李欣,崔金濤,葛昱杰
(1.濟(jì)南市勘察測繪研究院,山東 濟(jì)南 250101;2.濟(jì)南市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心,山東 濟(jì)南 250099;3.濟(jì)南市自然資源和規(guī)劃局,山東 濟(jì)南 250099)
2019年5月,中共中央《國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施若干意見》中明確提出,要建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。2019至今,自然資源部已連續(xù)三年組織各大城市開展國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作,城市體檢評估已成為規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的常態(tài)化工作。2021年,在前期工作經(jīng)驗(yàn)和成果的基礎(chǔ)上,自然資源部正式發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),要求各地抓好貫徹落實(shí)工作,要求“建立健全規(guī)劃實(shí)時監(jiān)測評估預(yù)警體系”,鼓勵各城市開展城市“實(shí)時體檢評估”試點(diǎn)。 目前,濟(jì)南市正在開展市級國土空間總體規(guī)劃編制工作。規(guī)劃文本中明確要求,建立城市體檢評估機(jī)制,不斷完善國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系。開展“實(shí)時體檢評估”是建立城市體檢評估機(jī)制的重要組成部分,是對“一年一體檢、五年一評估”工作的有效補(bǔ)充與完善。本文結(jié)合濟(jì)南市連續(xù)3年開展國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作實(shí)踐,提出濟(jì)南市開展城市“實(shí)時體檢評估”的總體思路和技術(shù)路徑,探索建立濟(jì)南市國土空間規(guī)劃實(shí)時監(jiān)測評估預(yù)警體系,有效保障濟(jì)南市國土空間規(guī)劃的落地和監(jiān)督。
國內(nèi)各大城市相繼開展了國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作。2018年始,北京已連續(xù)多年開展城市體檢工作,形成了“一年一體檢,五年一評估”的常態(tài)化機(jī)制。體檢評估圍繞首都功能、城市規(guī)模、底線約束、空間結(jié)構(gòu)等六個維度,對總體規(guī)劃實(shí)施的成效進(jìn)行量化分析,識別問題,形成了“五個一”為核心的成果體系[1-6]。上海市通過開展規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測工作,在總體規(guī)劃實(shí)施過程中逐步建立起監(jiān)測、評估、維護(hù)的全過程、常態(tài)化、制度化管理機(jī)制,通過跟蹤監(jiān)測各項(xiàng)指標(biāo),動態(tài)掌握總規(guī)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,并根據(jù)監(jiān)測評估結(jié)果及時優(yōu)化完善規(guī)劃實(shí)施策略,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)管全過程閉環(huán)管理[7-8]。廣州市注重時空大數(shù)據(jù)在城市體檢評估中的運(yùn)用,積極引入實(shí)時、準(zhǔn)實(shí)時的互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù),與其他來源的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析,并與各指標(biāo)責(zé)任主管部門上報的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比,多途徑校核體檢指標(biāo)[9-11]。武漢市積極探索運(yùn)用城市仿真實(shí)驗(yàn)室平臺全面支撐國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作,基于平臺匯集海量城市感知數(shù)據(jù),自動量化計(jì)算體檢指標(biāo),實(shí)現(xiàn)城市動態(tài)監(jiān)測和機(jī)器化體檢,自動生成“體檢評估報告”,發(fā)現(xiàn)城市問題并實(shí)時監(jiān)測預(yù)警[12-13]。
2.1.1 總體情況
