丘寧QIU Ning

（中國市政工程華北設(shè)計研究總院有限公司，天津 300381）

0 引言

“十四五”時期，關(guān)于“加強海綿城市建設(shè)”文件明確了城市建成區(qū)要求應(yīng)將海綿城市理念滲透到城市建設(shè)中。地方公共財政收入逐年加大市政道路管網(wǎng)、公園綠地、河道水系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，并正在探索PPP模式下的各項工程的建設(shè)運營和補貼模式。本文結(jié)合天津?qū)氎鎱^(qū)海綿城市實施方案（2021-2023），對投融資方式選擇及風(fēng)險支出計算分析。

1 項目概況

為落實綠色發(fā)展理念，2023年天津?qū)氎鎱^(qū)計劃建成區(qū)面積為73.78平方公里，劃定不小于建成區(qū)面積的43%作為目標(biāo)。海綿城市建設(shè)內(nèi)容包括海綿道路、公園廣場透水磚鋪裝、水系綠地雨水濕地、下沉式綠地、綠色屋頂、復(fù)雜型生物滯留設(shè)施、集中調(diào)蓄、雨水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、泵站等；

項目總投資9.34億元。分年度投資其中：2021年建設(shè)投資3.92億元，2022年建設(shè)投資3.59億元，2023年建設(shè)投資1.83億元。

2 項目建設(shè)投融資模式

三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)示范工作的通知》，統(tǒng)籌使用中央和地方資金，投融資機制及相關(guān)配套政策，全域系統(tǒng)化建設(shè)海綿城市。

2.1 海綿城市融資方式現(xiàn)狀分析

海綿城市建設(shè)中具有3種常見的融資模式見表1。

表1 海綿城市建設(shè)融資模式表

2.2 PPP模式方案

在PPP模式主導(dǎo)的方案，具體融資方式可以細分為5種。

①“中央財政補貼+地方財政配套資金+社會資本”融資方式（見表2）。

表2 “中央財政補貼+地方財政配套資金+社會資本”融資方式試點項目表

此模式以中央財政資金為基礎(chǔ)，采用政府和社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等模式。在具體建設(shè)中，海綿城市建設(shè)項目主要采用DBFO（設(shè)計-建造-融資-運營）的運作方式，由社會資本負責(zé)項目的設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營、期滿移交等相關(guān)工作。

②“中央財政補貼+地方財政配套資金+社會資本+政策性金融”融資方式。如遂寧市新增地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金1億元專項用于海綿城市建設(shè)，獲得農(nóng)發(fā)行26億元貸款用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和海綿城市建設(shè)。

萍鄉(xiāng)市則整合城市基礎(chǔ)設(shè)施資金，通過明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財政補貼等方式，充分引導(dǎo)和發(fā)揮社會資本采取PPP模式參與海綿城市建設(shè)的積極性，通過國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)融資，與兩家政策性銀行達成了50億元的貸款意向。

③“中央財政補貼+地方財政配套資金+社會資本+商業(yè)信貸”融資方式。在中央財政、地方財政投入及社會資本參與的基礎(chǔ)上，一些金融機構(gòu)允許以應(yīng)收賬款、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)作為質(zhì)押進行融資。如農(nóng)業(yè)銀行常德市分行確定以政府購買服務(wù)協(xié)議項下應(yīng)收賬款作為質(zhì)押，為常德海綿城市建設(shè)10個項目累計投放貸款30億元；遷安市海綿城市建設(shè)PPP項目獲得建行海綿城市建設(shè)信用額度7.73億元。

④“中央財政補貼+地方財政配套資金+投資基金”融資方式。如遷安市財政局與深圳金磚城市國開先導(dǎo)基金管理有限公司以有限合伙的方式設(shè)立海綿城市建設(shè)引導(dǎo)基金；建行常德市分行成功注冊了常德市唯一一家海綿城市建設(shè)基金，額度為20億元。

