□石 旋，段文技

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時代城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾的全局性戰(zhàn)略，旨在構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村，其核心是要創(chuàng)建安居樂業(yè)的環(huán)境[1]。安居是為了滿足人們對美好居住環(huán)境的需求而不斷提高宜居水平的過程。深化宅基地制度改革是解決當前農(nóng)村居住空間人地矛盾的有效途徑。樂業(yè)指產(chǎn)業(yè)興旺，是鄉(xiāng)村振興的核心與動力[2]。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合是實現(xiàn)生產(chǎn)空間高效開發(fā)利用的重要手段。因此，在鄉(xiāng)村振興目標導(dǎo)向下推進宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)空間與生活空間的同步振興，具有重大的現(xiàn)實意義。

目前學(xué)術(shù)界已從理論淵源、模式選擇、風(fēng)險防范等視角，分別對宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合開展了深入研究[3-4]，但將兩者置于同一框架下探討內(nèi)部關(guān)系與協(xié)同機理的研究較少。宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合分別意味著農(nóng)村生活空間與生產(chǎn)空間的變革，具有邏輯的同步性。文章從理論層面闡釋宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合協(xié)同推進的作用機理，同時結(jié)合山西省清徐縣宅基地制度試點改革實踐，嘗試破解兩者協(xié)同推進過程中鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)定位、宅基地制度供給等關(guān)鍵問題，以推進宅基地制度改革，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1 協(xié)同推進宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合的必要性與可行性

1.1 協(xié)同推進的必要性

1.1.1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受現(xiàn)行宅基地制度制約

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)，其實現(xiàn)途徑是打通城鄉(xiāng)人口、土地、資金等要素的流動，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重構(gòu)鄉(xiāng)村“人—地—業(yè)”耦合格局，但目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)要素供給直接或間接受制于現(xiàn)行宅基地制度，存在以下問題。一是人才。產(chǎn)業(yè)振興的主體應(yīng)是高素質(zhì)的“新農(nóng)人”，需要建立下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)的人才匯聚機制。這就要解決相應(yīng)居民的居住、社保等基本公共服務(wù)，而目前宅基地的流轉(zhuǎn)對象限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，身份限制阻礙了外來務(wù)工人員的安居，嚴重制約了勞動力供給過程。二是土地。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地理應(yīng)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但農(nóng)村建設(shè)用地1/2 以上是宅基地，經(jīng)營性建設(shè)用地較少且大多零星分布于宅基地間。受限于宅基地的用途限制，無法形成集中連片的產(chǎn)業(yè)用地，致使土地要素供給不足。三是資本。與城鎮(zhèn)建設(shè)用地不同，宅基地使用權(quán)權(quán)能受限，不能開展抵押融資，阻礙了資本要素來源，加劇了企業(yè)融資的困難。由此可知，產(chǎn)業(yè)的落地與培育需要宅基地制度改革的支撐，否則難以實現(xiàn)真正高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)融合。

1.1.2 宅基地制度改革面臨“穩(wěn)”與“活”問題

“穩(wěn)中求活”是宅基地制度改革的整體基調(diào)?！胺€(wěn)”是指改革要保持農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民生計的穩(wěn)定，盡可能防范出現(xiàn)的各類風(fēng)險。失業(yè)風(fēng)險是眾多風(fēng)險的根源。要維持農(nóng)戶生計的可持續(xù)性，不可一味依賴城鎮(zhèn)化，在農(nóng)村內(nèi)部形成良好的就業(yè)環(huán)境也是重要出路。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動宅基地制度改革，才能解除農(nóng)民的后顧之憂，保證宅基地制度改革的穩(wěn)妥推進?！盎睢笔侵敢せ钫乩玫某掷m(xù)動力。在經(jīng)宅基地盤活形成可利用地后，選擇發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)才能創(chuàng)造出更大價值是必須思考的問題。如果盤活后的宅基地未得到充分利用，則可能使宅基地再次形成“一潭死水”，不能從根本上解決低效利用的問題。因此，不能為了改革而改革，應(yīng)兼顧考慮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，以長遠的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來鞏固宅基地改革成果。

