于 洋

(遼陽市水利事務服務中心，遼寧 遼陽 111000)

目前，遼河流域面臨著水生態(tài)損害、水質(zhì)污染、水量短缺的三大難題，其中水資源過度開發(fā)利用、未充分考慮水資源承載經(jīng)濟社會發(fā)展的能力是造成以上問題的主要原因[1]。水資源保護既要加強對水生態(tài)系統(tǒng)等河湖水域岸線的綜合管控和治理，還要強調(diào)對地下水、地表水等顯性水的保護，統(tǒng)籌流域內(nèi)各自然生態(tài)要素開展綜合治理、協(xié)調(diào)發(fā)展和整體保護，通過提高污染治理能力、強化生態(tài)修復力度等實現(xiàn)水環(huán)境的科學合理擴容[2]。剛性約束水環(huán)境承載力，加強管控水資源的開發(fā)利用以維持水生態(tài)良性循環(huán)的態(tài)勢[3]。

1 遼河流域水環(huán)境現(xiàn)狀

遼河是我國七大河流之一，主要有大遼河和遼河兩大水系構成，屬于典型的樹枝狀水系，全長1 345 km，橫跨河北、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古四省，總面積21.9 km2。其中，遼河水系可細分成東、西遼河和遼河干流，東、西遼河兩源于福德店匯流成干流，主要有秀水河、柳河、饒陽河、清河、柴河等20余條支流。大遼河水系包括渾河、太子河以及兩者匯流后的三岔河至營口入河段(河長95 km)，其中渾河干流河長415.4 km，其面積11 481 km2；太子河有南、北兩支，兩支匯流形成干流，河長412.9 km，其面積13 883 km2。流域內(nèi)森林覆蓋面積2.56萬 km2，其中天然林占流域的2/3，耕地1.97萬 km2，占比為29.31%，地貌類型以沖擊平原為主，山地丘陵分列東、西兩側，地勢總體上自北向南傾斜。

1.1 水資源時空分布不均，人均占有量少

在空間分布上，遼河流域降水量極不均衡，從南向北大致呈遞減趨勢，沿海和山區(qū)地帶降水量顯著高于內(nèi)陸平原地區(qū)；在年際上，降水量具有較大差異，豐、枯水年的降水量之比最高可達到10倍；在年際內(nèi)，降水量也存在明顯差異，全年60%以上的降水量發(fā)生于汛期(6-9月)，從而使得地表水也表現(xiàn)出明顯的豐枯差異。年內(nèi)和年際上降水量波動較大，使得遼河流域旱澇災害頻發(fā)。近年來，湖泊和水庫蓄水量隨流域內(nèi)降水量的不穩(wěn)定而出現(xiàn)明顯波動，加上各行業(yè)用水量的持續(xù)增大，使得流域內(nèi)人均水資源量遠遠低于全國平均水平，難以保障生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和居民生活用水需求，并且在很大程度上阻礙了水生態(tài)文明建設。

1.2 水質(zhì)有所改善，但仍有輕度污染現(xiàn)象

自十八大以來，水環(huán)境保護和治理工作越來越引起國家的高度重視，有效遏制了遼河流域水污染態(tài)勢。通過一系列水資源保護措施(如有效治理污染源、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構)，明顯改善了遼河流域水質(zhì)。

借鑒歷年環(huán)境空氣和地表水質(zhì)量狀況調(diào)查成果，從2000年開始遼河流域Ⅰ～Ⅲ類水呈波動上升趨勢，特別是2012年對水資源保護做出具體工作部署和最嚴格水資源管理制度的實行，Ⅰ～Ⅲ類水所占比例明顯增加，Ⅴ～劣Ⅴ類水在同一時期內(nèi)也顯著下降，目前遼河流域60%以上的水體達到Ⅰ～Ⅲ類標準，劣Ⅴ類水質(zhì)基本消除。雖然，近幾年取得了積極的水資源保護成效，河湖水質(zhì)呈良好的發(fā)展態(tài)勢，但遼河流域水質(zhì)在全國七大重點流域中仍為輕度污染，部分河段及支流依然存在不同程度的水環(huán)境污染、水生態(tài)失衡情況。尤其是在工業(yè)和生活污染綜合作用下污染物種類更加復雜，水污染逐步向湖泊、河流、地下等區(qū)域蔓延，進一步加大了水環(huán)境治理難度[4]。

1.3 水生態(tài)保障能力提升，水環(huán)境有待改善

為加快推進生態(tài)文明建設，開展引江濟遼、南水北調(diào)東線等工程建設以及河湖生態(tài)流量保障、地下水保護、重要河湖保護修復、水土保持綜合治理等工作，對有效提升水生態(tài)保障能力和遼河流域水資源開發(fā)利用能力具有重要意義。