⑤“中央財政補貼+地方財政配套資金+債券”融資方式。如常德市鼎城江南新城建設(shè)投資開發(fā)有限公司曾發(fā)行綠色債券不超過13億元，用于常德市鼎城區(qū)新城西區(qū)海綿城市建設(shè)項目；遂寧市也曾新增地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金1億元專項用于海綿城市建設(shè)。

2.3 項目投融資模式方案

根據(jù)海綿城市建設(shè)項目的特點，采用PPP模式開展海綿城市建設(shè)的操作模式分為附屬性項目、經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類。

2.3.1 附屬性項目

主要位于地塊內(nèi)，不需單獨立項的海綿城市建設(shè)項目，如小區(qū)內(nèi)的下凹式綠地、雨水花園、透水鋪裝、蓄水池等。該類項目采用公私合作，建設(shè)主體投資，政府按績效進行補貼。為激勵企業(yè)主動投入海綿城市建設(shè)，與主體工程同步建設(shè)下凹式綠地、透水鋪裝、生態(tài)濾溝、雨水花園、雨水收集會用設(shè)施等雨水綜合利用措施，通過將控制指標(biāo)納入規(guī)劃設(shè)計條件，強制地塊開發(fā)建設(shè)主體建設(shè)雨水設(shè)施，建成后由項目主體移交專業(yè)公司或自主進行運營管理，逐漸形成長效機制。運營中，將按年度對項目的雨水徑流控制效果進行考核，根據(jù)考核結(jié)果分級予以補貼、獎勵或污水處理費減免。

2.3.2 經(jīng)營性的公共項目

對于污水處理廠、再生水廠等可以開展經(jīng)營收費的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）等模式推進。其目的是通過利用私人投資滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，同時通過對設(shè)施使用者收費來滿足投資者的回報。

2.3.3 非經(jīng)營性的公共項目

對于城市公園、LID道路、河道整治、雨水泵站建設(shè)等公益性項目，沒有直接受益來源，是PPP模式應(yīng)用和市場化運作的難點。根據(jù)天津?qū)氎鎱^(qū)實際情況，非經(jīng)營性的海綿城市建設(shè)公共項目，擬以政府投入和市場投入相結(jié)合，積極探索多種融資模式，具體包括如下幾種模式：

第一種，DBO模式。以政府相關(guān)部門與社會資本共同出資組建專業(yè)項目公司，由政府出資，項目公司建設(shè)實施海綿城市項目，建設(shè)期間，項目公司承擔(dān)項目延期和費用超支的風(fēng)險。為此，項目公司必須通過提高其管理水平和專業(yè)技能來滿足既定的性能指標(biāo)要求。同時，項目公司負責(zé)經(jīng)營該設(shè)施，但整個過程中資產(chǎn)的所有權(quán)仍由政府保留。

第二種，DBFO模式。以政府相關(guān)部門與社會資本共同出資組建項目公司，由項目公司進行融資、建設(shè)實施海綿城市項目，建成后，繼續(xù)負責(zé)經(jīng)營和維護。政府通過逐年的市政基礎(chǔ)設(shè)施投入、政府付費的服務(wù)、配套費、運營期間支付維修維護費用等形式，協(xié)助項目公司收回項目融資本金及融資成本。

第三種，捆綁式優(yōu)質(zhì)項目或配備資源模式。將非營利項目的建設(shè)或運營和經(jīng)營性項目的建設(shè)或運營捆綁起來“搭售”，如采用公園綠地與周邊關(guān)聯(lián)地塊捆綁開發(fā)的手段，由周邊土地的開發(fā)商承擔(dān)公園建設(shè)成本，政府可提供一定比例建設(shè)經(jīng)費補貼，實際上是用周邊土地產(chǎn)生的收益來投資或補貼海綿城市項目，減少了政府的資金投入。

