肖 磊，莫明浩*，王凌云，張勇奮，王 嘉

（1. 江西省水利科學院，江西 南昌，330029；2. 江西省土壤侵蝕與防治重點實驗室，江西 南昌，330029）

0 前 言

隨著我國生態(tài)文明建設的不斷深入，圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標需求，建立突出國家生態(tài)文明建設目標需求的綜合評價系統(tǒng)，推動政府生態(tài)治理能力建設和治理體系現(xiàn)代化，成為各地區(qū)的主要價值與任務[1]。水土保持目標責任考核，也是在生態(tài)文明建設要求的大背景下展開的。根據(jù)國家要求，各地區(qū)有關部門依據(jù)當?shù)貙嶋H情況，需要建立與政府年度考評和生態(tài)文明建設考核相一致的水土保持目標責任考核體系，發(fā)揮良性的激勵作用。本文主要從生態(tài)文明建設相關考核、水土保持目標責任考核制度的確立、區(qū)域水土保持目標責任考核指標及方法等方面綜述國內研究情況，以期引導整體化、科學化的評價體系的建立，促進區(qū)域水土流失防治及監(jiān)測監(jiān)督工作的落實。

1 生態(tài)文明建設相關考核

1.1 相關指標研究

國內關于生態(tài)文明建設相關評估，有郝春旭等[2]采用評估主體和成分綜合分析方法，從環(huán)境健康、生態(tài)保護、資源可持續(xù)利用和環(huán)境治理等層面進行我國EPI（環(huán)境績效評估指數(shù)）的綜合評估水平并分析其影響，其中，水土保持的指標有“水土流失面積占國土面積比例”。項赟等[3]采用一種綜合主觀文獻分析數(shù)據(jù)和綜合客觀結果賦權的評價方式建立了我國生態(tài)文明建設成效評估指標體系，包括生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)文化和生態(tài)制度5 個方面，再以江蘇省和廣東省為例對各市的生態(tài)文明建設成效進行了評價。錢敏蕾等[4]運用社會壓力（包括社會發(fā)展壓力、資源利用壓力、環(huán)境壓力）-經(jīng)濟狀態(tài)（包括環(huán)境經(jīng)濟狀態(tài)、人居環(huán)境狀態(tài)）-文明響應（包括經(jīng)濟生態(tài)響應、環(huán)境生態(tài)響應、社會文明響應）的壓力-狀態(tài)-響應模型建立了特大型城市的生態(tài)文明建設評價指標體系。王媛[5]等通過對吉林省的研究，從環(huán)境質量、生態(tài)空間質量、生活空間質量、生產空間質量、管控任務等5個一級子系統(tǒng)構建了縣域生態(tài)環(huán)境保護綜合評價指標體系，其中，水土保持的指標有“土壤保持功能強度”。可見，水土保持已經(jīng)成為生態(tài)文明建設考核的一部分；就尺度而言，全國、省、市、縣等各區(qū)域的評價體系都有研究。

1.2 相關考核

為了統(tǒng)一規(guī)范全國生態(tài)文明建設考評工作，穩(wěn)步推動生態(tài)文明建設進程，2016 年2 月，由中共中央辦公廳和國務院共同發(fā)布的《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》[6]在我國宏觀層面上提出了一套全國統(tǒng)一的生態(tài)文明建設目標評估考核體系。該體系由評價和考核兩大部分構成，按每年一評價、五年一考核進行實施。具體指標包括資源利用、環(huán)境治理、生態(tài)保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等共6 個方面，計56 個主要指標，“新增水土流失治理面積”為指標之一，權數(shù)為0.92，數(shù)據(jù)來源為水利部?？己私M將重點針對全國各區(qū)域上一年度生態(tài)文明建設的重點目標任務完成狀況，開展綜合考核。

為有效推進地區(qū)生態(tài)文明建設成效，各地區(qū)結合自身經(jīng)濟社會發(fā)展水平和資源環(huán)境稟賦等情況，在生態(tài)文明建設相關考評體系構建方面進行了一系列的探索。江西省在2013 年探索性地建立的一套關于市縣科學發(fā)展的綜合考核評估指標體系，涉及生態(tài)文明建設；2016 年，在該指標體系中生態(tài)文明建設方面的綜合考核指數(shù)已達到了16 個，進一步凸顯了綠色發(fā)展的“指揮棒”作用；2017 年，江西省政府在借鑒國家考核辦法框架的基礎上，根據(jù)本省實際情況頒布了《江西省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法（試行）》[7]，該辦法則按每年一評價，兩年一考核開展實施?？傮w來說，江西省的考核指標體系中，在國家指標體系框架內進一步考慮了江西省特色，即刪除了草原、海洋、海岸線等不適應江西省情的相關指標，增加了農村生活垃圾處理率、農村面源污染、城市霧霾天氣比例等對民眾健康關注度比較高的指標，同時新增“美麗中國”江西樣板為加分項。河南省的生態(tài)文明建設目標評價考核指標體系中，與國家指標體系框架基本相一致，將各指標的權重做出了調整[8]，其中，“環(huán)境治理”“資源利用”“增長質量”“生態(tài)保護”“綠色生活”“治理能力”指標的權數(shù)依次減小，分別占比37%、29%、10%、9%、8%和7%。

