□申付亮

（河南省鄉(xiāng)村振興監(jiān)測(cè)中心，河南 鄭州 450003）

自古以來(lái)，中國(guó)就是農(nóng)業(yè)大國(guó)，以洛陽(yáng)市為中心的河洛地區(qū)是中國(guó)農(nóng)業(yè)起源的中心之一。千百年來(lái)，河洛先民對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)的探索從未中斷，極大地推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。尤其是中華人民共和國(guó)成立后，洛陽(yáng)市立足實(shí)際，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段全力推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，開展了一系列成果豐碩、有借鑒意義的生動(dòng)實(shí)踐。如今，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，洛陽(yáng)市切實(shí)扛起鄉(xiāng)村振興重大政治責(zé)任，著力抓好各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，續(xù)力譜寫鄉(xiāng)村振興新篇章，向著“富民強(qiáng)村”的美好愿景不懈邁進(jìn)。

1 2010—2020 年洛陽(yáng)鄉(xiāng)村發(fā)展變化情況

1.1 人口與勞動(dòng)力變化情況

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年11 月1 日零時(shí)，洛陽(yáng)市常住人口705.7 萬(wàn)人，其中，鄉(xiāng)村常住人口為247.1 萬(wàn)人，占35%，與2010 年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)相比，洛陽(yáng)市常住人口增加50.7 萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口減少119 萬(wàn)人。2010—2020 年部分年份洛陽(yáng)鄉(xiāng)村人口及勞動(dòng)力變化情況見表1。

表1 2010—2020 年部分年份洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村人口及勞動(dòng)力變化情況

數(shù)據(jù)顯示，2010 年以來(lái)，洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村常住人口呈遞減態(tài)勢(shì)，10 年間減少了32.3%，其中，2020 年減少幅度最大，達(dá)到了12.7%。與之相對(duì)應(yīng)，10 年間洛陽(yáng)市城鎮(zhèn)化率不斷提升，2020 年末，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，比2010 年提高了20.7 個(gè)百分點(diǎn)。2020 年城鎮(zhèn)化水平提升明顯，比2019 年提高了5.9 個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)歷史新高。

隨著城鎮(zhèn)化水平的快速提升，洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村人口外流問題日益凸顯。2010—2019 年，洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村人口整體呈增加趨勢(shì)，2019 年比2010 年增長(zhǎng)了11.4 萬(wàn)人，但鄉(xiāng)村常住人口占鄉(xiāng)村人口的比重逐年下降，說(shuō)明鄉(xiāng)村流動(dòng)人口數(shù)量不斷增加，越來(lái)越多人選擇離開鄉(xiāng)村到外工作或定居，鄉(xiāng)村人口外流嚴(yán)重。

洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村從業(yè)人員由降轉(zhuǎn)穩(wěn)，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比下降。2010—2015 年洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)量不斷下降，2015 年后穩(wěn)定在288 萬(wàn)人左右。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比由2010 年的36%下降到2019 年的27.8%，更多勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向第二和第三產(chǎn)業(yè)。

出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因有兩點(diǎn)。

一是目前洛陽(yáng)市城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于增速發(fā)展時(shí)期，而合村并鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的一條主要渠道。通過改變行政區(qū)劃實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人口就地轉(zhuǎn)移，如鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居等，將鄉(xiāng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，在很大程度上拉動(dòng)了城鎮(zhèn)人口增加，也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村人口減少。

二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展大量吸納農(nóng)村勞動(dòng)力是必然趨勢(shì)。10 年來(lái)，洛陽(yáng)市的跨越式發(fā)展同樣使大量鄉(xiāng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)并向城鎮(zhèn)遷移，這部分人群也成為了城鎮(zhèn)化的重要和主要?jiǎng)恿ΑＳ绕涫?020 年，河南省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于支持洛陽(yáng)以開放為引領(lǐng)加快建設(shè)中原城市群副中心城市的若干意見》，洛陽(yáng)市應(yīng)時(shí)而上，加快城市建設(shè)，除了就業(yè)因素吸引外，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策、迅速提質(zhì)的醫(yī)療教育等資源、便利的生活條件等都吸引了眾多鄉(xiāng)村人口流入城鎮(zhèn)。村鎮(zhèn)改造工作也全面鋪開，各縣（區(qū)）鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居加快推進(jìn)，村民身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村常住人口隨即大幅減少。

雖然鄉(xiāng)村人口外流是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，對(duì)于分流農(nóng)村人口、普及適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)、加速城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有推動(dòng)作用，但不可忽視的是，鄉(xiāng)村人口外流也帶來(lái)了農(nóng)村“空心化”、老齡化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展動(dòng)力不足、土地和房屋閑置等弊端。鄉(xiāng)村振興的實(shí)施主體是人，重要支撐是人才，最終受益者也是人，可以說(shuō)，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在人。所以，破解鄉(xiāng)村人口外流對(duì)鄉(xiāng)村振興的制約，讓鄉(xiāng)村能留住人、能吸引人、能造福人，是當(dāng)下推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)村”的重要關(guān)鍵[1]。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

2010—2020 年部分年份洛陽(yáng)市農(nóng)村部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化情況見表2。

表2 2010—2020 年部分年份洛陽(yáng)市農(nóng)村部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化情況

1.2.1 經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

數(shù)據(jù)顯示，洛陽(yáng)市農(nóng)林牧漁業(yè)增加值（含農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)）從2010 年的187.6 億元增加到2019 年的269.7 億元，增長(zhǎng)了43.8%，年均增長(zhǎng)4.1%，農(nóng)林牧漁業(yè)增加值持續(xù)擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力穩(wěn)步增強(qiáng)。從增加值構(gòu)成看，2010 年農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、服務(wù)業(yè)增加值比為55.7∶11.8∶25.3∶1.4∶5.8，2019 年農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、服務(wù)業(yè)增加值比為61.6∶2.9∶25.0∶1.3∶9.1，農(nóng)業(yè)增加值占比增長(zhǎng)5.9 個(gè)百分點(diǎn)，“保供給”能力不斷提升，林業(yè)增加值占比下降，牧業(yè)、漁業(yè)整體穩(wěn)定，服務(wù)業(yè)增加值占比提高3.3 個(gè)百分點(diǎn)，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。