第四種，政府向社會購買服務(wù)模式。該模式采用由企業(yè)出資建設(shè)項目，建成后由政府通過購買服務(wù)的形式支付建設(shè)和運營資金，提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，降低項目成本。市區(qū)政府及其工作部門為購買服務(wù)的主體，所購買的服務(wù)包括雨水管理服務(wù)、環(huán)境治理服務(wù)、水利整治服務(wù)、LID設(shè)施維護管養(yǎng)服務(wù)等。所需資金在既有財政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。該模式要加強預(yù)算管理體系、執(zhí)行監(jiān)控、信息公開、績效評價和監(jiān)督檢查。

為保障海綿城市建設(shè)的資金投入，天津?qū)氎鎱^(qū)擬形成以地方政府和社會投入為主的多元化投融資機制。根據(jù)天津?qū)氎鎱^(qū)（二期）重點建設(shè)區(qū)域內(nèi)的海綿城市建設(shè)項目的性質(zhì)、實施單位、投資主體的不同，結(jié)合各項目的建設(shè)模式，分類梳理項目類別，按類別采取不同的模式解決資金問題。我們綜合分析研究，認為對于建筑與小區(qū)類的海綿建設(shè)工程，建議采用“建設(shè)方出資+政府補貼”的模式。項目包中的建設(shè)內(nèi)容均包含在地塊開發(fā)商的建設(shè)任務(wù)中，因此，各地塊根據(jù)各自實施主體不同，分別實施；開發(fā)商承擔(dān)項目建設(shè)投融資和建設(shè)的責(zé)任，政府根據(jù)不同的海綿城市設(shè)施給予相應(yīng)的改造補貼。此建筑與小區(qū)類項目總投資預(yù)計2.53億元，占海綿城市建設(shè)項目總投資比率為27.09%。

對于其他公園綠地、排水管網(wǎng)、泵站、道路的海綿城市建設(shè)項目，可考慮采用PPP模式融資建設(shè)，分別按照PPP模式及政府投資模式對該類項目進行投資測算。此類項目總投資2021年至2023年預(yù)計6.81億元，占海綿城市建設(shè)項目總投資比率為72.91%。項目海綿設(shè)施采用BOT模式，由政府授權(quán)單位與社會資本組建項目公司（SPV），負責(zé)項目的范圍內(nèi)全部工程的設(shè)計、投資、建設(shè)及運營維護，合作期滿后移交全部項目設(shè)施。資本金比例為20%，其中政府出資20%，社會資本出資80%，剩余資金由項目公司通過銀行融資等渠道解決。

項目合作期限20年，含3年建設(shè)期；項目建成投入運營后，項目公司依據(jù)政府制定的標(biāo)準(zhǔn)收取運營維護費，政府根據(jù)績效考核結(jié)果逐年支付可行性缺口補貼。

項目通過政府采購流程選擇社會資本。社會資本與政府方授權(quán)單位簽訂合資協(xié)議組建項目公司。項目實施機構(gòu)與項目公司簽訂PPP項目協(xié)議。此外，項目涉及的其他合同包括但不限于融資協(xié)議、工程承包合同、原料供應(yīng)合同和保險合同等。

2.4 收益分配機制

項目通過向使用單位收取日常維護費等以及獲得政府可行性缺口補貼等方式取得收入，以補償經(jīng)營成本、還本付息、回收投資、應(yīng)繳稅金并獲取合理投資回報。考慮收費不確定性，若運營收費超過預(yù)期項目公司應(yīng)獲取的收入，則超過部分由政府和項目公司協(xié)商分配。同時，項目公司股東根據(jù)合資經(jīng)營協(xié)議分享項目盈利。考慮到政府方放棄分紅可以減少項目補貼金額，可根據(jù)項目實際收益情況確定政府方股東是否參與分紅。

