蘇曉婷，黃 濤，楊怡汀，劉笑吟

（河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院,江蘇 南京 211100）

1 研究背景

水資源作為重要的天然資源,同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展所必須要求的戰(zhàn)略性資源。由于水的獨(dú)特性質(zhì),水資源安全不僅是生態(tài)環(huán)境方面的問題,對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和政治安全也影響甚大[1]。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展來說,水環(huán)境保護(hù)是不可小視的內(nèi)容,而河湖是地表水資源的重要載體,因此當(dāng)前國家高度重視對(duì)河流的治理保護(hù)。早在2016年,中共中央辦公廳就已發(fā)布《關(guān)于全面推行河長制的意見》,旨在創(chuàng)新河流的治理制度,建立一個(gè)更加完善的河流治理體系。在河長制推行發(fā)展的歷程中,一些地區(qū)因地制宜對(duì)“河長制”進(jìn)行了創(chuàng)新。

湖南省永州市,位于湖南省南部,是瀟水、湘江的匯合之處,總面積22441 km2,地勢(shì)三面環(huán)山、地貌復(fù)雜多樣,全市水系分為三個(gè)水系,一是湘江水系,流域面積21389 km2；二是桂賀江水系,流域面積765 km2；三是資水水系,流域面積101 km2。永州在其豐富的水資源地率先提出了“雙河長制”的治河策略,“雙河長制”采用的是民間力量與官方領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同合作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的治理模式,即“民間河長”與“官方河長”的組合拳。在原有“河長制”的治理結(jié)構(gòu)上,通過政府采購,將社會(huì)民間組織作為河流治理與管理的輔助力量,吸納民間群眾到水利管理的工作中。2017 年,永州市“民間河長”志愿服務(wù)活動(dòng)的合作協(xié)議正式簽訂并順利完成,締結(jié)這項(xiàng)活動(dòng)協(xié)議的兩個(gè)主體——省環(huán)保志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)和永州市河長制工作委員會(huì)辦公室,面向全市社區(qū)公開招募241 名民間河長,期望官方民間河長與其他官方民間河長之間能夠共同形成治水的合力。

2 實(shí)施情況

（1）民間河長管理體系

市級(jí)設(shè)立“民間河長”中心,縣（區(qū)）級(jí)成立行動(dòng)中心,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）委建立“民間河長”聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）,每條河流（庫）設(shè)“民間河長”一名,河流（庫）上游、中游、下游段長各一名,河庫守護(hù)者若干名,段長由河長舉薦、管理,各段守護(hù)者由段長招募、管理。同時(shí),“民間河長”行動(dòng)為志愿服務(wù)性質(zhì),受當(dāng)?shù)睾娱L辦指導(dǎo),并且“民間河長”的工作經(jīng)費(fèi),辦公設(shè)施由對(duì)應(yīng)的河長辦統(tǒng)籌解決。如此一來,河流的治理就形成了從上而下,垂直領(lǐng)導(dǎo),橫向協(xié)調(diào)的管理體系,實(shí)現(xiàn)了行政河長與“民間河長”的雙輪驅(qū)動(dòng)、雙管齊下,兩者之間的合作形成了管河治水的巨大合力。

（2）民間河長職責(zé)

永州“民間河長”的職責(zé)主要包括河流保護(hù)知識(shí)宣傳、河道治理現(xiàn)狀監(jiān)管、河流信息采集、保護(hù)行動(dòng)開展等。

①監(jiān)督員：民間河長負(fù)責(zé)監(jiān)督“官方河長”是否有切實(shí)地履行職責(zé),問題是否有真正得到解決,以及河流的治理情況。

②信息員：日常生活中民間河長對(duì)河流進(jìn)行巡查,通過手機(jī)或者電腦等移動(dòng)終端及時(shí)反饋河流信息,保證河流的具體信息可以及時(shí)反饋給官方河長。

③作戰(zhàn)員：發(fā)現(xiàn)問題后,民間河長也是解決問題的作戰(zhàn)員,需要開展必要的工作,切實(shí)地跟進(jìn)解決進(jìn)度。