根據(jù)習近平總書記“加快生態(tài)文明建設體制改革，建設美麗中國”等重要指示，國家發(fā)改委于2020 年3月出臺了《美麗中國建設評估指標體系及實施方案》，適時構建了美麗中國建設評估指標體系，指標包含空氣清新、水體潔凈、土壤安全、生態(tài)良好、人居整潔5 大方面，細化到22 項具體的二級指標[9]。其中，“生態(tài)良好”方面包含“水土保持率”指標，為二級指標。評價指標體系中各指標的權重系數(shù)以及評價技術方法，則由第三方組織提出。通過評價的技術方法測算美麗中國建設綜合指數(shù)，并對照已確定的階段目標，評價美麗中國的建設進度。

中國科學院自2000 年起對區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力進行了深入研究，受到廣泛關注。可持續(xù)發(fā)展策略課題組構建了含土壤侵蝕指數(shù)、生態(tài)保護指數(shù)等45個指數(shù)233 個定量指標的可持續(xù)發(fā)展綜合能力評價指標體系[10]；根據(jù)該評價體系，每年對全國及各省可持續(xù)發(fā)展總能力進行定量統(tǒng)計，計算可持續(xù)發(fā)展綜合指數(shù)。

所有生態(tài)文明建設的相關考核都為區(qū)域水土保持目標責任考核提供了參考，有些考核已將“土壤侵蝕”“水土流失治理”“水土保持”等納入考核指標。

2 水土保持目標責任考核制度的確立

2.1 水土保持目標責任考核的思路與框架

姜德文[11]、郭孟霞[12]等認為，建立國家水土保持工作績效考核體系，是國家履行國際公約、地方人民政府依法履行法定職能、完成規(guī)劃目標、及時進行綠色GDP 統(tǒng)計與核算的基本要求，應及時探索建立考評制度，對地方人民政府實施任期水土保持目標責任制，對國家重點防控區(qū)域實施水土保持一票否決制。通過水土保持適時監(jiān)測和評價，為考核制度的實施提供基礎數(shù)據(jù)，以水土保持政績考核制度促進生態(tài)文明理念全面落實。水土保持目標責任制考核應該以水土流失面積不增加、水土流失強度逐漸降低等水土保持目標為導向，并將水土保持目標納入各級政府政績考核體系。對目標任務完成良好的，予以嘉獎，以激勵積極作為；對任務完成差的，予以批評，限期整頓，并追究責任[13]；突出問題導向、目標導向，實現(xiàn)水土保持的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益統(tǒng)一。

2.2 我國水土保持目標責任考核制度確定歷程

早在1993 年，國務院即強調了水土保持的重要性，正式頒布了《關于加強水土保持工作的通知》，要求將推進水土流失治理工作發(fā)展納入重大的經(jīng)濟政策規(guī)劃議程，以逐步提高我國水土保持的發(fā)展速度。水土流失情況存在嚴重問題的地方政府部門建立每年向有關同級人民代表大會常務委員會和上級水行政主管有關部門匯報水土保持工作的長效機制，并盡快建立負責人在其任期內的水土保持目標責任考核制，層層落實簽訂工作責任狀。

在2011 年修訂并實施的《中華人民共和國水土保持法》則進一步要求各級地方人民政府嚴格實行水土保持目標責任和與之相配套的考核獎懲機制。2015 年，中共中央監(jiān)察部和組織部聯(lián)合印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》為生態(tài)文明建設制定了責任追究的機制，為黨政領導干部嚴格保護生態(tài)環(huán)境的長效機制奠定了基礎[14]。國務院正式批復下發(fā)的《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030 年）》則有確定目標任務、強化考核評價、提高政府領導等明確內容。2016年，國家制定的《生態(tài)文明建設考核目標體系》和《綠色發(fā)展指標體系》將“新增水土流失治理面積”作為生態(tài)文明建設評價考核的一項指標加入綠色發(fā)展指標體系[15]，從國家層面以考核指標的形式突出水土保持工作的重要性。