1.2 協(xié)同推進的可行性

兩者協(xié)同推進具有以下可行性。一是目標可行性。宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展均旨在解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、“三農(nóng)”發(fā)展不充分的問題，兩者具有目標同向性。二是基本原則一致性。宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合均要求秉承維持農(nóng)村穩(wěn)定、維護農(nóng)民權(quán)益、堅持集約用地等原則，均需因地制宜選擇路徑。三是生產(chǎn)空間與生活空間的天然聯(lián)系。城市化進程使農(nóng)村人口大量遷移，造成了生活空間（宅基地）的閑置。而當前宅基地利用嚴重受限，制約了相應(yīng)生產(chǎn)空間的發(fā)展。這種一榮俱榮、一損俱損的關(guān)系，為協(xié)同推進提供了基礎(chǔ)。四是主體可行性。兩項改革的主體均為政府、農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會主體等，主體一致，為構(gòu)建統(tǒng)一組織結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)[5]。由此可見，鄉(xiāng)村振興下協(xié)同推進宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有充分可行性，可產(chǎn)生“1+1＞2”的改革效果。

2 宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的協(xié)同機理

宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的協(xié)同機理，見圖1。

圖1 宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的協(xié)同機理

2.1 宅基地制度改革對產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的作用機理

宅基地制度改革是基于“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”的產(chǎn)權(quán)安排，對宅基地權(quán)利體系進行的權(quán)能與主體分割。在此權(quán)利結(jié)構(gòu)下探索宅基地利用與管理制度，推動人地關(guān)系變革，形成順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型人地關(guān)系。新型人地關(guān)系將為產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)造要素條件、組織條件、環(huán)境條件。

2.1.1 要素條件

新型人地關(guān)系可為產(chǎn)業(yè)融合疏通要素渠道。一是通過宅基地賦權(quán)與盤活，可統(tǒng)籌安排宅基地與經(jīng)營性建設(shè)用地，為產(chǎn)業(yè)融合提供成片產(chǎn)權(quán)清晰的土地要素。二是通過適度放松對宅基地流轉(zhuǎn)的身份限制，為外來務(wù)工人員提供一個穩(wěn)定的安居環(huán)境，保證該群體安居樂業(yè)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供充足的勞動力要素。三是可基于宅基地抵押機制的探索，嘗試賦予宅基地類似于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的抵押權(quán)能，開通宅基地抵押融資渠道，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展供給資本要素。

2.1.2 組織條件

新型人地關(guān)系有利于構(gòu)建有序高效的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。主體間清晰的權(quán)能界定為構(gòu)建有序組織結(jié)構(gòu)奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。宅基地改革過程可壯大集體的組織管理能力，有利于降低集體經(jīng)濟組織與其他主體的交易成本，助力形成高效組織結(jié)構(gòu)。

2.1.3 環(huán)境條件

新型人地關(guān)系可以為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。健全宅基地利用監(jiān)管機制，構(gòu)建新型人地關(guān)系，有利于形成公平的產(chǎn)權(quán)交易市場。宅基地改革使集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力與管理能力得以提高，使集體可以更好地為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共物品，例如基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等。在此基礎(chǔ)上，村莊通過選擇“1+2+3”縱向融合、“1×2×3”橫向融合等模式，可以實現(xiàn)高水平的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.2 產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對宅基地制度改革的作用機理

產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可增強宅基地制度改革的持續(xù)性與穩(wěn)定性。產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可提升土地要素價值，為宅基地制度改革注入持續(xù)活力；也可增強對風(fēng)險的抵御能力，為宅基地制度改革的平穩(wěn)推進保駕護航。

2.2.1 增強宅基地制度改革的持續(xù)性

產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可以通過提高土地利用效率、促進資金良性循環(huán)、凸顯經(jīng)濟價值3 條路徑增強宅基地改革的持續(xù)性。一是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可以直接提高宅基地的利用效率，有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，鞏固宅基地改革成果。二是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為宅基地改革提供良好的資金循環(huán)。農(nóng)民集體通過參與經(jīng)營收益分配，可增強集體經(jīng)濟實力，使集體經(jīng)濟有更充裕的資金用于宅基地退出補償、服務(wù)平臺建設(shè)等。三是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可以激活周邊宅基地的資產(chǎn)價值，從而促進相關(guān)主體參與積極性隨之提高，由此宅基地改革效應(yīng)將得到持續(xù)釋放。

