原永玲

（長治市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊，山西 長治 046000）

1 基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法現(xiàn)狀[1]

近年來，各地對生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法工作重視程度日益提高，通過不斷完善制度，加強管理，生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法水平有了很大提升，公眾的滿意度也日益提高。但基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法工作仍存在很多問題，例如基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍長期存在職責不清、能力不足、執(zhí)法不嚴、以罰代管等問題。

1.1 基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法職責不清

生態(tài)環(huán)境保護本就是一項業(yè)務性很強的工作，但社會上由于定向思維，普遍認為生態(tài)環(huán)境保護工作是生態(tài)環(huán)境部門的職責，再加上全省正在開展的相對集中行政許可權(quán)改革，將建設項目環(huán)境影響評價審批、排污許可證申領等環(huán)境保護事項劃轉(zhuǎn)于行政審批部門，生態(tài)環(huán)境部門只負責事后監(jiān)管工作，行政審批部門人員由于業(yè)務不熟悉或者其他人為因素，在項目審批過程中不能夠嚴格把關，導致很多不符合規(guī)定的建設項目取得了環(huán)境保護手續(xù)，準入關如不能嚴格把手，就會給生態(tài)環(huán)境部門的后續(xù)日常監(jiān)管帶來很多問題。

《關于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》的印發(fā)，初衷是為了加快解決以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，但是改革工作已經(jīng)進行了五年多，實質(zhì)性進展緩慢，地方保護主義仍為生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法設置了很多障礙，當?shù)厝嗣裾母深A導致個別案件長時間不能解決，或者不能夠公正處理，生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法的權(quán)威性大大削弱。

近些年，國家為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，大力推行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的設立，要求每個縣區(qū)設立一個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，要求政企分開。但經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)基本上采取設立經(jīng)濟技術(shù)管理委員會的模式運行，一個機構(gòu)兩塊牌子。該運行模式確實提高了經(jīng)濟效益，但是在發(fā)展質(zhì)量上存在欠缺，給生態(tài)環(huán)境保護管理工作帶來很多麻煩，經(jīng)濟技術(shù)管理委會審批自己招商引資過來的項目，相當于自己既是運動員，又是裁判員，在項目審批過程中只注重經(jīng)濟效益，只要企業(yè)愿意來，就答應代辦各種手續(xù)，甚至為不符合當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求的項目辦理環(huán)保手續(xù)。

1.2 基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法能力有待提升[2]

社會各界的生態(tài)環(huán)境保護意識逐步增強，公眾參與的積極性大幅提高，任何人都可以通過電話、信件、微信、郵箱等方式進行舉報，從2018 年到目前長治市12369 共受理生態(tài)環(huán)境舉報2151 件，尤其是中央、省生態(tài)環(huán)保督察期間，更是接到普通民眾針對環(huán)境保護方面發(fā)現(xiàn)問題的全方位舉報。再加上違法排污、排污許可證證后監(jiān)管、揮發(fā)性有機物等專項執(zhí)法檢查、秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動的要求，生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法任務越來越重，需要進入企業(yè)進行執(zhí)法檢查的數(shù)量越來越多。但目前，基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法力量很是薄弱、執(zhí)法專業(yè)化水平很低、執(zhí)法裝備等得不到保障。

基層執(zhí)法人員、編制嚴重不足，專業(yè)化水平需進一步提升。特別是縣區(qū)級行政執(zhí)法隊伍，大部分人員文化水平較低，缺乏生態(tài)環(huán)境法律專業(yè)知識和生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗，又不重視生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法隊伍建設，導致行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)很多問題，一些行政執(zhí)法人員不熟悉執(zhí)法程序，不按照國家規(guī)定的程序進行，比如說進行行政處罰時，只下達了行政處罰決定書，而沒有下達行政處罰事先告知書或者是進行行政處罰的依據(jù)條款不對，還有一些執(zhí)法部門不重視證據(jù)的采集工作，現(xiàn)場檢查記錄做的不規(guī)范，現(xiàn)場勘查取證技術(shù)不過硬，監(jiān)測報告看不明白，提不出針對性的污染事故應急處置措施，這些都導致執(zhí)法過程證據(jù)材料嚴重缺失。