1.2.2 糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升，主要經(jīng)濟(jì)作物供給充足

2010 年以來(lái)，洛陽(yáng)市糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在220 萬(wàn)t 以上，2018 年和2020 年突破250 萬(wàn)t，糧食安全基礎(chǔ)更加牢固。2010—2020 年主要經(jīng)濟(jì)作物經(jīng)歷了“先抑后揚(yáng)”的變動(dòng)過程，與2010 年相比，2019 年除煙葉產(chǎn)量下降了21.7%外，油料、蔬菜、水果等產(chǎn)量均有提升，其中蔬菜產(chǎn)量提高了28.0%，水果產(chǎn)量提高了27.1%，增長(zhǎng)幅度較大。

1.2.3 農(nóng)村居民收支水平不斷提升，生活質(zhì)量持續(xù)改善

2020 年洛陽(yáng)市農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到了15 902 元，較2010 年的5 680 元增加10 222 元，累計(jì)增長(zhǎng)180%，年均增長(zhǎng)10.8%。2020 年洛陽(yáng)市農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出12 110 元，較2010 年的4 635 元增加7 475 元，累計(jì)增長(zhǎng)161.3%，年均增長(zhǎng)10.1%，居民收入與消費(fèi)實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)。從收入構(gòu)成來(lái)看，工資性收入占比逐年擴(kuò)大，2017 年時(shí)突破50%，2020 年有小幅度下降，但仍保持在50%以上的水平。

1.3 基層治理情況

2010 年，洛陽(yáng)市社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得階段性成效，建成市級(jí)示范村500 個(gè)、重點(diǎn)整治村700 個(gè)，市（縣）財(cái)政累計(jì)投入1 500 余萬(wàn)元，完成村莊建設(shè)規(guī)劃1 267 個(gè)，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心103 個(gè)，在行政村建成以村部、衛(wèi)生室、計(jì)劃生育服務(wù)室、便民服務(wù)大廳、健身活動(dòng)場(chǎng)所等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心814 個(gè)。

2010—2020 年，洛陽(yáng)市以“村村整治、千村達(dá)標(biāo)、百村示范”工程為抓手，繼續(xù)堅(jiān)持新農(nóng)村建設(shè)。2019 年，洛陽(yáng)市貫徹市委十一屆十次全會(huì)提出的堅(jiān)持“黨建引領(lǐng)、三治并進(jìn)、服務(wù)進(jìn)村”，加快構(gòu)建基層組織體系、治理體系和服務(wù)體系，再次全面提升農(nóng)村基層治理能力和水平。如今，共建、共治、共享已成為洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村治理的鮮明特色，人民群眾獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。

1.3.1 “黨建引領(lǐng)”筑牢基層組織體系

2019 年，洛陽(yáng)市市委印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)“河洛黨建計(jì)劃”（2019—2021 年）加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作的實(shí)施意見》，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）為重點(diǎn)，從提升基層黨組織建設(shè)質(zhì)量、建強(qiáng)基層基礎(chǔ)骨干隊(duì)伍等方面全力加強(qiáng)基層黨建工作，提出3 年內(nèi)創(chuàng)建3 000 個(gè)“五星支部”、打造30 個(gè)標(biāo)桿式黨支部等目標(biāo)，精準(zhǔn)解決部分村黨組織軟弱渙散、政治功能不強(qiáng)、信訪矛盾集中、社會(huì)治安混亂等問題。2020 年，洛陽(yáng)市印發(fā)《關(guān)于在全市實(shí)施“五微”并治深化村（社區(qū)）組以案促改工作的指導(dǎo)意見》，深入開展嚴(yán)懲“微腐敗”、開設(shè)“微課堂”、健全“微制度”、管好“微權(quán)力”、營(yíng)造“微生態(tài)”等5 項(xiàng)工作，以村組干部典型違紀(jì)違法案件為鏡鑒，設(shè)立巡回講堂，推進(jìn)以案促改常態(tài)化，進(jìn)一步優(yōu)化基層干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年以來(lái)，洛陽(yáng)市各農(nóng)村黨群服務(wù)中心全部規(guī)范到位，創(chuàng)建開放式組織生活基地132 個(gè)；組織906 名新派駐村第一書記入村開展幫扶工作，排查整頓139 個(gè)軟弱渙散村黨組織；對(duì)3 185 個(gè)村（社區(qū)）黨組織開展“政治體檢”，洛陽(yáng)市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接收反映農(nóng)村干部信訪舉報(bào)1 320 件，占比43.59%，立案查處農(nóng)村干部1 328 人，占比47.48%。

1.3.2 “三治并進(jìn)”織密基層治理體系

洛陽(yáng)市堅(jiān)持“三治”協(xié)同融合，以自治為基礎(chǔ)，以法治為保障，以德治為支撐，充分提升群眾幸福感[2]。洛陽(yáng)市3 199 個(gè)村（社區(qū)）全部建立基層協(xié)商工作機(jī)制、完成村規(guī)民約修訂完善，2 639 個(gè)村（社區(qū)）建立完善了“一約四會(huì)”制度。成功創(chuàng)建3 個(gè)全國(guó)民主法治示范村、6 個(gè)全省民主法治示范村，創(chuàng)新開展“四官”服務(wù)隊(duì)進(jìn)村擔(dān)當(dāng)平安村官工作，2 903 支“四官”服務(wù)隊(duì)累計(jì)化解矛盾糾紛4 765 起、信訪積案146 起，排查鄉(xiāng)村糾紛35 115 件，調(diào)解成功34 902 件。累計(jì)建成新時(shí)代文明實(shí)踐中心18 個(gè)、新時(shí)代文明實(shí)踐所136 個(gè)、新時(shí)代文明實(shí)踐站635 個(gè)，11 個(gè)村獲評(píng)全國(guó)文明村鎮(zhèn)，弘揚(yáng)德治、帶動(dòng)自治、法治齊推進(jìn)的良好風(fēng)尚逐步形成。

