李明舜

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視男女平等基本國策的貫徹落實，做出了一系列重要論述，多次強調(diào)：“要堅持男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時充分考慮兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益?！?/p>

男女平等基本國策是為解決男女兩性社會關(guān)系這一基礎(chǔ)性、全局性、長遠(yuǎn)性問題而確定的一項總政策。把男女平等作為一項基本國策，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和提升社會文明程度，是我們黨和國家對新中國成立以來婦女事業(yè)發(fā)展成功經(jīng)驗的高度概括和對人類兩性關(guān)系歷史發(fā)展規(guī)律的科學(xué)總結(jié)，是中國共產(chǎn)黨秉持男女平等的使命要求并將其作為治國理政的重要內(nèi)容的獨特創(chuàng)造。我們必須正確理解男女平等的核心要義。男女平等作為人類社會發(fā)展的必然要求，是國際社會公認(rèn)的人類實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)。因此，“追求男女平等的事業(yè)是偉大的”。堅持男女平等，就是要保障男女在權(quán)利、機(jī)會和責(zé)任上的平等，保障男女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和婚姻家庭方面享有平等的權(quán)利和利益。堅持男女平等，就是要促進(jìn)男女兩性平等、和諧發(fā)展，堅決反對任何形式的性別歧視、性別對立和性別特權(quán)。在貫徹落實男女平等基本國策過程中，我們要在指導(dǎo)思想上堅持馬克思主義婦女觀，堅持以人民為中心的核心理念，促進(jìn)婦女全面發(fā)展，把馬克思主義婦女理論中國化的最新成果以制度規(guī)范的形式體現(xiàn)在法律政策的制定和實施中，從而使男女平等基本國策的要求在法律政策中有規(guī)定，在各項工作中有落實，在日常生活中被遵循。

經(jīng)過兩次審議的《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》（以下簡稱《二審稿》），從總體上看，較好地貫徹了習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于保障和維護(hù)婦女合法權(quán)益的重要講話精神及黨中央決策部署，以更為具體有效的制度措施強化了婦女權(quán)益的保障?！抖徃濉放c第一次審議的《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》（以下簡稱《一審稿》）相比，進(jìn)一步突出了對婦女人身和人格權(quán)益的保護(hù)，暢通了婦女權(quán)益受到侵害時的救濟(jì)途徑等，對于更好地保障婦女權(quán)益具有重要意義，值得肯定。但同時我們也要看到，與新發(fā)展階段落實男女平等基本國策和實現(xiàn)婦女全面發(fā)展的新要求相比，還有一些具體制度和法律條款需要進(jìn)一步優(yōu)化，本文擬提出幾點建議。

一、進(jìn)一步完善有關(guān)法律政策男女平等評估制度的規(guī)定

在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，要有效貫徹男女平等基本國策，就必須確立和實施男女平等評估制度，從男女平等的視角，對法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行多方面的審視，在制定和實施法律法規(guī)和政策等規(guī)范性文件的全過程中，科學(xué)分析評估男女兩性的現(xiàn)實差異和婦女因自身生理等原因所應(yīng)有的特殊利益?！秼D女權(quán)益保障法》以法律的形式規(guī)定男女平等評估制度，是具有鮮明中國特色的制度安排。這必將大力增強法律、政策制定者與實施者的男女平等意識，并將他們對男女平等的內(nèi)心確信和價值追求外化為制度規(guī)范。從這個意義上講，男女平等評估制度不僅是民主立法和科學(xué)立法的應(yīng)有程序，而且是先進(jìn)性別理念的制度載體，同時也是防止性別歧視的重要制度屏障。

