孫艷霞

(日照市財政局 山東日照 276800)

在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”背景下，為了推動社會經(jīng)濟發(fā)展，近年來國內(nèi)各級地方政府加大了財政投入，依托投融資平臺，予以各類社會主體更充足的資金支持，這確實起到了推動經(jīng)濟發(fā)展的作用，現(xiàn)已取得顯著的經(jīng)濟成果。但投融資平臺的存在導致地方政府出現(xiàn)負債，其中部分政府的負債情況已經(jīng)超出合理范疇，這種現(xiàn)象代表投融資平臺正面臨債務風險。因此，為了盡可能避免風險爆發(fā)，或為了降低風險影響力，地方政府必須對投融資平臺帶來的債務風險進行評價，故有必要對債務風險評價體系的構建方法展開研究。

1 政府投融資平臺債務風險評價體系的構建意義

在投融資平臺基礎上，地方政府負債屬于正常現(xiàn)象，只要負債情況不超過合理范疇，就可以理解為適度負債，這種情況是有利于轄區(qū)社會經(jīng)濟高速發(fā)展的，但負債情況會不斷積累，如果未能有效防護，就可能出現(xiàn)過度負債的現(xiàn)象，該現(xiàn)象代表地方政府或多或少正處于負債風險之下。從這一角度出發(fā)，地方政府在運作投融資平臺的同時，必須做好負債風險防護工作，而該項工作展開的必要前提就是清楚地了解負債情況，用于準確判斷是否存在負債風險，要做到這一點就必須構建對應的債務風險評價體系。因此，評價體系的構建意義重大，直接關系到政府投融資平臺的運作，同時間接影響社會經(jīng)濟的整體發(fā)展。

2 政府投融資平臺的債務形成原因

2.1 宏觀原因

宏觀上，導致地方政府投融資平臺債務形成的主要原因是制度約束、政策導向：第一，制度約束方面，(1)我國在1994年提出的分稅制改革使得當時地方政府的事權、財權方面出現(xiàn)了不對稱關系，說明分稅制改革并不徹底，加之《預算法》的提出，使得地方政府的負債行為受到約束，這種情況下，地方政府的資金運作空間大幅減小，能動性較低。因此，為了應對這種現(xiàn)象，地方政府不得以選擇對外融資，融資過程中為了彌補較大的資金缺口，很多地方政府組織開始與一些非正規(guī)的融資渠道合作，通過直接或間接的方式借入債務，這在當時造成了許多不合規(guī)范的負債。(2)我國長期以來都對地方政府實施行政績效考評，很早就建立了對應的考評機制，在考評機制之下，許多地方政府開始秉持“GDP增長至上”的理念謀求發(fā)展，工作重心逐漸轉移到政績工程，忽略了產(chǎn)業(yè)布局等相關工作。這種情況下，形成了地方投融資平臺超前建設局面，期間為了追求政績，地方政府作出了許多不規(guī)范的借債行為，導致過度負債現(xiàn)象發(fā)生。第二，政策導向方面，受2008年國際金融危機事件影響，我國推出了4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，計劃中，中央政府只出資1.18萬億元，剩余資金則由地方政府通過當?shù)刎斦c社會力量配套籌集，而大額配套籌集的行為促使地方政府通過投融資平臺進行大量融資，因此在該政策導向下，投融資平臺債務高速增長。同時，國家在土地政策方面的調(diào)整對地方政府投融資平臺負債有一定的影響，如根據(jù)一些地方政府投融資平臺的償債記錄了解到，償債目標多為土地出讓金，又或在《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》等相關政策的影響下，地方政府土地出讓行為、出讓金管理雖然更加規(guī)范，但結合近年來的房地產(chǎn)調(diào)控政策，造成了出讓金縮水風險，導致地方政府投融資平臺償債能力下降。

2.2 微觀原因

地方政府投融資平臺與民營投融資平臺或組織不同，其承載著社會發(fā)展責任，資金頻繁用于城市基礎設施建設等公共事業(yè)類項目中，這些項目具有公益性，普遍屬于非盈利性質(zhì)項目。這種情況下，因為項目的成立必然會帶來經(jīng)營資金需要，所以在非盈利性質(zhì)下投融資平臺無法得到回報，使得大部分平臺出現(xiàn)了缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)、無形資產(chǎn)占比過大的問題，該問題代表平臺的主營業(yè)務盈利能力較低。在這一基礎上，國內(nèi)大部分地方政府投融資平臺收入低微，相關資金主要依賴財政補貼、撥款，這種情況比較極端。同時，衍生出另一個問題，就是地方政府融資平臺的經(jīng)營模式單一，因此當投融資平臺在項目建設過程中進行了大規(guī)模融資之后，就必須承擔還本付息壓力，而資金不足的現(xiàn)狀使得還本付息壓力不斷增大，負責也不斷增大。同時，為了應對這樣的局面，一些投融資平臺開始通過信托等高息渠道進行融資來償債，由此陷入了“借新債，還舊債”的循環(huán)局面，期間債務會不斷積累，最終超過合理范疇，形成不斷增大的債務風險[1]。