1.3.3 “服務(wù)進(jìn)村”構(gòu)建基層服務(wù)體系

洛陽(yáng)市山區(qū)多，一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村集聚程度不高、交通不便、服務(wù)功能覆蓋不全等問題。為破解這些難點(diǎn)，洛陽(yáng)市推行“服務(wù)進(jìn)村”，全力提升服務(wù)效能，縮短服務(wù)距離[3]。

一是基礎(chǔ)政務(wù)服務(wù)。洛陽(yáng)市著力打造高效能、規(guī)范化的村級(jí)黨群服務(wù)中心等服務(wù)平臺(tái)，整合各類便民服務(wù)資源，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”下的“最多跑一次”改革。同時(shí)，推行縣級(jí)單位每月下鄉(xiāng)巡回辦理審批事項(xiàng)、為特殊家庭提供24 小時(shí)上門服務(wù)等，切實(shí)讓服務(wù)“沉進(jìn)村里”。

二是公共服務(wù)。洛陽(yáng)市不斷加大投入力度，全面普及新農(nóng)合，加快鄉(xiāng)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縣域就診率90%以上。深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力打造鄉(xiāng)村公共服務(wù)綜合體，提供“一站式”公共服務(wù)，出臺(tái)《洛陽(yáng)市深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的實(shí)施意見》，為提升服務(wù)質(zhì)量保駕護(hù)航。

三是文化服務(wù)。洛陽(yáng)市各級(jí)文化館、文聯(lián)等密集開展“送文化進(jìn)村”活動(dòng)，通過豐富多彩的文藝表演、文化講座、書畫展覽等活動(dòng)，向村民傳遞優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。各級(jí)便民站標(biāo)配了農(nóng)家書屋、計(jì)算機(jī)室、書畫室、文體活動(dòng)室等空間，方便村民使用。

2 鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中“富民強(qiáng)村”的短板和弱項(xiàng)

10 年來(lái)，洛陽(yáng)市農(nóng)村各方面取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，農(nóng)民的“錢袋子”越來(lái)越鼓，鄉(xiāng)村治理水平向現(xiàn)代化靠攏，鄉(xiāng)村振興的美好愿景越來(lái)越近，但在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中還有一些制約因素，“富民強(qiáng)村”路上仍存在著短板和弱項(xiàng)。

2.1 “空心化”現(xiàn)象凸顯，“富民強(qiáng)村”后續(xù)動(dòng)力不足

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，洛陽(yáng)市農(nóng)村人口外流現(xiàn)象嚴(yán)重。部分家庭青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，導(dǎo)致留守老人和留守兒童增多。部分家庭舉家外遷，只留下空房子，成了“空心戶”，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)“空心村”。村空了，“富民強(qiáng)村”的實(shí)施主體和主要?jiǎng)恿ψ匀灰病翱樟恕??！翱招幕睂?duì)實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)村”的影響主要表現(xiàn)在以下3 個(gè)方面。

2.1.1 勞動(dòng)力不足

人員外流的最直接影響就是勞動(dòng)力資源缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體缺失。農(nóng)村常住人口中女性、留守老人、留守兒童占多數(shù)，他們的勞動(dòng)能力、技術(shù)水平、整體素質(zhì)偏低，只能從事簡(jiǎn)單的農(nóng)事勞作，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)、耕地拋荒、企業(yè)產(chǎn)業(yè)無(wú)人可用等現(xiàn)象，制約了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.1.2 人才不足

農(nóng)民中的精英人才是實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)村”的主要帶動(dòng)力量和核心力量，往往具有較為豐富的閱歷、較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、敏銳超前的思維和更高的社會(huì)參與意識(shí)，能夠在聚合農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮重要作用。這部分力量的流失對(duì)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展無(wú)疑是十分不利的。

2.1.3 組織隊(duì)伍建設(shè)弱化，鄉(xiāng)村治理難度增大

一方面，人員外流弱化了基層組織隊(duì)伍建設(shè)，在村黨員老齡化，年輕黨員不愿回歸，組織隊(duì)伍力量不足，組織活動(dòng)陣地缺乏，治理效能受到削弱。另一方面，受地形限制，洛陽(yáng)市農(nóng)村居民本就居住分散，治理難度大，而人口外流讓人口密度進(jìn)一步降低，更加延長(zhǎng)了各類事件糾紛的響應(yīng)處理時(shí)間，不利于“一約四會(huì)”等村民自治形式發(fā)揮作用，村莊治理水平難以有大幅度提升。

2.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)融合不夠緊密

2.2.1 區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2019 年，洛陽(yáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的新安縣年度生產(chǎn)總值超過500 億元，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力最弱的汝陽(yáng)縣年度生產(chǎn)總值為178 億元，兩者差值達(dá)到了322 億元。另外，新安縣三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為4.7∶55.7∶39.6，汝陽(yáng)縣三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為7.9∶43.3∶48.7，汝陽(yáng)縣第一產(chǎn)業(yè)占比顯著高于新安縣，工業(yè)化水平明顯落后于新安縣。由縣域經(jīng)濟(jì)情況對(duì)比可知，洛陽(yáng)市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。

2.2.2 發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象突出，優(yōu)勢(shì)資源向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚

促進(jìn)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中以提高資源配置效率是客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也是目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式。對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，能夠成為優(yōu)勢(shì)地區(qū)、適合各類產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展的畢竟只是少數(shù)，如果人、財(cái)、物、政策等都集中在這少數(shù)地區(qū)，勢(shì)必會(huì)影響弱勢(shì)地區(qū)能夠獲得的公共資源，從而使弱勢(shì)地區(qū)的發(fā)展更加落后于優(yōu)勢(shì)地區(qū)，進(jìn)一步拉大區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，這也與“全民奔小康”的目標(biāo)有出入。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度不高，產(chǎn)業(yè)鏈條銜接不緊密

一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合程度低。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)之間存在緊密的生態(tài)鏈，利用這種天然存在的聯(lián)系可以形成果蔬種植、豬牛羊林下飼養(yǎng)、糞肥返田等內(nèi)部融合循環(huán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)展與增值。雖然洛陽(yáng)市借助溝域生態(tài)經(jīng)濟(jì)的立體布局不斷向這方面靠攏，但融合深度仍待提高[4]。