2017 年，水利部進一步把目標責任制考核納入三個重要工作任務之中，出臺了《關于開展2017 年度水土保持3 項重點任務考核工作的通知》（辦水保函〔2017〕582 號）和《關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》（水保〔2017〕108 號）。各省（自治區(qū)、直轄市）結合各區(qū)域實際制定出臺水土保持目標責任考核制度并在2018 年開展了考核工作。2018 年8 月，水利部等7 部委共同頒布的《關于開展全國水土保持規(guī)劃實施情況考核評估工作的通知》（水保〔2018〕192 號）主體上明確了省級人民政府水土保持總體目標任務、綜合治理、預防保護、綜合監(jiān)管等4 類考核，將區(qū)域水土保持目標責任考核放在突出位置，成為水土保持“監(jiān)管強手段”的體現(xiàn)之一。

3 區(qū)域水土保持目標責任考核指標及方法

3.1 考核指標及方法

由于各個行政區(qū)水土流失種類、強度和影響因子的不同，土壤侵蝕防治的多樣化、復雜化，以及社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，對地方政府水土保持目標責任考核已無法用簡單的指數(shù)來評價。姜德文[10]構建了水土流失影響綜合指數(shù)，可以評價縣級水土保持目標責任及成效。李智廣[13]構建了7 個指標類48 個指標的指標體系，建立了基于水土保持履責指數(shù)的水土保持目標責任綜合評價模型。胡彥婷等[15]按水保法責任將指標歸類為19 個考核指標，并運用層次分析法結合熵值法得出指標權重，認為甘肅省重要的指標為生產建設項目水土保持方案編報率、水土流失重點預防區(qū)受保護面積、生產建設項目監(jiān)督執(zhí)法和新增水土流失治理面積。金海等[16]從水利、水土保持、環(huán)境、自然資源等領域梳理了水土流失防治指標和追責指標，指出建立水土流失責任追究制。隨著區(qū)域水土流失動態(tài)監(jiān)測和水土保持遙感監(jiān)管更加規(guī)范化，經(jīng)過近年來水土保持管理的實踐，水土保持目標責任考核辦法也更加合理，科學、量化是考核辦法有待完善之處。

3.2 區(qū)域水土保持目標責任考核開展情況

浙江省出臺的《浙江省水土保持目標責任制考核辦法》中規(guī)定的考核指標體系包括組織領導、綜合治理、預防監(jiān)督等3 項一級指標，水土保持工作領導機制、水土保持目標責任制、水土流失治理任務、水土流失治理資金、生產建設項目水土保持方案編報、生產建設項目事中事后監(jiān)管等6 項二級指標。《廣西水土保持目標責任考核辦法》中規(guī)定的考核指標體系包括總體目標任務、綜合治理、預防保護、綜合監(jiān)管、其他等5 項一級指標，二級指標設置了加分項和減分項。黑龍江省的考評內容包括組織領導、綜合治理、預防監(jiān)督、綜合監(jiān)管和宣傳教育、加分項等6 個方面，市（地）政府（行署）考評結果為優(yōu)秀的，省政府予以通報表揚，有關部門在相關項目安排上予以優(yōu)先考慮；考評結果不合格的，要在考評結果公告后1 個月內向省政府作出書面報告，提出整改措施[17]。江西省將水土保持目標責任考核納入本省高質量發(fā)展考核評價體系，江西省水利廳將省級對市級的考核分數(shù)及等級、設區(qū)市人民政府將市級對縣級考核分數(shù)及等級分別報經(jīng)省政府審定后，向社會公告，并交組織人事部門作為對市縣人民政府領導班子和主要負責人綜合考核評價的依據(jù)，2020 年的指標包括政府水土保持主體責任落實、水土流失綜合治理、水土保持預防監(jiān)督、水土保持監(jiān)測與信息化、水土保持宣傳教育、扣分項、加分項等方面。通過考核引起各級政府對治理、監(jiān)測、監(jiān)管等的重視，區(qū)域水土保持目標責任考核在各級行政區(qū)生態(tài)文明建設工作中發(fā)揮了重要的作用。

4 結 語

隨著“水土保持率”被納入美麗中國建設評估指標，按照新時代生態(tài)文明、美麗中國、幸福河湖和山水林田湖草沙系統(tǒng)治理等新要求，水土保持工作將在滿足人民對美好生活和優(yōu)美生態(tài)的需要、推動實現(xiàn)區(qū)域高質量發(fā)展過程中發(fā)揮更加重要的作用。水土保持目標責任則可根據(jù)管理需要，設定反映水土保持工作主要內容，用評價優(yōu)劣、考核變化、決定獎懲的指標，要求各級政府落實?！笆奈濉逼陂g，根據(jù)《水土保持“十四五”實施方案》，通過評價指標體系的優(yōu)化，如水土流失動態(tài)變化、水土保持率等，體現(xiàn)問題導向，按照新發(fā)展階段的新要求開啟高質量發(fā)展的新篇章。區(qū)域水土保持目標責任評價將使水土保持工作干有標尺、評有依據(jù)、做有目標，進一步夯實政府主體責任，在生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展中充分發(fā)揮水土保持考核評估“指揮棒”作用。