根據(jù)自然資源部要求,濟(jì)南市已連續(xù)三年開展國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作,建立了“一年一體檢”的常態(tài)化工作機(jī)制。2019年,首次開展?jié)鲜袊量臻g開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估工作,建立了基本指標(biāo)(46項(xiàng))+地方指標(biāo)(23項(xiàng))的評估指標(biāo)體系,形成了基本指標(biāo)數(shù)據(jù)及評估報告、相關(guān)圖紙的評估成果;2020年,完成首次城區(qū)范圍劃定工作,形成城區(qū)范圍和實(shí)體地域范圍成果,不斷完善體檢指標(biāo)體系,包括56項(xiàng)基本指標(biāo)+38項(xiàng)自選指標(biāo);2021年,又開展了新一輪城市體檢評估工作。
2.1.2 指標(biāo)體系構(gòu)建
根據(jù)自然資源部《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》指標(biāo)體系要求,以基本指標(biāo)為核心,按照對濟(jì)南市“大強(qiáng)美富通”現(xiàn)代化國際大都市總體目標(biāo),契合“科創(chuàng)濟(jì)南、智造濟(jì)南、文化濟(jì)南、生態(tài)濟(jì)南、康養(yǎng)濟(jì)南”推進(jìn)重點(diǎn),反映濟(jì)南市資源環(huán)境約束、泉水保護(hù)、交通出行、創(chuàng)新開放等重點(diǎn)問題,并充分反映體檢評估各維度和方向,各指標(biāo)可獲取、可持續(xù)監(jiān)測的原則,確定濟(jì)南市體檢評估自選指標(biāo)。
2.1.3 數(shù)據(jù)收集與指標(biāo)分析評估方法
收集建立包含基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)和城市運(yùn)行大數(shù)據(jù)五類數(shù)據(jù)的國土空間規(guī)劃城市體檢評估數(shù)據(jù)集,夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其中基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)主要包括第三次全國國土調(diào)查及年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)、地理國情普查(監(jiān)測)、遙感影像、自然資源專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)(林地“一張圖”數(shù)據(jù))、建設(shè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)等;規(guī)劃數(shù)據(jù)包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等;管理數(shù)據(jù)包括建設(shè)用地審批、批而未供數(shù)據(jù)等;行業(yè)數(shù)據(jù)包括人口、交通運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等行業(yè)部門管理數(shù)據(jù);城市運(yùn)行大數(shù)據(jù)是指手機(jī)信令數(shù)據(jù)、百度高德POI數(shù)據(jù)、交通IC卡數(shù)據(jù)、市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)等。
在現(xiàn)狀指標(biāo)分析評價過程中,主要運(yùn)用了對照發(fā)展目標(biāo)、對標(biāo)同類城市、推演時間維度、布局空間維度四種方法。梳理濟(jì)南市城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃和有關(guān)政策文件中的目標(biāo)體系,有的放矢、精準(zhǔn)對標(biāo),評估指標(biāo)的完成度和差距幅度,評估成效與問題;結(jié)合城市發(fā)展現(xiàn)狀和目標(biāo),選取國內(nèi)主要副省級城市和計(jì)劃單列市進(jìn)行指標(biāo)橫向比較,明確自身的優(yōu)勢與差距,客觀定位濟(jì)南在國內(nèi)城市體系中的位置;以動態(tài)發(fā)展的視角,挖掘指標(biāo)的時序變化特征,評估指標(biāo)發(fā)展趨勢走向;評估公共服務(wù)設(shè)施的總體數(shù)量供需平衡,同時從空間維度充分考慮設(shè)施的可達(dá)性和覆蓋度,保障規(guī)劃的公平性和促進(jìn)設(shè)施使用的效率最大化。
為全過程支撐國土空間總體規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)督,濟(jì)南市采用“全市統(tǒng)籌、分類實(shí)施、集中部署”的模式建設(shè)完成國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),向上可連通省級系統(tǒng),向下對區(qū)縣分配用戶賬戶,滿足各級規(guī)劃成果報批與管理需求。系統(tǒng)包括規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用、規(guī)劃分析評價、規(guī)劃成果審查管理、國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警、資源環(huán)境承載能力預(yù)警管理、社會公眾服務(wù)、項(xiàng)目合規(guī)性審查、指標(biāo)模型管理等功能模塊。