二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與第二、第三產(chǎn)業(yè)融合程度低。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向后延伸不充分，種養(yǎng)方面，個(gè)體戶和小型規(guī)模戶占比較大，多以個(gè)體零售和粗放式經(jīng)營(yíng)管理為主，產(chǎn)品附加值低、出路窄，不能與市場(chǎng)有效銜接。第二產(chǎn)業(yè)“承上啟下”作用發(fā)揮不完全，農(nóng)產(chǎn)品深加工、精加工不足，衍生產(chǎn)品研發(fā)力度較弱，已有品牌的品牌效亟須進(jìn)一步擴(kuò)大。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育遲緩，農(nóng)村生產(chǎn)生活服務(wù)能力不強(qiáng)，項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營(yíng)上存在同質(zhì)化現(xiàn)象，吸引力不強(qiáng)。

2.3 農(nóng)村建設(shè)滯后，基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)覆蓋不全，服務(wù)能力不強(qiáng)

近年來(lái)，洛陽(yáng)市新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，人居環(huán)境整治成效顯著，村莊面貌煥然一新，但已完成的基礎(chǔ)設(shè)施仍存在覆蓋不全、管護(hù)缺失、利用率低、服務(wù)功能不強(qiáng)等問題。從目前情況來(lái)看，洛陽(yáng)市不斷加大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，但農(nóng)村面積廣闊，居住密度低，出于效益最大化的考慮，已建成的基礎(chǔ)設(shè)施多處于人口較密集地區(qū)，服務(wù)能力難以輻射全域，部分偏僻地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯不足。另外，一些村的基礎(chǔ)設(shè)施建成后缺少管護(hù)，利用率逐漸降低，失去服務(wù)功能，如垃圾桶、休閑廣場(chǎng)的健身器材損壞無(wú)人維修，村閱覽室等文化娛樂場(chǎng)所常年鎖閉無(wú)法使用，垃圾清運(yùn)處理不及時(shí)再現(xiàn)臟、亂、差等。

2.4 鄉(xiāng)村治理能力在滿足治理需要上有欠缺

2.4.1 “三治并進(jìn)”下鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)碎片化傾向

一是自治、法治和德治在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中往往由多個(gè)政府部門主管、負(fù)責(zé)，比如民政部門或組織部門主抓自治，司法部門主抓法治，宣傳部門或教育部門主抓德治。相應(yīng)地，議事、普法、道德評(píng)議等工作的部署推進(jìn)也由相應(yīng)部門各負(fù)其責(zé)，形成了碎片化的管理局面[5]。

二是制度體系的碎片化。不同職能部門在管理過程中形成了具有部門特色的制度和考核評(píng)價(jià)體系，一定程度上完善了鄉(xiāng)村治理的制度保障。但是在執(zhí)行過程中，這些制度僅在所屬領(lǐng)域中發(fā)揮作用，制度間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有機(jī)整合，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展統(tǒng)籌不夠，使建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、考核口徑不一，大大削弱了治理效率。

2.4.2 現(xiàn)行治理模式發(fā)揮長(zhǎng)效作用面臨困境

一是人才困境。農(nóng)村人才流失嚴(yán)重、干部?jī)?chǔ)備不足與各項(xiàng)鄉(xiāng)村治理事務(wù)繁重的矛盾日益突出，而工作強(qiáng)度大、工資待遇水平較低、職業(yè)獲得感不強(qiáng)等因素更加劇了人才流失。

二是長(zhǎng)效激勵(lì)困境。“三治并進(jìn)”中的法治和德治都涉及以評(píng)促建，這是激勵(lì)、發(fā)揮治理效能的常用手段。隨著以評(píng)促建示范帶動(dòng)效應(yīng)的展現(xiàn)，各類名目繁多的評(píng)選活動(dòng)越來(lái)越普遍，但多輪次的評(píng)選活動(dòng)往往會(huì)出現(xiàn)邊際效用遞減的弊端，使激勵(lì)作用弱化。另外，自治、法治和德治都要依靠人的自覺參與，參與者的積極性在沒有長(zhǎng)效激勵(lì)的情況下很容易消解，從而導(dǎo)致參與意識(shí)不足、參與度不高的情況。

三是技術(shù)困境。當(dāng)前洛陽(yáng)市鄉(xiāng)村治理存在著信息化應(yīng)用鋪開與信息化技能不足的矛盾。為了提升治理效能，與城市區(qū)數(shù)字化治理對(duì)接，洛陽(yáng)市各村基礎(chǔ)信息化設(shè)備已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但囿于村務(wù)工作者年齡偏大、信息化應(yīng)用技能不足的實(shí)際，部分村仍存在信息化設(shè)備操作不熟練、工作效率低、數(shù)據(jù)平臺(tái)使用不充分的問題，未能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)人口、民生建設(shè)、公共服務(wù)的數(shù)字化管理，從而影響治理效能。

3 實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)村”的優(yōu)化路徑

3.1 實(shí)施分類推進(jìn)、差異化發(fā)展策略，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

民要富、村要強(qiáng)，關(guān)鍵要激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，而激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力必須建立在經(jīng)濟(jì)振興、產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)上。根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等將村莊劃分為不同類型分類推進(jìn)，使村莊走最符合自身實(shí)際的發(fā)展道路，已成為各地的共同舉措?！堵尻?yáng)市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中明確將村莊劃分為城郊融合類、拓展提升類、特色保護(hù)類、整治改善類、搬遷撤并類5 種不同類型，探索差異化發(fā)展。文章重點(diǎn)選取較有代表性或數(shù)量較多的城郊融合類、特色保護(hù)類、整治改善類3 類村莊進(jìn)行剖析，探討實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)村的優(yōu)化路徑。

3.1.1 城郊融合類

城郊融合類村莊主要包括納入中心城區(qū)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的村莊，具備成為城市后花園的優(yōu)勢(shì)，也具有向城市轉(zhuǎn)型的條件。此類村莊發(fā)展重點(diǎn)在加快城鄉(xiāng)融合，需要根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市功能布局調(diào)整，逐步強(qiáng)化服務(wù)城市發(fā)展、承接城市功能外溢、滿足城市消費(fèi)需求能力?！兑?guī)劃》指出，這一類村莊要在2022 年率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，具備條件的基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