3 債務風險評價體系的構建方法

面對現(xiàn)狀中的債務風險，地方政府投融資平臺應警覺，積極建立債務風險評價體系，了解自身債務情況，這樣才能根據(jù)債務作出正確決策，下文將提出債務風險評價體系的構建方法，以供參考。

3.1 體系框架

根據(jù)地方政府投融資平臺債務風險成因，債務風險評價體系整體可以分為宏觀評價、微觀評價兩個板塊，各板塊之下又包含各個評價指標，整體框架如表1所示。

表1 債務風險評價體系框架

3.2 評價流程與方法設計

雖然債務風險評價體系只有兩個板塊，但根據(jù)基本的評價原則，評價需要先獲得兩個板塊各自的成果，再結合結果進行綜合評價。因此，評價流程由宏觀評價、微觀評價、綜合評價三個步驟組成，各步驟的評價方法如下。

3.2.1 宏觀評價方法

宏觀評價板塊主要用于了解地方政府的償債能力，該板塊中的相關指標都屬于風險預警指標，使用這些指標來評價償債能力是國際通用方法，具有一定的可靠性。需要注意的是，雖然學界對債務風險評價指標的意見并不統(tǒng)一，且在風險臨界值方面有不同看法，但普遍情況下，應通過地方政府債務余額、本年度還本付息額等指標進行評價，而這些指標的相關信息或數(shù)據(jù)沒有渠道可以獲取，因此要另外選擇評價指標。本文選擇了赤字率、GDP增長率、一般預算收入、第三產(chǎn)業(yè)占比四項：第一，赤字率能夠反映地方政府本年度的赤字風險；第二，GDP增長率能夠反映當?shù)亟?jīng)濟增長速度；第三，一般預算收入可反映地方政府的穩(wěn)定收入規(guī)模及來源；第四，第三產(chǎn)業(yè)占比能反映經(jīng)濟增長質(zhì)量。四大指標具有揭露地方政府投融資平臺財政收入增長潛力的作用，如果增長潛力低，就說明地方政府正在被負債拖累，存在債務風險；反之，則沒有債務風險[2]。

完整的評價體系除了要有完善的指標架構外，還要有合理的標準，著眼于這一點，本文采用評分等級制確立了各指標的評價標準，如表2所示。

表2 指標標準

另外，為了保障評價結果的準確性，需要確認每個指標的權重，為了實現(xiàn)這一目的，本文主要采用層次分析法展開多層次的遞階結構建立、構造判斷矩陣、層次單排序、一致性檢驗等相關工作，并借助Yaahp軟件進行運算。結果顯示，赤字率權重為0.465，GDP增長率權重為0.195，第三產(chǎn)業(yè)占比權重為0.163，一般預算收入權重為0.177。

3.2.2 微觀評價方法

微觀角度上，本文參考Z分數(shù)模型建立一個多元變量判定模型，該模型包含五個財務指標(表1的五個指標)，最初被用于企業(yè)破產(chǎn)臨界值的判斷中，而債務風險是導致企業(yè)破產(chǎn)的主要原因。因此，可以通過該指標體系進行債務風險評價，即假設評價結果顯示地方政府投融資平臺超過了破產(chǎn)臨界值，就說明債務風險爆發(fā)[3]。按照這一邏輯，為了明確評價結果，本文提出了評價值，如表3所示。

表3 Z分數(shù)模型下破產(chǎn)臨界值取值范圍(破產(chǎn)臨界值為Z值)

另外，Z分數(shù)模型下破產(chǎn)臨界值的評價標準如表4所示。

表4 Z分數(shù)模型下破產(chǎn)臨界值的評價標準

結合表4，在評價中可以確認地方政府投融資平臺的Z值結果，根據(jù)結果可以對其進行微觀評價。

3.2.3 綜合評價

為了得到更加準確、可靠的評價結果，在對地方政府投融資平臺進行宏觀、微觀評價之后，需要將兩個板塊的評價結果結合，再展開綜合評價。綜合評價中，因為投融資平臺一旦出現(xiàn)風險，平臺企業(yè)及地方政府就需要承擔一定的責任，所以評價時平臺企業(yè)、地方政府雙方各占50%的權重，再按照地方政府償債能力評價×50%(宏觀評價)+平臺公司償債能力評價×50%(微觀評價)的公式，計算投融資平臺債務風險的綜合得分，并根據(jù)得分結果進行債務風險警戒區(qū)體系，可知當前債務風險的程度，警戒區(qū)體系如表5所示。

