朱麗娟，曹程鵬

(1.林甸縣排灌服務(wù)中心，黑龍江 林甸 166300；2.黑龍江省水利科學研究院，哈爾濱 100050，3.黑龍江省寒區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程重點實驗室，哈爾濱 150080)

小型農(nóng)田水利工程簡稱小農(nóng)水，主要涉及小型灌區(qū)、小型水庫、塘壩、蓄水池、水井、中小型泵站、小型引水工程和田間灌排工程等規(guī)劃。小型農(nóng)田水利工程建設(shè)是國家支持和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段，是解決“三農(nóng)”問題，推進新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。小型農(nóng)田水利工程具備數(shù)量多、分布廣、形式多樣的特點，是農(nóng)田水利工程的“最后一公里”，可起到改善農(nóng)民生活條件、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用，為國家糧食安全提供重要基礎(chǔ)保障，是社會中廣泛存在的公益性建筑[1]。

2011年中央一號文件明確指出要加快水利改革發(fā)展，加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級應(yīng)加大對農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入[2]。增加的投入對小型農(nóng)田水利設(shè)施改造發(fā)揮了良好作用，各地區(qū)在灌區(qū)改造、末級渠系配套等當面效果顯著。與此同時隨著小型農(nóng)田水利工程建設(shè)項目的增多，建設(shè)管護等方面責任沒有明確規(guī)定，工程后續(xù)管護成為目前需要解決的主要問題。為健全小型農(nóng)田水利工程運行管護機制，2019年國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2019〕1645號)，提出到2035年，城鄉(xiāng)一體化管護體制基本健全，權(quán)責明確、主體多元、保障有力的長效管護機制基本形成，農(nóng)村各類公共基礎(chǔ)設(shè)施管護基本到位。

前期的建設(shè)管理只是工程的基礎(chǔ)，后期的運行管護才是發(fā)揮工程效益的關(guān)鍵。要鞏固項目成果，必須考慮可持續(xù)發(fā)展，堅持一手抓項目建設(shè)，一手抓項目管護，樹立建管并重的指導思想，堅定不移抓好工程管護工作。搞好工程項目的運行管護，不單單帶來直接的經(jīng)濟效益，更可以樹立小型農(nóng)田水利工程形象，號召大家愛惜保護，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供服務(wù)，更好的推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)[3]。

1 小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理中存在的主要問題

1.1 重大型輕小型，工程建設(shè)不平衡

農(nóng)田水利工程建設(shè)投資經(jīng)費有限，只能將經(jīng)費先投入大中型灌區(qū)，大中型灌區(qū)骨干工程經(jīng)投資建設(shè)后面貌逐漸改善，但小型農(nóng)田水利工程的狀況普遍較差：①工程年久失修，普遍帶病運行。主要表現(xiàn)為工程蓄水能力大幅減少，渠道灌排能力大幅萎縮，泵站排澇能力日益衰退，無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的防洪、抗旱、灌溉作用；②工程標準低、配套不齊全。據(jù)統(tǒng)計，灌區(qū)末級渠道襯砌率僅為11%左右，建筑物配套率為30%，小型農(nóng)田水利工程完好率不足50%，節(jié)水設(shè)施建設(shè)滯后使得大多數(shù)耕地仍以傳統(tǒng)大水漫灌為主，水資源浪費現(xiàn)象嚴重，農(nóng)田灌溉水平均利用系數(shù)僅有0.46，遠低于發(fā)達國家0.7-0.8的水平[4]。

1.2 重建設(shè)輕管理，工程管護不到位

①產(chǎn)權(quán)主體不清晰，管護履職有缺失。由于歷史及體制原因，部分農(nóng)田水利工程存在產(chǎn)權(quán)歸屬不清、未落實管護主體的現(xiàn)象，未實行全覆蓋。即使是已經(jīng)明確將管護責任落實受益主體的，在實際運行管護中，對受益主體缺乏有效的約束機制，管理僅流于形式，存在有人建設(shè)、無人管理導致管護責任落實打折扣，制約了小型農(nóng)田水利工程的發(fā)展；②管護經(jīng)費投入少，運行資金有缺口。小型水利工程運行維護需要相應(yīng)的資金，經(jīng)費主要來源為財政補貼、水費以及用水戶集資。財政經(jīng)費各地普遍以“撒胡椒面”的形式平均安排，標準低且不能全覆蓋。目前農(nóng)業(yè)水價偏低尚未達到供水成本，同時一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，群眾對收取水費很不理解，造成水費征收困難，更加不利于工程的長期運行。小型農(nóng)田水利工程普遍具有公益性，而公益性的支出不應(yīng)單獨由農(nóng)民來承擔，因此在集資很難應(yīng)用于實際操作。資金的缺乏限制了工程的運行，降低了工作人員的積極性，進而影響整體的管護；③基層服務(wù)力量不足，管護水平較低。目前小型水利工程管護主要依托于村民、村委會、農(nóng)民用水者協(xié)會和基層水管單位[5-6]。許多村民認為管護不是農(nóng)民的事，只管用不管修，缺乏自覺維護意識，使用過程中過于隨意，甚至為了自己的方便還會對渠道、閘門等進行人工破壞?；鶎铀軉挝蝗松偈露嗟拿苁滞怀觥＝^大多數(shù)農(nóng)民用水者協(xié)會和村委會是一套班子，兩塊牌子，力量不齊、職責不明、目標不清，缺乏獎懲機制，導致基層管理力量十分薄弱，基本成為擺設(shè)?；鶎铀咀鳛槌袚こ探ㄔO(shè)管理的主要單位，工作人員平均2-3人，無專職技術(shù)人員，力量單薄，業(yè)務(wù)水平偏低，面對當前新形勢下高標準、嚴要求的工作任務(wù)，人手嚴重不足。