2.5 風(fēng)險分擔(dān)機制

結(jié)合項目實際情況，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配政府和項目公司需要承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任，其中項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)；項目征遷、法律、政策等風(fēng)險由政府承擔(dān)；項目審批手續(xù)辦理、不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。主要風(fēng)險分配安排如下：

①風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任指在PPP項目運營期間內(nèi)，由于政府承擔(dān)風(fēng)險而帶來的財政或有支出責(zé)任。②配套投入支出責(zé)任：項目配套設(shè)施均已計入項目投資，因此，政府并無額外的配套投入支出責(zé)任。

2.6 支出測算

①股權(quán)投資支出測算。項目如采用PPP模式進行投融資建設(shè)和運營。政府和社會資本共同組建項目公司，資本金比例為20%，其中政府出資20%，社會資本出資80%，剩余資金由項目公司通過銀行融資等渠道解決。

②運營補貼支出測算政府對海綿城市設(shè)施建設(shè)、運營、維護進行可行性缺口補貼，海綿建設(shè)項目基本為公益性項目，暫按可行性缺口補助模式進行測算，未來對公園廣告牌招租等可考慮作為使用者付費的方式降低補助金額需求。

運營補貼支出計算公式為：

當(dāng)年運營補貼支出數(shù)額

其中：

社會資本實際支付資本金為項目本金扣除政府資本金投入部分，即項目總投資×20%-政府資本金投入；

資本金合理利潤率，本項目取8%；

年度折現(xiàn)率：年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期長期貸款利率合理確定；

n：本項目運營期年份，本項目運營期年份為17年。

年度運營支出：本項目中年度運營支，根據(jù)相關(guān)海綿城市實施方案經(jīng)驗，年運營養(yǎng)護成本為初始總投資的2%，本項目全部運營后年度運營成本為1457萬。政府補貼支出測算表見表3。

表3 政府補貼支出測算表 （萬元）

③風(fēng)險承擔(dān)支出測算。

按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，政府主要承擔(dān)法律、政策等方面的風(fēng)險。

由于政策、法律等由政府承擔(dān)的風(fēng)險較難準(zhǔn)確量化及預(yù)測，因此，本項目采用比例法進行該部分財政支出的測算。參考類似項目，結(jié)合本項目特點，綜合確定政策、法律等由政府承擔(dān)的風(fēng)險所造成的財政支出按年建設(shè)成本與估算的年運營成本之和的10%考慮，其中政府承擔(dān)20%，社會資本承擔(dān)80%，則政府每年出資110萬元。

④財政支出責(zé)任匯總以上分析，預(yù)計每年政府財政承擔(dān)支出責(zé)任，見表4。

表4 財政支出責(zé)任匯總表 （萬元）

2.7 政府投資模式方案

如采用政府投資的模式，按照項目資本金20%由政府出資，80%由銀行融資，融資利率按照4.9%進行計算，融資采用等額本息的還款方式，運營成本及風(fēng)險支出測算方式同PPP模式。政府投資模式財政支出責(zé)任見表5。

表5 政府投資模式財政支出責(zé)任匯總表 （萬元）

對于該區(qū)海綿城市建設(shè)PPP項目，同時應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的項目績效評價與按效果付費制度，按照“可用性績效考核指標(biāo)”和“運營維護期績效考核指標(biāo)”向項目公司付費。對于純政府投資項目，應(yīng)將其納入政府部門績效考核體系。對純社會投資項目，實行按效果付費或補貼制度。根據(jù)寶坻區(qū)海綿城市建設(shè)項目實際開展情況設(shè)置了不同的獎勵與懲罰措施。

綜上對城區(qū)海綿城市實施方案投融資及風(fēng)險支出計算分析，提出針對不同建設(shè)類型主體，分類選用不同的融資方式，可有效的減輕政府財政負擔(dān)，同時運用項目績效評價與按效果付費制度以及政府部門績效考核體系，可適當(dāng)?shù)囊?guī)避風(fēng)險。