)不斷鈍化的不利環(huán)境下著眼于降低孩子這一“社會產(chǎn)品”的外部性，探索建立成本分攤機制和利益補償機制來促進合理生育。

（五）要充分發(fā)揮制度優(yōu)勢與文化傳統(tǒng)

習近平總書記在講話①2014年2月24日習近平在中共中央政治局第十三次集體學習時的講話。中指出：“中華文化源遠流長，代表著中華民族獨特的精神標識，為中華民族生生不息、發(fā)展壯大提供了豐厚滋養(yǎng)”并提出要“古為今用、推陳出新”，我們歷史上的生育激勵政策覆蓋廣泛、細致全面，給我們今天的生育友好型社會構(gòu)建提供了很好的參考。生育友好落腳點在于為生育提供一種具有安全感和幸福感的暖巢，可以參考同樣從物質(zhì)、經(jīng)濟、托育、醫(yī)療、救濟、環(huán)境六個方面來設(shè)計，如：為低收入和青年婚育人群提供公租房，為有改善型需求的多子女家庭購房免稅；為不享受生育津貼的農(nóng)村生育家庭提供生活補貼，為職工家庭加強子女稅收抵免力度，研究育兒周邊產(chǎn)品的增值稅優(yōu)惠；大力發(fā)展普惠性和互助型托育服務(wù)體系；加強婦幼保健與生殖健康服務(wù)的配置；健全司法監(jiān)督與救濟機制、保障女職工合法權(quán)益。同時開展重點激勵，充分發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，在一定時期內(nèi)把工作重心放在群眾首要關(guān)切的托育體系構(gòu)建上，統(tǒng)籌國家財政、社會力量、用人單位和職工個人多方力量來分攤托育成本，采取“政府主管+社區(qū)組織+市場參與+家庭互助”的形式來實現(xiàn)0－3歲幼兒的托育和3－8歲兒童課后托管問題，切實減輕家庭負擔、真正破解嬰幼兒無人照料和女職工母職懲罰的痛點問題。