城郊融合類村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路主要是充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，利用城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用，積極對(duì)接城鎮(zhèn)需求，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合[6]。

一是要保障第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)空間，滿足城鎮(zhèn)“米袋子”“菜籃子”供給需求。城郊融合類村莊在第一產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)有了較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；潭容^高，產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)較為成熟，農(nóng)產(chǎn)品附加值較高。在優(yōu)化路徑上，要保持第一產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有發(fā)展格局，進(jìn)一步考慮城鎮(zhèn)擴(kuò)張建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，以集約高效的原則做好建設(shè)用地規(guī)劃，注重占補(bǔ)平衡，為第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出充足空間。

二是精準(zhǔn)推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，探索與第三產(chǎn)業(yè)深度融合的休閑農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)有的第一、第三產(chǎn)業(yè)融合案例，如草莓園、櫻桃溝等農(nóng)產(chǎn)品采摘園、農(nóng)家樂，雖然經(jīng)濟(jì)效益顯著，但存在經(jīng)營(yíng)模式單一、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重等問題。有必要進(jìn)一步提升第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的精準(zhǔn)性，促進(jìn)與文化、教育、科普、養(yǎng)生等多種業(yè)態(tài)的融合，發(fā)展多種類型的休閑農(nóng)業(yè)。要依托自身資源稟賦，對(duì)接城鎮(zhèn)旅游、觀光、體驗(yàn)、學(xué)習(xí)、康養(yǎng)等需求，精準(zhǔn)定位發(fā)展類型。利用廣闊農(nóng)田、花田、特色古建筑、文化遺產(chǎn)等打造觀光型農(nóng)業(yè)，定位“城市后花園”，重點(diǎn)推出休閑田園、綠色農(nóng)產(chǎn)、風(fēng)景小鎮(zhèn)、手工藝體驗(yàn)傳承等特色標(biāo)簽，吸引游客放松休閑。利用洛陽(yáng)市厚重的歷史文化、紅色資源、新型科技農(nóng)業(yè)等走智慧科普型發(fā)展路徑，建立歷史紀(jì)念館、紅色教育基地、農(nóng)業(yè)科研基地等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，推出“精品研學(xué)”旅游線路。利用果園、綜合果蔬種植園、特色農(nóng)產(chǎn)品、先天自然條件等，開發(fā)果蔬采摘、特色農(nóng)家院、生態(tài)康養(yǎng)園區(qū)，向養(yǎng)生度假類產(chǎn)業(yè)形態(tài)靠攏。

三是發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)資源分散承接區(qū)。推動(dòng)城市各類要素資源向農(nóng)村流動(dòng)，治愈當(dāng)前較為突出的“城市病”，推進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。承接城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)的溢出轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)發(fā)展水平較高、有進(jìn)一步擴(kuò)張需求的裝備制造業(yè)、食品用品加工業(yè)等工業(yè)產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，基于城郊統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動(dòng)農(nóng)村就業(yè)。推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源與農(nóng)村學(xué)校的結(jié)對(duì)幫扶、聯(lián)建共建；推動(dòng)公共衛(wèi)生資源的合作共享，建立醫(yī)療聯(lián)合體；推動(dòng)城郊康養(yǎng)基地建設(shè)，提升村莊養(yǎng)老服務(wù)能力，發(fā)展新型養(yǎng)老模式。不斷促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)水平提升，滿足服務(wù)城鎮(zhèn)發(fā)展的定位，同時(shí)為將來(lái)融入城市打好基礎(chǔ)。

3.1.2 特色保護(hù)類

特色保護(hù)類村莊主要包括歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、特色景觀旅游名村等自然、歷史、文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承河洛地區(qū)優(yōu)秀文化的重要載體。洛陽(yáng)市作為歷史文化悠久的城市，周邊擁有歷史文化特色的村莊不在少數(shù)。必須處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，合理利用村莊特色資源發(fā)展旅游業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，形成特色資源保護(hù)與村莊發(fā)展良性互促。

在“嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的原則下，洛陽(yáng)市已經(jīng)開發(fā)了一批自然環(huán)境優(yōu)美、歷史文化厚重的旅游村落，如欒川縣三川鎮(zhèn)火神廟村抱犢寨。此類村莊基本形成了較成熟完備的旅游產(chǎn)業(yè)，下一步要繼續(xù)在常態(tài)化保護(hù)、特色周邊產(chǎn)業(yè)開發(fā)上尋求優(yōu)化。

一是常態(tài)化保護(hù)。特色資源是特色保護(hù)類村莊的發(fā)展命脈，一切發(fā)展都要建立在資源的保護(hù)上。要最大限度保留好資源的“原汁原味”，從整體規(guī)劃的高度做好資源的保護(hù)工作，充分考慮文物古跡、歷史建筑等的建設(shè)背景、選址特點(diǎn)、建設(shè)格局、建筑風(fēng)貌以及與周邊環(huán)境的關(guān)系等，在不破壞原有格局的前提下規(guī)劃旅游路徑和基礎(chǔ)設(shè)施配備，最大限度保持村莊完整性、真實(shí)性、延續(xù)性。尊重原居民生活習(xí)慣和傳統(tǒng)習(xí)俗，適當(dāng)合理復(fù)原歷史生活習(xí)慣，打造沉浸式、“穿越式”旅游體驗(yàn)。要深入挖掘資源的歷史價(jià)值，特色資源的開發(fā)離不開背后的文化內(nèi)涵，特色村莊的宣傳也離不開文化名片。挖掘資源背后的歷史重點(diǎn)在于挖深、挖透，要基于史實(shí)，多方求證，將真實(shí)的歷史發(fā)展脈絡(luò)與如今的各類表象結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步包裝宣傳、多元展示，實(shí)現(xiàn)文化和旅游的深度融合，讓村莊留得住人，更留得住“心”。