表5 綜合評價的債務風險警戒區(qū)體系

4 地方政府投融資平臺債務風險評價體系的實證研究

4.1 研究對象

以某市地方政府投融資平臺為對象展開實證研究，該平臺由國內(nèi)某地區(qū)經(jīng)濟中心城市建立。數(shù)據(jù)顯示，該城市2014年的生產(chǎn)總值達到8611億元，同比增長7.3%，其中第三產(chǎn)業(yè)的增加值占47%。同年，該城市公共財政收入為915億元，同口徑增長達到17.3%；全市公共財政支出達到1057億元，同口徑增長達到23.1%。該平臺成立至今已有20余年的歷史，注冊資本為50億元，屬于當?shù)貒歇氋Y集團，由當?shù)貒匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責管理。經(jīng)過多年的發(fā)展，該融資平臺業(yè)務項目不斷豐富，目前主要包括投資、融資擔保、資產(chǎn)經(jīng)營、管理和資本運營、工業(yè)地產(chǎn)、招商、咨詢服務和物業(yè)管理。針對該平臺，本文依照管理企業(yè)的數(shù)據(jù)得到相關的指標數(shù)據(jù)，因此可以展開評價[4]。

4.2 評價結果

依照本文地方政府投融資平臺債務風險評價體系，對研究對象進行了三個步驟的評價，結果為：第一，宏觀評價方面，按照各指標權重，采用赤字率得分×0.465+一般預算收入得分×0.177+GDP增長率得分×0.195+第三產(chǎn)業(yè)占比得分×0.163的公式得到結果，當?shù)卣膬攤芰Φ梅譃?3.14分。第二，微觀評價方面，參照Z分數(shù)模型進行評價。結果顯示，該平臺相關企業(yè)的償債能力Z值為0.64，參照表4其處于“較差”標準等級的評分范圍內(nèi)，最高得分為40分。第三，綜合評價方面，按照以上公式(地方政府償債能力評價×50%+平臺公司償債能力評價×50%)得出結果，該平臺債務風險得分為61.57，按照表5可知，該平臺當前存在債務風險，程度為中度。具體數(shù)據(jù)如表6所示。

表6 評價結果數(shù)據(jù)

5 改進策略

5.1 地方政府

地方政府方面，作為投融資平臺最大的債務舉借主體[5-6]，第一，應建立專門的風險監(jiān)管組織，目的是強化地方政府對平臺債務風險的管控能力，即雖然投融資平臺的相關行為由國資委、財政局、人大常委會多個組織監(jiān)管，但因為監(jiān)管模式的不統(tǒng)一、權責邊界模糊等問題的存在，所以實際的風險監(jiān)管力度并不高。建立專門的風險監(jiān)管組織可以有效彌補監(jiān)管力度不足形成的空缺，只要采取正確的監(jiān)管策略，就能有效加強平臺相關行為的規(guī)范性，避免債務風險繼續(xù)增大，同時逐漸降低債務風險，使其保持在合理限度之內(nèi)。值得注意的是，風險監(jiān)管組織一方面要阻止平臺作出不規(guī)范的投融資行為，另一方面要關注平臺之間相互擔保的行為，對此也要進行評估，即平臺之間相互擔保是促進經(jīng)濟發(fā)展的有效手段，但如果行為過于頻繁展開，就有可能造成大范圍的金融風險。因此，風險監(jiān)管組織應對任何相互擔保的行為進行審核，結合實際情況判斷金融風險的發(fā)生概率，如果概率較大，就不予通過，確保風險始終處于可控、可承受范圍內(nèi)。

第二，建議地方政府完善投融資平臺的償還保障機制，即因為投融資平臺負債情況現(xiàn)已普及，所以地方政府早早建立了對應的償還保障機制，但早期建立的保障機制并不完善，保障力度比較薄弱。面對這種情況，建議地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的綜合財力，提出合理的還本付息計劃，同時安排風險監(jiān)管組織對計劃活動進行監(jiān)督。若條件允許，地方政府還可以建立專門的償債基金，這樣能夠?qū)⑵脚_企業(yè)的債務資金投資收益收入其中，以便應對潛在風險或突發(fā)性風險[7]。

5.2 企業(yè)

投融資平臺的相關企業(yè)要為應對債務風險出力，建議企業(yè)著手豐富自身的融資方式[8]，即債務風險的存在，代表投融資平臺負債率較高，這種情況下融資往往會出現(xiàn)比例偏低的現(xiàn)象，著眼于這一點，企業(yè)要進一步劃分項目資產(chǎn)邊界，明確融資主體，使得融資主體變多，有效豐富融資方式。例如，在某個公益項目中，企業(yè)可以成立政府出資的投資子公司，子公司可以采用銀行貸款、企業(yè)債券等方式進行融資。

6 結語

綜上所述，地方政府投融資平臺肩負推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要使命，因為宏觀、微觀方面的原因存在，所以平臺普遍面臨債務風險。在這一基礎上，地方政府及平臺企業(yè)都應展開債務風險評價工作，根據(jù)結果能夠及時防范債務風險爆發(fā)，或降低債務風險的影響力，這樣才能更好地貫徹使命。