生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法經(jīng)費不足，執(zhí)法裝備偏少，監(jiān)測設備不到位等。沒有執(zhí)法人員，就不能保證執(zhí)法工作的正常運轉(zhuǎn)，特殊時期，經(jīng)常是執(zhí)法人員連抽轉(zhuǎn)，去年省內(nèi)就出現(xiàn)好幾起執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中累倒現(xiàn)象。執(zhí)法裝備配備不足，更是給執(zhí)法工作帶來很多不便。車輛配備不足大大降低了執(zhí)法效率，特別是秋冬防專項整治期間，經(jīng)常因為沒人沒車而無法進駐企業(yè)現(xiàn)場，突發(fā)環(huán)境污染事故應急處置能力差。

1.3 基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法不嚴

我們正處于經(jīng)濟快速發(fā)展階段，一些地方領導為了追求當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，大力引進工業(yè)項目，并未對該項目是否會產(chǎn)生環(huán)境污染進行充分論證，這就導致企業(yè)在政府部門的要求下，不遵守生態(tài)環(huán)境部門的管理規(guī)定，企業(yè)更是只追求經(jīng)濟效益，認為違反環(huán)保法無關緊要，大不了罰款，在污染防治方面更是等、靠、要。當?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境保護方面的不重視，導致生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法部門的工作很難開展。

2 基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法發(fā)展對策[3]

2.1 厘清行政執(zhí)法職責，形成部門合力

基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法部門應依據(jù)《山西省生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》（2020年版），結(jié)合“三定”方案定期對執(zhí)法事項指導目錄進行更新調(diào)整，厘清規(guī)范基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法事項和職責，保證基層治理權(quán)責一致，積極探索創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體系建設，推進人財物等資源向基層下沉。

加強部門聯(lián)動機制建設，做好和其他行政部門的銜接工作，加強行政審批、公安、發(fā)改、工信、工商、交通、自然資源、水利等部門的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督職責，做好審管銜接工作，各部門共同努力做好項目準入關，對不符合產(chǎn)業(yè)政策、不滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善要求、不符合“三線一單”生態(tài)管控要求的建設項目一律不予審批，對于違法建設項目，嚴格處理，嚴格按照新環(huán)保法進行處罰，讓企業(yè)明白要對自己的違法行為負責。

2.2 避免地方政府對生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法的干預

建立生態(tài)環(huán)境保護目標責任考核制度，各級黨委、政府從上到下進一步提高生態(tài)環(huán)境保護意識，生態(tài)環(huán)境保護工作應該是地方黨委、政府常抓不懈的大事，要堅持不懈抓好生態(tài)環(huán)境保護工作，確保取得實實在在的成效。樹立正確的政績觀，切實將生態(tài)文明建設的使命和責任放在心上、扛在肩上、抓在手上，對發(fā)生重大環(huán)境問題的進行一票否決制。

深刻轉(zhuǎn)變領導的思想認識，深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，把握和踐行習近平生態(tài)文明思想的深刻內(nèi)涵，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，要把生態(tài)環(huán)境保護工作作為重中之重。不斷提升他們的生態(tài)環(huán)境保護意識和生態(tài)環(huán)境法治素養(yǎng)，為生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法部門的依法行政，依法處罰掃清障礙，排除后顧之憂。

加快推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作，不斷完善生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法體系，確保生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法能夠得到順利的實施，這樣就能夠有效防止和減少地方干擾的出現(xiàn)。

2.3 健全執(zhí)法制度，嚴格執(zhí)法程序

基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中嚴格遵守《山西省行政執(zhí)法全過程記錄辦法》《山西省行政執(zhí)法公示辦法》《山西省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》，做到行政執(zhí)法行為規(guī)范，公正文明執(zhí)法。