④傳播員：民間河長平時(shí)也需要向民眾普及河流治理的必要性,提高大眾的環(huán)保意識(shí),鼓勵(lì)群眾參與到河流治理中。

（3）成效

全市共有241 名民間河長,河道巡查總數(shù)達(dá)到1922 次,巡視里程超過18868 km,報(bào)告問題637 個(gè),派出巡河人員4855人次。水汲江、蘆洪江、石溪江等幾條主要河流的治理問題得到了高度重視,包括生活污水、家禽家畜養(yǎng)殖污水亂排放,河流水生植物太過茂密侵占水面,生活垃圾亂堆以及部分砂場(chǎng)非法采沙運(yùn)沙和部分自來水廠飲用水源地非法垂釣等問題。在推行民間河長制度的大背景下,永州市民間河長行動(dòng)中心在3.22世界水日組織開展了全市凈灘行動(dòng),在9.15世界清潔日開展“向河流垃圾宣戰(zhàn)”活動(dòng),萬余名民眾參與到此類活動(dòng)中,此外民間河長行動(dòng)中心也開展了到班級(jí)、企業(yè)、社區(qū)宣傳河長知識(shí)的活動(dòng)。

根據(jù)永州水資源公報(bào),2010 年永州Ⅲ類河流長度為281 km,占總評(píng)價(jià)河長的34.8%；Ⅱ類河流長度523 km,占總評(píng)價(jià)河長的64.7%；Ⅴ類河長4 km,占總評(píng)價(jià)河長的0.5%,到了2018 年,總監(jiān)測(cè)河長達(dá)到2200 km,Ⅱ類及以上河長占比已經(jīng)達(dá)到100%。

3 “民間河長”的歷史雛形

永州市提出的“官方河長”+“民間河長”的治河策略不是完全脫離實(shí)際憑空設(shè)想出來的,這種有民間力量參與的治水制度自古有之?；仡欀袊鴼v朝歷代的治水方略,梳理治水制度的變遷,我們更能把握治水策略正確的發(fā)展方向,也能從中窺見公眾參與的重要性。

從“三皇五帝”時(shí)期開始人民就具有了水資源管理與保護(hù)的意識(shí),大禹治水的典故婦孺皆知?！渡袝穼⒂碛涀鳌八究铡薄捌剿痢??！吨芏Y》上記錄了周朝時(shí)期的水利管理活動(dòng)。秦朝時(shí)期的《田律》明確規(guī)定：“春二月,毋敢伐木山林及雍堤水”“十月,為橋,修防堤,利津隘”。漢朝是歷史上對(duì)水的相關(guān)法規(guī)和水管理制度有完整記錄與概述的朝代, 漢法在秦律的基礎(chǔ)上增設(shè)了農(nóng)業(yè)管理和水工建筑物修建方面的官員[2]。頒布于唐代唐玄宗開元二十五年的《水部式》是我國古代第一部較完整的水利法律法規(guī)。《水部式》對(duì)唐代中央和地方水利專職或兼職官員的水利職責(zé)的規(guī)定,均有具體完備的體現(xiàn)[3]。對(duì)于中央水利,京兆少尹每年都需要檢查校對(duì)涇渭兩條河流,明確規(guī)定皇城內(nèi)如果有溝渠堵塞停水或者損壞的情況,應(yīng)由當(dāng)?shù)氐墓賳T負(fù)責(zé)修繕,不同處所的溝渠由不同的官員負(fù)責(zé),由京兆尹統(tǒng)籌大局。在地方水利上,每條溝渠都配備有有渠長和閘門長,主要職責(zé)是控制灌溉田地的用水量。《新唐書·百官志》中寫道：“京畿有渠長、斗門長?！钡搅怂未?在水利方面出現(xiàn)了單獨(dú)的法律法規(guī)——《農(nóng)田水利條約》?！稐l約》在水部式的基礎(chǔ)上進(jìn)行了延續(xù)和擴(kuò)充,對(duì)于水利管理的官員設(shè)置更為完備、細(xì)致。宋代的地方水利方面,州縣是具體負(fù)責(zé)農(nóng)田水利事業(yè)的執(zhí)行單位,具體水利工程的興建、農(nóng)田灌溉、開辟荒田的任務(wù)任都委于州縣,由縣令“總治民政”,這類似于當(dāng)前提倡的“河湖長制”[3]。

到了明清時(shí)期,民間力量在水利管理體系中起到的作用越來越重要。清代的《普潤渠渠冊(cè)》規(guī)定：“每年各村公舉有德行鄉(xiāng)民一人,充為渠長?！薄稌x祠志,河例》記載：“各河渠甲一歲一更,不得歷久充當(dāng)?！泵磕曛菘h都會(huì)選派一名官員檢查用水情況。而這種“一歲一更”的制度也保證了“渠長”的公正性,防止基層出現(xiàn)以權(quán)謀私或者濫用職權(quán)的情況。