《一審稿》和《二審稿》都規(guī)定了男女平等評估制度。從規(guī)范的表現(xiàn)形式來看，《一審稿》在其第9 條以三款做了規(guī)定，《二審稿》則把三款變成了兩款，在其第9 條做了規(guī)定。從規(guī)范的具體內(nèi)容來看，《二審稿》的規(guī)定與《一審稿》規(guī)定相比，有進(jìn)有退。進(jìn)步的地方表現(xiàn)為：一是《二審稿》把《一審稿》中婦兒工委的“可以”進(jìn)行評估，強化為“應(yīng)當(dāng)有計劃”進(jìn)行評估；二是《二審稿》把婦兒工委評估的范圍增加了“婦女權(quán)益保障工作情況”。退步的地方則表現(xiàn)為：一是《二審稿》把《一審稿》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)普遍進(jìn)行的評估限制為“必要時”；二是《二審稿》把婦兒工委的評估報告由《一審稿》的“重要參考”變?yōu)榱恕疤峁﹨⒖肌?，評估報告的地位作用有所下降。建議對男女平等評估制度的規(guī)定進(jìn)行以下完善：一是將《二審稿》第9 條第1 款恢復(fù)為《一審稿》第9 條第1 款的表述；二是將第2 款規(guī)定的評估主體改為“立法機(jī)關(guān)和縣級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)”；三是將“對涉及婦女權(quán)益的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的執(zhí)行情況開展評估”，修改為“對涉及婦女權(quán)益的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件及執(zhí)行情況開展評估”，表述由“的”變“及”，這樣規(guī)定就可以較好地把男女平等評估制度覆蓋于法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的制定與實施的全過程。修改后的第9 條可以表述為：“有關(guān)機(jī)關(guān)制定或者修改涉及婦女權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)充分考慮男女差異和婦女的特殊利益，開展男女平等評估。立法機(jī)關(guān)、縣級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有計劃地對婦女權(quán)益保障工作情況，對有關(guān)婦女權(quán)益的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件及執(zhí)行情況開展評估。評估報告應(yīng)當(dāng)作為促進(jìn)婦女權(quán)益保障工作，以及制定或者修改法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的重要參考?！?/p>

二、增加對孕期婦女的特殊保護(hù)

落實男女平等基本國策，既要從整體上關(guān)注消除對婦女的一切形式的歧視，促進(jìn)男女平等，又要高度關(guān)注處于特殊時期和狀態(tài)的婦女的保護(hù)。在這個方面，一是要進(jìn)一步加強對孕婦的保護(hù)。建議在《二審稿》第23 條第2 款的規(guī)定中增加對孕期婦女的特殊保護(hù)，修改為：“禁止殺害、遺棄、殘害、出賣、非法送養(yǎng)女童；禁止歧視、虐待生育女嬰的婦女和無子女的婦女；禁止用迷信、精神控制等手段殘害婦女；禁止虐待、遺棄病、殘、孕婦女和老年婦女?！倍且Ｗo(hù)需要實施輔助生育技術(shù)的婦女的權(quán)利。建議在《二審稿》第34 條增加一款作為第2 款：“婦女有平等的實施輔助生育技術(shù)的權(quán)利。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得排斥對婦女提供輔助生育技術(shù)服務(wù)?！?/p>

三、增加離婚婦女居住權(quán)的規(guī)定

建議在《二審稿》第72 條增加一款作為第2 款：“離婚時，一方離婚后沒有住處的，有負(fù)擔(dān)能力的另一方應(yīng)當(dāng)以個人財產(chǎn)幫助其解決居住困難。法院可以根據(jù)具體情況判決沒有住處的一方對另一方房屋享有居住權(quán)。”這一規(guī)定對于解決因離婚而無處居住的婦女極為重要。此規(guī)定雖然對《民法典》物權(quán)編的相關(guān)規(guī)定有所擴(kuò)展而不盡一致，但確為現(xiàn)實需要，也是《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)解決的?！秼D女權(quán)益保障法》對其他法律已有規(guī)范的事項，既要注重法律間的協(xié)調(diào)一致，又不能照搬重復(fù)浪費立法資源。對于關(guān)涉婦女權(quán)益且在現(xiàn)實生活中有實現(xiàn)障礙的重要問題，《婦女權(quán)益保障法》必須前進(jìn)一步，對其他法律的現(xiàn)行規(guī)定做一定的超越，不能片面地強調(diào)法律而降低《婦女權(quán)益保障法》的針對性和保障性，否則，《婦女權(quán)益保障法》就失去了作為保障婦女權(quán)益基本法應(yīng)有的作用。唯有制度創(chuàng)新，不斷創(chuàng)設(shè)、確認(rèn)一些體現(xiàn)時代要求和群體特點的新權(quán)利，才能體現(xiàn)法律的進(jìn)步和完善，對于一些與婦女的關(guān)系更密切、更重要的權(quán)利，《婦女權(quán)益保障法》有責(zé)任對其他法律發(fā)揮“補充、保障、引導(dǎo)”的作用。