二是特色周邊產(chǎn)業(yè)開發(fā)?，F(xiàn)在洛陽(yáng)市特色村莊的開發(fā)僅停留在旅游、餐飲層面，缺乏更多樣的表現(xiàn)形式。游客對(duì)“特色”的體驗(yàn)僅能在現(xiàn)場(chǎng)滿足，而無(wú)法帶走。對(duì)此，可以從文創(chuàng)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)全景云游等周邊產(chǎn)業(yè)尋求思路。文創(chuàng)產(chǎn)品的開發(fā)要注意基于史實(shí)，挖掘可具象、有標(biāo)志性的故事或物品，以此賦予產(chǎn)品文化IP和文化價(jià)值；要符合市場(chǎng)規(guī)律，迎合市場(chǎng)需求，針對(duì)不同群體開發(fā)不同種類的產(chǎn)品，兼顧收藏、使用、裝飾等多種功能，擴(kuò)大受眾面；要建設(shè)完整的設(shè)計(jì)、制作、售賣、運(yùn)營(yíng)體系，助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造最大化經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)影響。網(wǎng)絡(luò)全景云游則要注重與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，通過高質(zhì)量攝錄設(shè)備記錄村莊全景或特色景觀，保證展示的連續(xù)性和沉浸性；可制作純景觀式展示或展示講解類視頻，以最真實(shí)的景色和歷史吸引游客，同時(shí)打通各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)宣傳推介渠道，為村莊旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚網(wǎng)絡(luò)人氣[7]。

3.1.3 整治改善類

整治改善類村莊主要是現(xiàn)有村莊中產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人口外流和“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重、生產(chǎn)生活條件較差的村莊。這類村莊占鄉(xiāng)村總數(shù)比例較高，改造時(shí)間跨度大，是鄉(xiāng)村振興的難點(diǎn)。這一類村莊想要實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)村”，要從“整治”和“激活”兩個(gè)方面發(fā)力，根據(jù)實(shí)際科學(xué)確定思路和方向，在保持原有規(guī)模的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升。以人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境整治特別是垃圾、生活污水和村容村貌整治為重點(diǎn)，以改善治理方式為輔助，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、提振人氣、增添活力，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使村莊村容整潔、道路通達(dá)、環(huán)境衛(wèi)生、宜居宜業(yè)。

一是借力溝域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升。要加強(qiáng)市級(jí)層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持“三個(gè)優(yōu)先”，建設(shè)幾條貫穿連接整治改善類村莊的溝域經(jīng)濟(jì)示范帶，充分發(fā)揮溝域經(jīng)濟(jì)壯大產(chǎn)業(yè)、改善環(huán)境、促進(jìn)增收的作用。嚴(yán)守耕地紅線底線，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)興旺基礎(chǔ)。整治改善類村莊產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，第一產(chǎn)業(yè)往往占據(jù)較大比重，要繼續(xù)守好第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，穩(wěn)定基本農(nóng)田面積和糧食播種面積，保障特色種植業(yè)與畜牧業(yè)生產(chǎn)用地，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的“兜底保障”，再逐步探索規(guī)?；?、集約化、特色化發(fā)展，優(yōu)先推進(jìn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)高效融合。在對(duì)溝域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行立體布局時(shí)，優(yōu)先考慮“內(nèi)循環(huán)”，構(gòu)建作物種植和動(dòng)物飼養(yǎng)融合的生產(chǎn)模式，促進(jìn)形成內(nèi)部生態(tài)鏈，提升綠色種養(yǎng)效益。探索農(nóng)業(yè)項(xiàng)目景觀化布局、農(nóng)業(yè)作業(yè)高效化開展，打造環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游打好基礎(chǔ)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈向第三產(chǎn)業(yè)延伸。優(yōu)先打造農(nóng)業(yè)品牌，保障產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，打響綠色無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品品牌，打響“富硒”等特、優(yōu)品牌，堅(jiān)持質(zhì)量提升和宣傳推廣兩手抓，用品牌效應(yīng)增加產(chǎn)品附加值。

二是借力人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)村莊宜居。整治農(nóng)村人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，著力破解農(nóng)戶參與度低、對(duì)政府依賴性強(qiáng)、長(zhǎng)效治理機(jī)制缺失等現(xiàn)有弊病。分類、分步進(jìn)行垃圾整治，按照垃圾污染程度對(duì)村莊進(jìn)行分類，根據(jù)類別確定整治的側(cè)重點(diǎn)、整治目標(biāo)和技術(shù)模式，對(duì)污染程度高的村莊加大政府、村組織干預(yù)力度，對(duì)污染程度低的村莊探索進(jìn)一步規(guī)范措施，注意堅(jiān)持先易后難，不搞“一刀切”。垃圾處置可借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，采取簡(jiǎn)化分類標(biāo)準(zhǔn)，按“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣（區(qū)）處置”的模式分步處置，提高垃圾處理效率。創(chuàng)新機(jī)制實(shí)現(xiàn)污染源頭控制，針對(duì)生活垃圾源頭控制，探索垃圾處理收費(fèi)制或垃圾分類積分制，動(dòng)員村民全程參與垃圾分類、經(jīng)費(fèi)收用、積分兌換等標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)村民對(duì)垃圾治理的關(guān)注和監(jiān)督，由“旁觀者”變?yōu)椤皡⑴c者”。針對(duì)污水、畜禽糞污等源頭控制，可實(shí)行村內(nèi)“河長(zhǎng)制”“組長(zhǎng)制”，將河流分段分包給村民負(fù)責(zé)，按照村小組劃分設(shè)置污染管控小組長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)分包范圍內(nèi)路面污水、養(yǎng)殖戶畜禽糞污等的排放監(jiān)督，建立河長(zhǎng)、組長(zhǎng)輪換和激勵(lì)制度，以常態(tài)化監(jiān)督實(shí)現(xiàn)污染源頭控制。