結(jié)合市縣（區(qū)）級生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法基本情況，對省級裁量規(guī)則和基準細化量化，進一步壓減自由裁量權(quán)。按照環(huán)評法規(guī)定，未批先建項目，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，這其中的自由裁量幅度很大，可以根據(jù)建設項目涉及環(huán)評文件的類型、項目建設地點、項目建設進程、是否積極采取整改措施、是否造成社會影響和生態(tài)破壞、企業(yè)規(guī)模大小、經(jīng)濟社會發(fā)展程度及環(huán)境容量的大小等裁量因素進行百分值判定，當百分值≤20%，罰款金額按建設項目總投資額×1%計算；20%＜百分值≤40%，罰款金額按建設項目總投資額×2%計算；40%＜百分值≤60%，罰款金額按建設項目總投資額×3%計算；60%＜百分值≤80%，罰款金額按建設項目總投資額×4%計算；80%＜百分值≤100%，罰款金額按建設項目總投資額×5%計算。進一步細化項目建設進程，若處于生產(chǎn)階段，百分值為10%＜X≤15%；處于設備安裝階段，百分值為5%＜X≤10%；處于主體建設階段，百分值為1%≤X≤5%。有了具體的判定標準后，基層生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法人員就有據(jù)可循，可操作性變強。

2.4 優(yōu)化執(zhí)法方式，統(tǒng)籌執(zhí)法資源

建立績效分級差異管控制度，根據(jù)企業(yè)的裝備水平、生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)、排放限值、監(jiān)測監(jiān)控水平、環(huán)境管理水平、運輸方式及運輸監(jiān)管等進行分級考核，考核實施“短板原則”，當有一項不滿足該級別指標中規(guī)定的各項要求時，即降級評定。將企業(yè)分成A 級、B 級、C 級、D 級企業(yè)，將有組織排放、無組織排放能滿足超低排放要求，企業(yè)主要生產(chǎn)設施和環(huán)保設施安裝了DCS 系統(tǒng)，建設全廠無組織排放集中控制系統(tǒng)，環(huán)境管理規(guī)范，大宗產(chǎn)品和物料運輸采用清潔運輸方式，建立了門禁系統(tǒng)和電子臺賬的鋼鐵企業(yè)評為A 級。

原則上只開展非現(xiàn)場監(jiān)管，降低現(xiàn)場檢查頻次，進而達到督促企業(yè)轉(zhuǎn)型升級或者提標改造的目的，引導企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

開展非現(xiàn)場監(jiān)管，能夠有效解決生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法人員不足的問題，同時也能減少執(zhí)法人員和違法人員的正面接觸，保護執(zhí)法人員的合法權(quán)益。通過視頻監(jiān)控實行24 h 不間斷監(jiān)控，能夠為違法事實提供可靠、有效的證據(jù)，提高執(zhí)法透明度。機動車尾氣遙感監(jiān)測可以對尾氣中CO、CO2、HC、NO 和煙塵等污染物進行實時測量，并同時識別牌照和采集車輛行駛信息。無人機大氣環(huán)境監(jiān)測可以實現(xiàn)垂直方向上的污染物監(jiān)測、大氣環(huán)境走航車可以實現(xiàn)地面上的移動探測，適合對城市進行大氣污染監(jiān)測。利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對自動監(jiān)控平臺采集的數(shù)據(jù)進行自動分析并發(fā)出了預警信息，對于提高基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法效能起到積極促進的作用。

2.5 加強生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法隊伍的建設

加大地方財政對生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法的支持，在資金分配上給予傾斜，保證重點污染源都能實現(xiàn)自動監(jiān)控，保證基層執(zhí)法人員的執(zhí)法經(jīng)費，提高基層執(zhí)法人員的工作積極性。

鼓勵基層執(zhí)法人員積極參與生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法大練兵活動，借助開展案例說明、經(jīng)驗總結(jié)、答疑解惑和交流討論等多種形式互動，培養(yǎng)基層執(zhí)法人員法治意識和責任意識，提升基層執(zhí)法人員在調(diào)查取證、現(xiàn)場執(zhí)法方面的能力水平，提高依法執(zhí)法能力。

2.6 加強執(zhí)法宣傳

對企業(yè)開展普法宣傳活動，基層生態(tài)環(huán)境保護部門堅持每年與企業(yè)集團、行業(yè)協(xié)會聯(lián)合舉辦生態(tài)環(huán)境守法培訓一次，發(fā)放環(huán)境普法讀本。每年對區(qū)域典型行業(yè)或存在的普遍性問題組織專家集中把脈會診，督促企業(yè)切實履行環(huán)保主體責任。

3 結(jié)語

深度剖析我市基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法現(xiàn)狀，提出了改善基層生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法現(xiàn)狀的建議和對策，為堅定不移推動綠色低碳發(fā)展，以高水平生態(tài)環(huán)保助推高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。