1.3 重推廣輕規(guī)劃，作用發(fā)揮不充分

①規(guī)劃統(tǒng)籌不夠。近年來，國家高度重視“三農(nóng)”工作，將農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收重要性大大提高，要求相關(guān)部門加大對“三農(nóng)”的投入，形成了“多規(guī)管控、多頭投資、多方建設(shè)”的格局，但各部門各自為戰(zhàn)，在工程布局、標準、效益上缺乏統(tǒng)一性，使得工程質(zhì)量參差不齊、管理責任無法落實，甚至出現(xiàn)工程重復建設(shè)的現(xiàn)象，降低了強農(nóng)惠農(nóng)政策的效應(yīng)。②規(guī)劃理念出現(xiàn)偏差。不少已編制的規(guī)劃貫徹“以水定產(chǎn)”、“節(jié)水灌溉”“智慧水利”等新規(guī)劃推進不下去，不能起到正確引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用甚至無法操作，未能結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，盲目推廣計劃政策，實際建設(shè)內(nèi)容與群眾需求不相符，導致新建設(shè)施閑置率高，成為擺設(shè)，不能有效發(fā)揮作用，白白浪費資金，產(chǎn)生新的問題。

2 加強小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的對策建議

2.1 明確管護主體，落實管護經(jīng)費

①明確產(chǎn)權(quán)歸屬，健全管護制度。建立健全項目管護制度，是開展管護工作的基本保證，項目竣工驗收后，應(yīng)盡快辦理產(chǎn)權(quán)歸屬問題，移交手續(xù)確定管護責任單位。較大型的農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)移交給村集體或基層水利站管護，田間水利工程可采取承包、租賃等方法交給農(nóng)戶分散管護，村鎮(zhèn)要和管護人員簽訂目標管理責任書，將管護責任落實到個人；②落實管護經(jīng)費，完善考核機制。由于農(nóng)業(yè)項目收益較低，群眾對于出資建設(shè)農(nóng)田水利工程熱情不高[7]。政府應(yīng)出臺精準補貼和節(jié)水獎勵資金政策，建立考核獎補機制，用于小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護專項資金以及節(jié)水農(nóng)戶獎勵資金。同時推行政府和社會資本合作機制，拓寬管護經(jīng)費籌集渠道，使工程維修和養(yǎng)護得到保障，長久發(fā)揮效益。

2.2 加強組織建設(shè)，強化管護宣傳

①提升團隊能力，優(yōu)化基層水利管理站人才隊伍建設(shè)，鼓勵基層水利人員多參加技術(shù)培訓，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力，不斷提升服務(wù)能力。將基層人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費等納入財政預(yù)算，落實好基層人員待遇，提高工作積極性。同時推進農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)，加大對其的資金扶持，促進協(xié)會順利運行；②加強管護宣傳，提高管護意識。要將實物宣傳與網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，充分利用宣傳欄、宣傳標語、電視、廣播等多種形式，大力宣傳小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管護的必要性和先進典型經(jīng)驗，統(tǒng)一群眾思想認識，營造良好的輿論氛圍，從而提高農(nóng)民群眾參加項目工程管護的積極性。

2.3 堅持以水定產(chǎn)，增強規(guī)劃引領(lǐng)

農(nóng)田水利工程建設(shè)離不開規(guī)劃的定位和引領(lǐng)。①落實“以水定產(chǎn)”。要以保障糧食安全和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展為主線，以項目整合為平臺，重點圍繞水土資源承載能力、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需求，科學編制規(guī)劃。②優(yōu)化頂層設(shè)計。要進一步優(yōu)化項目建設(shè)管理的頂層設(shè)計，綜合實地情況和實際需求，制定出臺相關(guān)規(guī)范、標準及管理辦法，完善和制定地方相關(guān)實施辦法和細則，進而指導工程高標準建設(shè)。③加強統(tǒng)籌整合。要根據(jù)國家《關(guān)于扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)的意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕331號)的要求，統(tǒng)籌推進“五位一體”布局，實行跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌，按照“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的要求，統(tǒng)籌整合資金，提高資金的整體效益。

3 結(jié) 語

基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，小型農(nóng)田水利工程是重要的保障設(shè)施，與當?shù)鼐用窭骊P(guān)聯(lián)度較高，需要在其建設(shè)和管護等方面投入大量精力。因此，應(yīng)當全面優(yōu)化工程質(zhì)量，建立有效管理制度，推進運行管護機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮小型農(nóng)田水利工程的效益，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收提供保障。