三是借力政策吸引，實(shí)現(xiàn)人口回歸。促進(jìn)人口回流是一個(gè)綜合問題，必須要建立在各方面振興的基礎(chǔ)上，先從政策傾斜上補(bǔ)足。對(duì)于回鄉(xiāng)人才，要在待遇上有傾斜，結(jié)合實(shí)際適當(dāng)提高工資水平，根據(jù)不同崗位分層次設(shè)置崗位補(bǔ)貼或適合單位實(shí)際的績(jī)效考核制度，保障基本工資收入；要在崗位設(shè)置上有傾斜，設(shè)置一定比例的專門崗位，放寬招錄或任職條件，降低錄用難度；要在職業(yè)晉升上有傾斜，暢通基層優(yōu)秀人才的職業(yè)晉升通道，建立大中型企業(yè)、名企與基層部分崗位的對(duì)口招錄或交流渠道，提高省級(jí)公務(wù)員從基層招錄比例，吸引人才回鄉(xiāng)。對(duì)于回鄉(xiāng)農(nóng)民，要從經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)上給予保障，組建專家團(tuán)隊(duì)對(duì)作物種植或畜禽養(yǎng)殖進(jìn)行隨時(shí)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)殖效益最大化，建立大型蔬果市場(chǎng)、畜禽產(chǎn)品加工廠的對(duì)口收購(gòu)機(jī)制，解決產(chǎn)品出路問題；要從發(fā)展前途上給予保障，對(duì)有較強(qiáng)種植意愿的農(nóng)民推動(dòng)形成合作社或農(nóng)業(yè)聯(lián)合體，實(shí)行規(guī)?；l(fā)展，對(duì)愿意參加村莊治理的農(nóng)民探索“能人治理”模式，周期性推選致富帶頭人參政議政，進(jìn)一步發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用[8]。

3.2 抓治理難點(diǎn)，破基建痛點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治

3.2.1 “三治并進(jìn)”更要注重“三治”融合

優(yōu)化“三治并進(jìn)”的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在“融合”二字，只有實(shí)現(xiàn)治理手段和治理內(nèi)容的全方位融合，才能最大程度發(fā)揮“三治并進(jìn)”的優(yōu)勢(shì)。

一是實(shí)現(xiàn)主管職能部門的“融合”。鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)碎片化傾向的根本原因是“三治并進(jìn)”的多頭管理，如果能夠?qū)⒉煌鞴懿块T的職能優(yōu)化整合到一個(gè)部門，由該部門在各村設(shè)置常駐辦公室，建立科學(xué)規(guī)范的權(quán)責(zé)清單，全面負(fù)責(zé)農(nóng)村“三治”工作，將大幅提高治理效能。或者由該部門專門負(fù)責(zé)“三治”相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作，村級(jí)常駐辦公室仍然僅對(duì)口該部門，從而釋放管理精力，提高各職能部門的協(xié)同運(yùn)作效率。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以后，原扶貧辦重組為鄉(xiāng)村振興局，全面負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興工作?？稍卩l(xiāng)村振興局內(nèi)部設(shè)立“鄉(xiāng)村治理工作辦公室”，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村“三治”工作，實(shí)現(xiàn)“三治”主管職能部門的“融合”。

二是實(shí)現(xiàn)治理內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合。自治、法治、德治不能隨機(jī)結(jié)合，更不能平均發(fā)力，而是要根據(jù)不同農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)確定發(fā)力重點(diǎn)。比如對(duì)于擴(kuò)大城市版圖時(shí)納入城市區(qū)范圍的城中村，其本身處于法治氛圍較強(qiáng)的城市區(qū)域，而德治相對(duì)較弱，可以在治理中適當(dāng)弱化法治權(quán)重，以德治為主；而對(duì)于較偏僻、傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，長(zhǎng)久以來(lái)受“鄉(xiāng)賢治理”習(xí)慣的影響，德治強(qiáng)、法治弱，則應(yīng)當(dāng)以法治建設(shè)為重。這是從農(nóng)村本身具有的性質(zhì)來(lái)劃分的。對(duì)于治理過程中的不同事件，也可以采取類似思路。比如“一約四會(huì)”工作推進(jìn)，采取自治為主，法治、德治為輔的組合方式，確保村民在法律框架和道德約束下充分行使自治權(quán)利；斗毆、賭博等違法行為的處置以法治為主，輔以村民監(jiān)督的自治和教化引導(dǎo)的德治，以達(dá)到理想的治理效果。

3.2.2 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，促“三治”發(fā)揮長(zhǎng)效作用

農(nóng)村是中國(guó)的根基，也是將長(zhǎng)久存在的行政層級(jí)，故鄉(xiāng)村治理具有恒常性的特征，要求治理模式必須發(fā)揮長(zhǎng)效作用。因此，破解人才困境、長(zhǎng)效激勵(lì)困境、技術(shù)困境是現(xiàn)行治理模式發(fā)揮長(zhǎng)效作用的關(guān)鍵。

一是破解人才困境。區(qū)別于前文的“人口回流”，這里僅從治理型人才的角度討論。人才實(shí)質(zhì)上是一種鄉(xiāng)村治理資源，破除資源性因素的制約通常采用“開源”“節(jié)流”兩種途徑，“開源”指從外部引進(jìn)人才，“節(jié)流”指培育內(nèi)生性人才。在“開源”方面，可以繼續(xù)實(shí)施大學(xué)生村官和駐村干部制度，探索涉農(nóng)管理類組織、單位和高校與鄉(xiāng)村治理主體間的人員交流培訓(xùn)、顧問聘用等機(jī)制，促進(jìn)先進(jìn)、專業(yè)的創(chuàng)新管理理論在基層的試點(diǎn)實(shí)踐；對(duì)于通過政策吸引的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才，可幫助其成為引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人，以鄉(xiāng)賢身份參與到“一約四會(huì)”等自治組織中，從而參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。在“節(jié)流”方面，內(nèi)生性人才長(zhǎng)時(shí)間生活在農(nóng)村，對(duì)村內(nèi)人員、利益關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣、治理難點(diǎn)等都有深層次了解，既能針對(duì)問題精準(zhǔn)施治，也更容易建立起扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)，更好地贏得農(nóng)民對(duì)治理工作的理解和支持。但是相較于“開源”，“節(jié)流”需要更多時(shí)間成本，難以在短期內(nèi)應(yīng)用于鄉(xiāng)村治理。因此，破解人才困境必須以“開源”為主要手段，以“節(jié)流”為重點(diǎn)措施，共同搭建起鄉(xiāng)村治理的人才儲(chǔ)備庫(kù)[9]。