2.2.2 增強宅基地改革的穩(wěn)定性

產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可通過降低宅基地改革風(fēng)險和提高主體風(fēng)險抵御能力，增強宅基地改革的穩(wěn)定性。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展將創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。外來主體可為農(nóng)村引入經(jīng)營理念、先進技術(shù)等，有利于創(chuàng)業(yè)環(huán)境的形成。創(chuàng)業(yè)與就業(yè)條件的改善，將減少宅基地改革中出現(xiàn)失業(yè)風(fēng)險的可能，有利于維持農(nóng)民生計穩(wěn)定。二是在農(nóng)村社會保障體系較弱的現(xiàn)實情況下，農(nóng)民集體通過參與產(chǎn)業(yè)融合的收益分配，可以進一步積累集體資產(chǎn)，使農(nóng)村更有實力推動村內(nèi)社會保障體系的健全。三是在推進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中，社會主體將作為農(nóng)村風(fēng)險抵御系統(tǒng)的新型主體，與村內(nèi)主體共同分擔風(fēng)險。第三方加入將提高對宅基地制度改革風(fēng)險的防范與應(yīng)對能力，進一步維持改革的穩(wěn)定性。

3 協(xié)同路徑的實踐探索——以山西省清徐縣為例

2020 年清徐縣被列入全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點名單。清徐縣緊鄰太原市，具有城郊區(qū)位優(yōu)勢，為其探索協(xié)同改革提供了良好契機。都溝村與成子村是該縣首批試點村，兩村農(nóng)民訴求與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不一，在協(xié)同改革的實踐中表現(xiàn)出一定的差異性。

3.1 都溝村“1×2×3”產(chǎn)業(yè)橫向融合

3.1.1 都溝村基本情況

都溝村位于縣城西北3 km 處，地形以山區(qū)為主。村域面積205 hm2，常住人口645 戶，農(nóng)戶收入主要來源于外出務(wù)工和葡萄種植。

3.1.2 都溝村產(chǎn)業(yè)融合定位都溝村有2 000 多年葡萄栽培歷史，村內(nèi)有巖香寺、千佛洞等古跡，屬于都溝河生態(tài)廊道建設(shè)范圍。該村葡萄種植密度高，但面臨附加值低、季節(jié)性強、發(fā)展乏力等問題。

根據(jù)“六次產(chǎn)業(yè)”理論，都溝村應(yīng)采取“1×2×3”的產(chǎn)業(yè)橫向融合模式，通過發(fā)展新業(yè)態(tài)激發(fā)乘數(shù)效應(yīng)，形成新的產(chǎn)業(yè)增長極。應(yīng)依托葡萄種植與“葡鄉(xiāng)”文化，以“旅”促“產(chǎn)”，開展低密度、高品質(zhì)種植，引入冷藏工藝，擴大葡萄生產(chǎn)優(yōu)勢；挖掘葡萄文化，建設(shè)葡萄博覽園等，配合發(fā)展觀光、運動、康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)，構(gòu)建復(fù)合型旅游體系。

3.1.3 都溝村宅基地利用問題

一是新增人口的居住保障問題。自1992 年以來，都溝村停止審批新的宅基地，近30 年間該村新增人口400 余人，新增人口的居住需求未得到滿足。二是農(nóng)戶居住條件差?！耙徽鄳簟逼毡榇嬖冢?08 戶人均宅基地不足50 m2。三是宅基地閑置。由于成員繼承或外出務(wù)工等，該村存在部分閑置宅基地。四是擬建住宅小區(qū)的建設(shè)和分配問題。都溝村擬利用村南荒草地建設(shè)住宅小區(qū)，緩解住房緊張狀況。在此過程中，住宅申購資格界定、小區(qū)審批及管理制度構(gòu)建等成為棘手的難題。

3.2 成子村“1+2+3”產(chǎn)業(yè)縱向融合

3.2.1 成子村基本情況

成子村位于縣城西南10 km 處，面積295 hm2，常住人口522 戶。村民主要從事設(shè)施蔬菜種植，2019 年村民人均可支配收入達3.75 萬元。

3.2.2 成子村產(chǎn)業(yè)融合定位

成子村70%以上家庭從事設(shè)施蔬菜種植，現(xiàn)已有630 個大棚、815 個溫室，蔬菜種植面積200 hm2。雖有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，但面臨高精品種少、品牌效益低等問題。

根據(jù)“六次產(chǎn)業(yè)”理論，成子村宜采取“1+2+3”的產(chǎn)業(yè)融合模式，打造集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品加工、休閑農(nóng)業(yè)等為一體的產(chǎn)業(yè)鏈。通過科技賦能、標準生產(chǎn)等措施，提升蔬菜的品牌競爭力；依托蔬菜生產(chǎn)優(yōu)勢，發(fā)展采摘體驗、科普教育、餐飲民宿等休閑農(nóng)業(yè)。