四、應(yīng)當(dāng)關(guān)注解除同居關(guān)系的女方直接撫養(yǎng)子女的權(quán)利

未成年子女的撫養(yǎng)，歷來是其父母分手時爭執(zhí)的焦點。對于離婚時的未成年子女撫養(yǎng)問題，《民法典》婚姻家庭編以及相關(guān)的司法解釋都多有涉及，《二審稿》第74 條又進(jìn)一步明確了對喪失生育能力的女方予以照顧、優(yōu)先考慮其撫養(yǎng)子女的要求，這固然是應(yīng)該的。但與此同時需要關(guān)注的是，在現(xiàn)實生活中，有些未成年人父母分手時并不具有合法的婚姻關(guān)系，有的屬于《民法典》第1054 條規(guī)定的自始沒有法律約束力的無效的或者被撤銷的婚姻，有的屬于男女雙方連形式上的婚姻都沒有，就是一種同居狀態(tài)。這些情況下未成年子女的父母分手時如何處理未成年子女的撫養(yǎng)問題，也需要有明確的規(guī)定。基于貫徹最有利于未成年子女的原則，建議將《二審稿》第74 條中有關(guān)優(yōu)先考慮女方的撫養(yǎng)未成年子女要求的規(guī)定中“離婚”的限制去除，修改為：“女方喪失生育能力，在處理子女撫養(yǎng)問題時，應(yīng)當(dāng)在最有利于未成年子女的條件下，優(yōu)先考慮女方的撫養(yǎng)要求?！币驗樘幚碜优畵狃B(yǎng)問題不只在離婚時，同居關(guān)系中也會存在，因此沒有必要只限定在離婚的情況，也要把結(jié)束同居的情況包括在內(nèi)。

五、要加大對具有精神、智力殘疾的婦女的保護(hù)力度

具有精神、智力殘疾的婦女往往屬于限制或無民事行為能力人，她們自我保護(hù)能力差，更容易受到各類違法犯罪行為的侵害，更容易陷入生活的困境，是弱勢群體中的弱勢。因而對具有精神、智力殘疾的婦女的保護(hù)，要綜合運用《婦女權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》《精神衛(wèi)生法》和《反家庭暴力法》等規(guī)定的保護(hù)措施，嚴(yán)厲打擊對她們實施的違法犯罪行為。在保護(hù)具有精神、智力殘疾的婦女的權(quán)益方面，既要強調(diào)監(jiān)護(hù)人的履職盡責(zé)，保護(hù)具有精神、智力殘疾的婦女不受外來的不法侵害，同時又要防范監(jiān)護(hù)人利用其身份“合法”侵占被監(jiān)護(hù)人的財產(chǎn)權(quán)益或者對被監(jiān)護(hù)的婦女進(jìn)行人身侵害。因此，建議在“法律責(zé)任”一章中增加“監(jiān)護(hù)人利用監(jiān)護(hù)關(guān)系侵犯限制或無民事行為能力婦女合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)從重處理”的規(guī)定。這就需要強化公權(quán)力的介入，明確有關(guān)部門和單位的特殊保護(hù)責(zé)任，對負(fù)有相關(guān)職責(zé)的國家工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，應(yīng)嚴(yán)肅問責(zé)。

在《婦女權(quán)益保障法》中，進(jìn)一步具體化落實男女平等基本國策的制度規(guī)則，必將促進(jìn)保障婦女權(quán)益的制度更加完善、措施更加有效，不僅有利于以法治為我國婦女全面發(fā)展?fàn)I造環(huán)境、掃清障礙、創(chuàng)造條件，而且能夠?qū)H婦女人權(quán)保障貢獻(xiàn)中國方案，推動和引領(lǐng)國際婦女運動的發(fā)展。