3.1.1 總體原則
堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,注重人民群眾實(shí)際感受,查找群眾最關(guān)心的宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游等方面的突出問題,提升廣大市民的獲得感、幸福感、安全感;堅(jiān)持總體國家安全觀,強(qiáng)化安全風(fēng)險評估預(yù)警機(jī)制,注重涉及安全的底線型指標(biāo)實(shí)時監(jiān)測;堅(jiān)持信息技術(shù)支撐,充分發(fā)揮自然資源和規(guī)劃部門全域、全要素、全周期的自然資源數(shù)據(jù)優(yōu)勢,整合打通業(yè)務(wù)平臺,匯聚實(shí)時數(shù)據(jù)資源,支撐城市動態(tài)監(jiān)測預(yù)警。
3.1.2 工作思路與特色
(1)構(gòu)建具有濟(jì)南特色的城市實(shí)時監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系。圍繞“科創(chuàng)濟(jì)南、智造濟(jì)南、文化濟(jì)南、生態(tài)濟(jì)南、康養(yǎng)濟(jì)南”發(fā)展目標(biāo),以年度體檢指標(biāo)為基礎(chǔ),根據(jù)“實(shí)時體檢評估”注重群眾實(shí)際感受、強(qiáng)化安全風(fēng)險評估預(yù)警的工作要求,結(jié)合指標(biāo)數(shù)據(jù)源情況,遴選部分指標(biāo),增加城市特色指標(biāo),形成符合泉城特色的可動態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護(hù)的是規(guī)劃實(shí)時監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系。
(2)打造實(shí)時體檢信息化支撐體系?;谧匀毁Y源“一張圖”,完善“實(shí)時體檢評估”時空數(shù)據(jù)庫;升級國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),開發(fā)“實(shí)時體檢評估”二維子系統(tǒng),基于城市信息模型(CIM)基礎(chǔ)平臺,搭建“實(shí)時體檢評估”三維系統(tǒng)CIM+應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)的實(shí)時獲取、計(jì)算與三維場景的展示與分析;建設(shè)城市體檢APP,結(jié)合“12345”市民熱線,開展社會滿意度調(diào)查,獲取群眾實(shí)際感受與意見建議。
(3)強(qiáng)化新興技術(shù)的應(yīng)用。結(jié)合“數(shù)字賦能”工作,應(yīng)用空天地一體化智能監(jiān)測技術(shù),提取遙感影像中的地物信息及其變化情況,實(shí)現(xiàn)自然資源要素的實(shí)時體檢監(jiān)測;應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù),為教育、醫(yī)療、體育、公園等公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率指標(biāo)提供實(shí)時數(shù)據(jù),支撐“實(shí)時體檢評估”。
構(gòu)建實(shí)時體檢指標(biāo)體系是開展“實(shí)時體檢評估”工作的基礎(chǔ)。圍繞“科創(chuàng)濟(jì)南、智造濟(jì)南、文化濟(jì)南、生態(tài)濟(jì)南、康養(yǎng)濟(jì)南”發(fā)展目標(biāo),在年度體檢指標(biāo)的基礎(chǔ)上,從“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享、安全、地方特色”七個維度,結(jié)合實(shí)時、準(zhǔn)實(shí)時數(shù)據(jù)獲取情況,構(gòu)建符合泉城特色的可動態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護(hù)的是規(guī)劃實(shí)時監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系,對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況持續(xù)開展監(jiān)測評估。其中地方特色維度的指標(biāo)是結(jié)合濟(jì)南泉城的特點(diǎn),增設(shè)的包括泉眼數(shù)量、泉道水域面積等反映保泉狀態(tài)的本地化指標(biāo)。