遼河流域屬于我國東北地區(qū)的生態(tài)走廊，流域內(nèi)通江達海、水系兩桶、湖泊眾多，但存在水生態(tài)系統(tǒng)破壞和工農(nóng)業(yè)污染也比較嚴重、水生態(tài)失衡和水資源過度開發(fā)等問題。有的區(qū)域河湖生態(tài)用水被工業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水擠占嚴重，從而使得河湖蓄水量不斷減少，難以有效保障水生態(tài)流量，流域生態(tài)功能不斷下降；部分地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)灌溉過于依賴地下水，地下水面臨著較為突出的超采問題。

2 遼河生態(tài)經(jīng)濟帶水資源保護現(xiàn)存問題

2.1 協(xié)同保護主體間利益沖突凸顯

遼河流域經(jīng)濟發(fā)展及生態(tài)保護矛盾突出，水土流失比較嚴重且經(jīng)濟發(fā)展基礎整體上相對薄弱?？紤]到水資源的公共資源特征和非排他、非競爭屬性，流域內(nèi)各地區(qū)的保護成本與收益因水資源的外部性大多不協(xié)調(diào)[5]。多元化的跨界公共物品治理主體必然會導致各利益主體的利益訴求發(fā)生沖突，所以協(xié)調(diào)多元化主體間的利益分歧是完善和建立協(xié)同機制的根本。

結合區(qū)域治理相關理念和理論成果，水資源開發(fā)利用與保護應由社會公共、非營利組織、企業(yè)與政府之間進行共同管理和相互協(xié)作。同時，遼河流域橫跨河北、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古四省及數(shù)十個地級市，由于區(qū)域間橫向水生態(tài)補償機制不健全以及行政區(qū)化的剛性約束，本位主義行為仍普遍存在于各地區(qū)之間。此外，不可分割的整體性特點也會在客觀上引起一系列的沖突和矛盾，如上下游取水排水行為、水污染跨界流動等產(chǎn)生的區(qū)域利益沖突。從流域水資源開發(fā)利用與保護的視角，各地政府應強調(diào)流域整體公共利益的維護和實現(xiàn)，加強協(xié)作。

2.2 水資源保護體制機制碎片化

不同地區(qū)、不同部門間的協(xié)同聯(lián)動體制機制因主體間利益沖突而更加不完善，無法實現(xiàn)協(xié)同保護水資源效應，如尚未形成整體合力、職責劃分不夠清晰等體制機制碎片化表現(xiàn)形式。對于已上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的遼河生態(tài)經(jīng)濟帶建設，還需要進一步落實相應的配套支持政策，社會、企業(yè)和政府參與積極性不高。無處不在而后隱形的邊界導致利益主體相互競爭、彼此分離，總體呈碎片化。由于協(xié)同保護主體間尚未建立有機的協(xié)同系統(tǒng)，未從根本上打破固有邊界，致使體制機制呈現(xiàn)出碎片化。因此，協(xié)調(diào)機制不健全、體制機制碎片化、制度不銜接、權責不統(tǒng)一等難以形成整體合力。

以政府為主導的水資源保護體制機制限制了社會公眾、企業(yè)，無法與政府形成真正有效的協(xié)作，這種模式忽視了社會公眾的積極參與，未充分認識到利益主體發(fā)揮的重要作用。在政府內(nèi)部也出現(xiàn)了行政管理碎片化的情況，因利益關系不同行政區(qū)域間無法有效協(xié)同，統(tǒng)一行政區(qū)域內(nèi)也涉及住建、林草、水利環(huán)境等多個職能部門，因部門智能化、業(yè)務條塊化無法有效形成工作合力。

2.3 協(xié)同保護理念認識不充分

遵循互惠的原則形成的協(xié)同機制，難以有效解決單一主體引起的跨界公共管理問題[5]。在社會管理研究中主要相對市場化模式和官僚制而言的協(xié)同機制，因無法有效供給私人組織和官僚制公共物品，有必要考慮合理發(fā)揮多元治理主體的作用。從產(chǎn)權屬性的角度上，水資源擁有一定的公共物品屬性；從公共選擇學派的視角上，通過單一的市場機制難以實現(xiàn)跨界公共物品的均衡供需，必須形成經(jīng)濟與市場協(xié)調(diào)供給機制。對于跨界公共物品的流域水資源，單一主體不能滿足實際保護需求，協(xié)調(diào)是水資源開發(fā)利用和保護的關鍵，應加快構建部門、區(qū)域等多元主體協(xié)同機制，從而更好地實現(xiàn)水資源的共享共治。

水資源開發(fā)利用和保護受限于傳統(tǒng)屬地思想影響易出現(xiàn)“搭便車”的思想，加之缺少區(qū)級水生態(tài)補償機制使得部分地區(qū)或部門在價值和保護意愿上可能存在偏差，無法充分認識協(xié)同保護理念。在水資源相關保護政策制定過程中各部門和各區(qū)域大多考慮自身利益，缺乏整體和大局意識，尚未建立真正的協(xié)同保護理念，對水資源的流域關聯(lián)性沒有做充分的考慮。