二是破解長(zhǎng)效激勵(lì)困境。對(duì)于多輪次以評(píng)促建活動(dòng)帶來(lái)的長(zhǎng)效激勵(lì)困境，最直接的方法就是降頻、提質(zhì)。從縣級(jí)層面對(duì)現(xiàn)有的評(píng)選活動(dòng)進(jìn)行梳理，對(duì)于名目不同但評(píng)選對(duì)象、評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)等相同或相似的活動(dòng)“合并同類項(xiàng)”，合理敲定評(píng)選頻次，出具各類評(píng)選的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各鄉(xiāng)、村的評(píng)選活動(dòng)，同時(shí)提升獲評(píng)人員的表彰規(guī)格，提高以評(píng)促建“含金量”。在調(diào)動(dòng)治理主體參與到鄉(xiāng)村治理中的積極性方面，可以推動(dòng)形成村民間的利益共同體。在治理重心下移的趨勢(shì)下，各村的治理單元都縮小到了村組級(jí)別，有效規(guī)避了村域廣闊治理松散的窘境，但目前劃分村民小組多以地域分布為標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)械劃分無(wú)法充分調(diào)動(dòng)村民積極性。因此，可考慮構(gòu)建緊密的利益共同體，在此基礎(chǔ)上形成村民小組，以切身利益為誘因激勵(lì)村民參與到治理中來(lái)，或可最大程度激發(fā)村民積極性[10-11]。

三是破解技術(shù)困境。解決信息化應(yīng)用鋪開與信息化技能不足的矛盾，可以從信息化人才和信息化設(shè)備兩方面著力。信息化人才方面，要建立專業(yè)的農(nóng)村信息化服務(wù)隊(duì)伍，必要時(shí)設(shè)置專門的信息化業(yè)務(wù)服務(wù)崗，負(fù)責(zé)各項(xiàng)需要通過信息化設(shè)備辦理或報(bào)送的業(yè)務(wù)，做到“專人專崗專責(zé)”，避免出現(xiàn)崗位角色由其他崗位人員兼任而導(dǎo)致的身份歸屬不清、流動(dòng)性大、精力不足或服務(wù)質(zhì)量低等現(xiàn)象。針對(duì)現(xiàn)有村干部開展周期性、分層次、實(shí)操性強(qiáng)的培訓(xùn)，培訓(xùn)后及時(shí)發(fā)放圖文操作教程或視頻錄播，以便隨時(shí)查閱。在信息化設(shè)備方面，可以探索制造政務(wù)服務(wù)智能化一體機(jī)，配備涵蓋農(nóng)村高頻業(yè)務(wù)的聯(lián)網(wǎng)辦理系統(tǒng)，由信息化服務(wù)專員引導(dǎo)村民操作[12-13]。

3.2.3 配齊、建強(qiáng)基礎(chǔ)公共設(shè)施，提升服務(wù)能力

農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)在“配齊”，要點(diǎn)在“建強(qiáng)”。實(shí)現(xiàn)了“配齊”，才能保證基本服務(wù)功能的整體發(fā)揮；做到了“建強(qiáng)”，才能確保服務(wù)質(zhì)量提升[14-15]。

一是“配齊”。公共基礎(chǔ)設(shè)施范圍十分廣泛，想要實(shí)現(xiàn)絕對(duì)均等分配是不現(xiàn)實(shí)的，所以這里討論的“配齊”指的是功能層面。要立足已有規(guī)劃，鼓勵(lì)多元主體參與，促大項(xiàng)基礎(chǔ)工程落地見效。在落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)工程時(shí)，要根據(jù)管轄范圍內(nèi)農(nóng)村實(shí)際情況，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)施布局，既要保證利用效率最大化，向人口聚居區(qū)傾斜，也要對(duì)弱勢(shì)地區(qū)采取補(bǔ)足措施，確保全域覆蓋。設(shè)施建設(shè)過程可以通過政策優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等措施，激勵(lì)資本雄厚的社會(huì)力量參與其中，從而降低投資成本，加快建設(shè)效率，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)面和受益面。要以需求為導(dǎo)向，推進(jìn)個(gè)性化建設(shè)。配齊基礎(chǔ)公共設(shè)施的重點(diǎn)是滿足不同地區(qū)農(nóng)民的差異化需求，可以通過村民自治途徑了解村民切身需求，廣泛采納村民建議，探索利益共同體自建、自管小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式，由政府給予配套補(bǔ)助。這種模式在滿足設(shè)施使用需求的同時(shí)，能夠很大程度提高村民參與設(shè)施管護(hù)的自主性，更有利于設(shè)施發(fā)揮長(zhǎng)效作用[16]。

二是“建強(qiáng)”?！敖◤?qiáng)”公共基礎(chǔ)設(shè)施是指要最大化提升設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，發(fā)揮設(shè)施功能，提高設(shè)施使用效率。探索公共基礎(chǔ)設(shè)施備案登記入賬制度，為建設(shè)的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施建立統(tǒng)一管理臺(tái)賬，明確建設(shè)主體，以責(zé)任追究制度倒逼建設(shè)主體落實(shí)建設(shè)責(zé)任[17]。要做好公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理維護(hù)。公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任可以按產(chǎn)權(quán)歸屬來(lái)具體劃分。應(yīng)由政府部門承擔(dān)的，要由相應(yīng)部門明確并公示設(shè)施管護(hù)方法、操作規(guī)程、應(yīng)急保障機(jī)制等；應(yīng)由社會(huì)力量承擔(dān)的，要由相關(guān)對(duì)象公開管護(hù)聯(lián)絡(luò)人、管護(hù)辦法等；應(yīng)由村級(jí)組織承擔(dān)的，要暢通問題反饋渠道，確保問題及時(shí)反饋、設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行。充分發(fā)揮自治作用，鼓勵(lì)村民自覺開展監(jiān)督，通過村民大會(huì)、村委會(huì)等加強(qiáng)對(duì)村民的教育培訓(xùn)，提升村民對(duì)公共事業(yè)管理的認(rèn)知度和自覺參與監(jiān)督的意識(shí)；通過村務(wù)公開公示問題反饋渠道和整改進(jìn)度，確保問題能反映、能落實(shí)[18]。