根據(jù)數(shù)據(jù)源的不同,實(shí)時體檢指標(biāo)主要分為空間監(jiān)測類、政府管理類、大數(shù)據(jù)類3種類型。空間監(jiān)測類指標(biāo)主要包括:森林覆蓋率、河湖水面率、公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率、城區(qū)建筑密度、道路網(wǎng)密度等通過遙感數(shù)據(jù)實(shí)時、準(zhǔn)實(shí)時監(jiān)測的指標(biāo);政府管理類指標(biāo)主要包括:超高層建筑數(shù)量(幢)、存量土地供應(yīng)比例、綜合管廊長度以及公共服務(wù)設(shè)施步行覆蓋率等基于政府管理審批數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時更新的指標(biāo);大數(shù)據(jù)類指標(biāo)主要包括:日均實(shí)際服務(wù)管理人口數(shù)量、城市對外日均人流連系量、每萬人擁有的咖啡館茶舍等數(shù)量、都市圈1 h人口覆蓋率、軌道交通站點(diǎn)800 m半徑范圍內(nèi)人口和崗位覆蓋率等通過電信運(yùn)營商和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)實(shí)時獲取的指標(biāo)。
為了夯實(shí)“實(shí)時體檢評估”數(shù)據(jù)源,基于自然資源“一張圖”,將基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)底板和人口、法人、房屋、電子證照、公共信用以及政務(wù)數(shù)據(jù)、城市運(yùn)行感知數(shù)據(jù)進(jìn)行融合,并探索接入電信運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)公司等關(guān)于手機(jī)信令、交通流量、交通刷卡、POI、點(diǎn)評文本、12345話單等脫敏大數(shù)據(jù),完善“實(shí)時體檢評估”時空數(shù)據(jù)庫。
基于目前已建設(shè)的國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),建設(shè)“實(shí)時體檢評估”二維子系統(tǒng),開發(fā)指標(biāo)數(shù)據(jù)采集匯交功能,完善指標(biāo)計(jì)算和分析模型,增強(qiáng)數(shù)據(jù)實(shí)時收集、分析和預(yù)警能力。對接工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)、交通大腦等市級信息平臺,通過數(shù)據(jù)接口獲取工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理等市級行政審批系統(tǒng)中關(guān)于用地審批、土地確權(quán)、執(zhí)法督察等管理信息,實(shí)時獲取政府管理類指標(biāo)數(shù)據(jù),通過獲取交通大腦中的交通路況信息實(shí)時更新交通類監(jiān)測指標(biāo)?;谡诮ㄔO(shè)的城市信息模型(CIM)基礎(chǔ)平臺,如圖1所示,搭建“實(shí)時體檢評估”三維系統(tǒng)CIM+應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)各類體檢指標(biāo)的三維可視化展示,拓展體檢評估應(yīng)用場景。
圖1 濟(jì)南市城市信息模型(CIM)基礎(chǔ)平臺
為了增強(qiáng)城市體檢評估的公眾參與,收集市民對城市規(guī)劃建設(shè)的意見建議,建設(shè)城市體檢APP,實(shí)現(xiàn)包括實(shí)時體檢結(jié)果展示查詢、社會滿意度調(diào)查、監(jiān)督評價等功能。基于自然語言處理(NLP)技術(shù)[14]對收集的文本語言信息進(jìn)行定量化分析,實(shí)時主動挖掘分析市民對公共服務(wù)設(shè)施、公園綠化、道路交通、名城保護(hù)等方面的意見建議,多角度實(shí)時獲取市民對城市體驗(yàn)的滿意度和關(guān)注的重點(diǎn)問題,把人民群眾獲得感、幸福感、安全感作為衡量規(guī)劃實(shí)施成效的重要依據(jù)。
3.4.1 空天地一體化智能監(jiān)測技術(shù)
目前,濟(jì)南市正在推進(jìn)自然資源和規(guī)劃“數(shù)字賦能”工作,其中構(gòu)建一體化智能監(jiān)測體系是“數(shù)字賦能”工作的重要內(nèi)容。一體化智能監(jiān)測以“全覆蓋、全要素、數(shù)字化、動態(tài)化”智能監(jiān)測為目標(biāo),集成應(yīng)用3S技術(shù)、“2A”(人工智能AI、智能物聯(lián)AIOT)技術(shù),拓展衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的獲取與處理能力,解譯與提取能力、應(yīng)用與服務(wù)能力,構(gòu)建以遙感監(jiān)測為主、視頻監(jiān)控和物聯(lián)感知為輔的空天地一體化自然資源智能監(jiān)測監(jiān)管體系,為城市實(shí)時體檢提供支撐。
結(jié)合“數(shù)字賦能”工作,通過強(qiáng)化遙感數(shù)據(jù)獲取處理,提高遙感影像覆蓋頻次,實(shí)現(xiàn)優(yōu)于1 m分辨率影像季度覆蓋,2 m分辨率遙感影像月度覆蓋,為森林覆蓋率、河湖水面率等涉及自然資源的空間類指標(biāo)提供實(shí)時、準(zhǔn)實(shí)時的數(shù)據(jù)源。通過建立森林、河湖水面、公園綠地等自然資源典型地物光譜庫和樣本庫,采用機(jī)器學(xué)習(xí)和深度學(xué)習(xí)[15-16]等人工智能技術(shù)提取遙感影像中的地物信息及其變化情況,如圖2所示,實(shí)現(xiàn)自然資源要素的實(shí)時體檢監(jiān)測。