芍陂,與都江堰、鄭國渠、漳河渠并稱為我國四大古代水利工程,始建于春秋戰(zhàn)國時(shí)期,是我國最早的蓄水灌溉工程。當(dāng)?shù)氐暮烂癯３?huì)強(qiáng)占塘面用作田地,早在唐代就有占?jí)ㄊ录l(fā)生,到了明清時(shí)期,占陂之風(fēng)愈加強(qiáng)盛,嘉靖《壽州志》云：“塘中淤積可田,豪家得之”。豪強(qiáng)占?jí)ㄉ众橛俚?使得蓄水面積大量減少,導(dǎo)致芍陂原來的蓄洪灌溉的效益得不到正常發(fā)揮,給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了不利影響。因此,豪強(qiáng)與官府、豪強(qiáng)與普通陂民之間的占?jí)ㄅc反占?jí)ㄖm紛異常激烈[4]。在官府和貧民與地方豪強(qiáng)作斗爭(zhēng)的過程中,一種有民間力量廣泛參與的管理制度應(yīng)運(yùn)而生。從明清時(shí)期以來,在芍陂管理方面,一種以地方官府為主導(dǎo)力量、群眾為了自身利益而積極參與的良性互動(dòng)治理機(jī)制逐漸成型。為了應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的占?jí)▉y象,由董事義民、塘長及門頭組成的民間管理組織在官方力量的引導(dǎo)下產(chǎn)生[5]。董事、塘長由環(huán)塘士紳耆老充任,一年舉辦兩次例會(huì)討論陂塘事務(wù)的解決辦法, 分別于春季和秋季在孫公祠舉行[6]。塘長專門負(fù)責(zé)陂塘事務(wù)的管理, 根據(jù)責(zé)任范圍內(nèi)的河段分別執(zhí)行陂塘的各項(xiàng)章程, 塘長遇到大事需要和董事商議再得出結(jié)果。門頭直接由塘長管理,由各門夫按年輪充,當(dāng)要興修水利工程時(shí),門頭接到塘長通知,就要催促集齊人夫,趕往工地；平時(shí)無大事時(shí)則負(fù)責(zé)看守水門、修補(bǔ)門墻、更換門板等日常工作。如門頭在職過程中玩忽職守,造成的損失將由其本人負(fù)責(zé)[7]。在芍陂管理制度的發(fā)展過程中,其有關(guān)的年修制度、水務(wù)管理、資金管理等管理體系逐步完善,有的延續(xù)保留至今,是當(dāng)今“河長制”的雛形。明清時(shí)期云南滇池的撈魚河流域,有一項(xiàng)重要的灌溉工程——過山溝,在其管理過程中,同樣形成了以民間力量為核心的水利管理組織。過山溝灌溉區(qū)內(nèi)形成的水權(quán)分配是以“出工出資”的數(shù)量為依據(jù)的,同時(shí)其形成的水權(quán)管理組織以“水長”為中心,值得注意的是這些制度和組織都是非正式的[8]。

4 “民間河長”的現(xiàn)代內(nèi)涵

從宋代的《農(nóng)田水利條約》規(guī)定縣令“總治民政”到明清時(shí)期芍陂管理過程中形成的官府主導(dǎo),民眾積極參與的良好互動(dòng)管理機(jī)制,不難看出,民間力量起著越來越重要的作用。如今的永州市的“民間河長”更是極大程度地發(fā)揮了民間公眾的管理和監(jiān)督力量。但是古代的民間力量和當(dāng)今社會(huì)的民間力量是不同的概念。在古代,能夠參與到水資源管理的職務(wù)多是由鄉(xiāng)紳耆老擔(dān)任,然而隨著新中國的成立,傳統(tǒng)社會(huì)中的族權(quán)與紳權(quán)逐漸沒落,建立在二者基礎(chǔ)之上的非官方自治組織也隨之消失?，F(xiàn)在的河長制所依靠的民間力量是普通民眾或者自發(fā)形成的環(huán)保組織。永州“民間河長”的真正用意是提高公眾的參與度,生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與是指?jìng)€(gè)人、組織和社會(huì)團(tuán)體在一定的合法范圍內(nèi)選擇合適的方式和渠道來行使自身參與一切與環(huán)境治理有關(guān)活動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)[9]。在推行河長制的過程中,河長制建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)影響到民眾的工作或者生活,所以公眾有權(quán)利也有義務(wù)加入到河長制的綜合建設(shè)過程中[10]。通過建立“民間河長”的制度來吸納更多的民間力量來參與到河流的治理當(dāng)中,提高公眾的環(huán)保意識(shí)和主動(dòng)參與意識(shí),是真正提高河長制公眾參與程度的長久之計(jì)。

5 結(jié)語

通過回望中國歷代的治水制度沿革,可以看出民間力量與官方力量合作是大勢(shì)所趨。永州市的“雙河長制”具備歷史雛形和理論支撐,實(shí)踐也證明這是值得推廣并繼續(xù)推行的一種新型河湖管理模式。