3 遼河生態(tài)經(jīng)濟帶水資源協(xié)同保護機制

3.1 綜合各方利益，構建水資源協(xié)同保護機制

目前，我國主要是按照行政管理權限對水環(huán)境治理實行分部門、分層級、分區(qū)域管理，激勵相對不足且治理成本較高，未有效調(diào)動相關各方的主動性、積極性。從全面發(fā)展經(jīng)濟社會的層面上，水資源保護既要綜合考慮多方利益協(xié)調(diào)區(qū)域民生與經(jīng)濟發(fā)展需求，還要強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護。水資源保護和協(xié)同治理理論研究表明，如何在社會、企業(yè)、政府間最大程度的實現(xiàn)共享性和普惠性是水資源保護協(xié)同機制的核心，從而充分發(fā)揮社會參與的有益補充、市場的支配地位和政府的主導作用，建立整個生態(tài)經(jīng)濟帶和整個流域統(tǒng)一的水生態(tài)治理與水資源保護協(xié)同機制。

社會方面：水資源保護協(xié)同機制離不開社會各界的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，從社會治理理論的角度上，社會組織存在理性化、專業(yè)性特征，對重點流域水資源保護社會公眾和社會組織等利益相關者發(fā)揮著關鍵作用，為實現(xiàn)政府擺脫區(qū)域利益協(xié)調(diào)困境必須發(fā)揮社會公眾和組織的監(jiān)督作用。通過積極參與對水資源保護相關的水公益訴訟、環(huán)境糾紛的舉報與監(jiān)督、環(huán)境影響評價等方式，社會公眾和組織逐漸成為參與水環(huán)境治理的重要主體。社會組織能夠彌補市場機制和政府保護流域生態(tài)環(huán)境等方面的不足，輿論監(jiān)督能夠有效避免或防范市場機制失靈的情況，同時有利于增大政府決策公開透明度。因此，應建立健全激勵保障機制充分激發(fā)社會公眾、組織從參與的積極性。

市場方面：健全市場對水污染治理和水資源配置的支配作用，進一步提升用水效率和開發(fā)利用效益，加快建立“第三方治理、排污者付費”機制。在流域層面完善水污染治理成本與水資源利用相協(xié)調(diào)的水價機制，充分利用市場化機制調(diào)動社會力量、企業(yè)參與流域綠色發(fā)展和水環(huán)境治理活動，最大程度的降低公共資源的占用，加強水資源保護實現(xiàn)流域綠色發(fā)展效率的有效提升。

政府方面：建立跨部門、跨區(qū)域的水資源保護協(xié)同機制和相關法律保障體系，推進信息共享和網(wǎng)絡共建，進一步完善協(xié)調(diào)處理水污染糾紛機制，對政府考核評價體系納入流域治理和水資源保護指標，完善河湖長制考核機制和工作制度，進一步提升政府保護水資源的積極性和能力。

3.2 統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、生態(tài)保護，堅持協(xié)同保護理念

經(jīng)濟帶是支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，以水資源為紐帶，流域性區(qū)域空間形式隨著生態(tài)文明建設的深入推進在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用，兼具流域經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟特點的遼河生態(tài)經(jīng)濟帶，在時空分布上具有多元復雜性、層次性以及差異性。從充分發(fā)展的角度上，遼河生態(tài)經(jīng)濟帶社會經(jīng)濟與生態(tài)發(fā)展水平差異明顯，呈現(xiàn)出相對時空一致性。北部遼河經(jīng)濟區(qū)交通區(qū)位優(yōu)勢明顯、東部海江河湖聯(lián)動區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速、中部內(nèi)陸崛起區(qū)城鎮(zhèn)化水平低且工業(yè)基礎較薄弱，從2012年生態(tài)環(huán)境有所改善以后，依然面臨著較大的水生態(tài)壓力。對于上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面的遼河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃，仍然面臨著驅動配套政策缺乏、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題，難以貫徹落實水資源協(xié)同保護。

遼河生態(tài)經(jīng)濟帶社會、經(jīng)濟與生態(tài)問題錯綜復雜，涉及各職能部門和各級地方政府，僅采取單一治理手段或囿于水資源本身難以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展及水資源保護，應統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟和生態(tài)保護落實水資源硬約束，堅持多元主體協(xié)同保護理念和保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先的方針，充分調(diào)動各利益方參與積極性實現(xiàn)流域的高質(zhì)量發(fā)展及水資源開發(fā)利用與保護的協(xié)同推進。

4 結語

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，水環(huán)境污染、水資源粗放利用與過度開發(fā)、供需矛盾等問題日益突出，遼河生態(tài)經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展受水資源問題的制約作用日趨突出。對此，本文結合遼河流域水生態(tài)環(huán)境、水質(zhì)和水資源總量等實際情況，利用協(xié)同治理理論構建社會、市場與政府協(xié)同的水資源保護機制，以期為遼河流域經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠保障。