圖2 基于遙感影像提取水面范圍(a)和森林范圍(b)
利用高點(diǎn)視頻監(jiān)控資源,基于人工智能的圖像識別和電子圍欄監(jiān)控等視頻監(jiān)控方法[17],建設(shè)“田長智治”網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、“田長制”數(shù)據(jù)庫和泉城田長APP,建立視頻監(jiān)控“空中巡”、田長網(wǎng)格員“地上查”相結(jié)合的動態(tài)監(jiān)控體系,可實(shí)現(xiàn)耕地、永久基本農(nóng)田等指標(biāo)的實(shí)時監(jiān)控。
3.4.2 互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)
當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展日新月異,已成最大的信息載體,互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)來源廣泛、更新頻率快,是“實(shí)時體檢評估”重要的數(shù)據(jù)源。網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)是快速抓取互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)主要技術(shù)手段,采用基于Python語言開發(fā)的Scrapy應(yīng)用框架[18],實(shí)現(xiàn)Web結(jié)構(gòu)化信息的快速提取,通過對百度、高德地圖POI進(jìn)行抓取更新,可實(shí)現(xiàn)菜市場(生鮮超市)步行10分鐘覆蓋率、每萬人擁有的咖啡館、茶舍數(shù)量等實(shí)時體檢指標(biāo)數(shù)據(jù)的每日或每周更新。同時采用百度、高德地圖提供的在線API接口,如地理/逆地理編碼服務(wù)、路徑規(guī)劃服務(wù)、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換服務(wù)等,共享在線的地圖數(shù)據(jù)與計(jì)算資源,可結(jié)合實(shí)時路況準(zhǔn)確計(jì)算各類公共服務(wù)設(shè)施的可達(dá)范圍,如圖3所示,為教育、醫(yī)療、體育、公園等公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率指標(biāo)提供數(shù)據(jù)支撐。
圖3 基于互聯(lián)網(wǎng)地圖的公服設(shè)施可達(dá)范圍在線實(shí)時計(jì)算
按照“共建、共享、公用”的原則,建立多部門參與的“實(shí)時體檢評估”工作機(jī)制,各相關(guān)部門按既定頻次更新相關(guān)數(shù)據(jù)、指標(biāo)、模型,“實(shí)時體檢評估”成果向各部門開放,便于各部門及時發(fā)現(xiàn)掌握本領(lǐng)域內(nèi)城市問題,鼓勵各部門開展專項(xiàng)城市體檢評估,促進(jìn)體檢評估成果的應(yīng)用。做好“實(shí)時體檢評估”公眾參與和工作宣傳,通過新聞媒體、實(shí)地調(diào)研等多種途徑充分調(diào)動群眾使用城市體檢APP,把人民群眾獲得感、幸福感、安全感作為衡量規(guī)劃實(shí)施成效的重要依據(jù)。
根據(jù)“健全規(guī)劃實(shí)時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護(hù)制度,建立城市體檢評估機(jī)制”的要求,本文在分析研究國內(nèi)各大城市工作成效的基礎(chǔ)上,結(jié)合濟(jì)南市開展國土空間規(guī)劃年度體檢和“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)的工作實(shí)踐,提出濟(jì)南市開展城市“實(shí)時體檢評估”的總體構(gòu)想,通過構(gòu)建城市實(shí)時監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系,完善“實(shí)時體檢評估”數(shù)據(jù)庫,升級“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),應(yīng)用空天地一體化智能監(jiān)測和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù),探索建立濟(jì)南市規(guī)劃實(shí)時監(jiān)測評估預(yù)警體系。本文提出的工作思路和實(shí)施策略,可為濟(jì)南市具體開展“實(shí)時體檢評估”工作提供前期技術(shù)支撐。下一步,將繼續(xù)開展多渠道實(shí)時數(shù)據(jù)接入方法、體檢指標(biāo)自動計(jì)算模型及體檢評估成果應(yīng)用場景的研究,為濟(jì)南市不斷完善城市體檢評估機(jī)制打下基礎(chǔ)。