3.2.3 成子村宅基地利用問題

成子村大部分村民已搬入“成子新村”住宅小區(qū)，但舊村宅基地并未退出，故成子村面臨的主要問題是“一戶多宅”及宅基地大面積閑置。該村戶均宅基地面積為372m2，遠高于省定標準。舊村有142 宗閑置宅基地，新小區(qū)未確權(quán)頒證。村民居住權(quán)利未得到充分保障，是阻礙村民退出宅基地的重要原因。

3.3 協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展對宅基地制度改革的需求

產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要宅基地制度改革的支撐。對宅基地制度改革的需求可分為共性需求與個性需求。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律與普遍特征決定了協(xié)同路徑的共性制度需求，產(chǎn)業(yè)融合方向、村莊基底等的異質(zhì)性也使路徑有著特殊的個性需求。

3.3.1 共性需求

共性需求包括充分的生產(chǎn)要素保障、健全的收益分配機制、穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境等。產(chǎn)業(yè)落地需要有合法的連片建設(shè)用地、人才下鄉(xiāng)和返鄉(xiāng)的激勵機制。為滿足初期融資的需要，還需在制度層面顯化土地要素的資產(chǎn)與資本功能。產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須有穩(wěn)定的外部環(huán)境，這要求健全宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范機制、利用監(jiān)管機制及違規(guī)處罰機制等。產(chǎn)業(yè)持續(xù)運營，需要平衡好社會主體、農(nóng)民集體、農(nóng)戶等主體間的利益關(guān)系，清晰界定主體權(quán)能、制定合理的增值收益分配規(guī)則。

3.3.2 個性需求

都溝村擬修建小區(qū)以解決居住問題，面臨的直接需求是如何劃分“戶”及確定申購資格，制度性需求是設(shè)計住宅小區(qū)的建設(shè)審批以及管理制度，以解決“誰來批地、誰來監(jiān)管”等問題。成子村宅基地亟待盤活，住宅小區(qū)一直沒有確權(quán)頒證，直接影響農(nóng)戶退出宅基地的積極性。成子村的當務(wù)之急是通過宅基地確權(quán)登記、退出、流轉(zhuǎn)等一系列制度解決好歷史遺留問題。

3.4 協(xié)同推進下宅基地制度供給建議

在探索試點宅基地改革過程中，清徐縣應(yīng)針對性地制定宅基地管理制度，與上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求形成呼應(yīng)。

一是妥善處理歷史遺留問題，為開展協(xié)同改革打好基礎(chǔ)。清徐縣宅基地歷史遺留問題可分為“人”“地”“權(quán)”3 類。在“人”“地”方面，要明確宅基地資格權(quán)主體的認定標準、分戶標準以及宅基地標準面積等事項，識別與統(tǒng)計“面積超標”“非集體組織成員使用”“違法占用”等情形，為改革提供準確標準與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在“權(quán)”方面，針對“農(nóng)村住宅小區(qū)如何確權(quán)頒證”問題，在堅持農(nóng)民集體所有的基礎(chǔ)上，可探索以“宅基地租賃權(quán)+房屋所有權(quán)”的方式進行權(quán)利界定，制定《宅基地歷史遺留問題處置辦法》。

二是系統(tǒng)組合宅基地流轉(zhuǎn)、退出、置換、平移、有償使用等政策，形成《農(nóng)村閑置宅基地綜合利用實施方案》，鼓勵農(nóng)民積極參與閑置宅基地盤活，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供成片可利用的建設(shè)用地。

三是積極探索宅基地使用權(quán)抵押制度。在保證戶有所居的前提下，賦予宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)抵押融資功能，為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供資金支持。

四是構(gòu)建合理的宅基地增值收益分配機制。根據(jù)制定的《農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)增值收益分配，保證集體成員長期分享收益。將宅基地增值收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，將收益和使用情況列入村務(wù)公開內(nèi)容，接受審計監(jiān)督和政府監(jiān)督。

五是完善農(nóng)村宅基地監(jiān)管制度。建立縣級指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責、村級協(xié)助的監(jiān)管體制，提高治理和服務(wù)水平，創(chuàng)造公平穩(wěn)定的營商環(huán)境。

4 結(jié)論

文章對協(xié)同推進宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展進行了機理分析與案例研究。研究認為，宅基地制度改革構(gòu)建新型人地關(guān)系，可為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造要素結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)與環(huán)境結(jié)構(gòu)；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提升土地要素價值，可增強宅基地改革的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。在實踐中，應(yīng)針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求制定宅基地退出、流轉(zhuǎn)、有償使用、增值分配等政策，協(xié)同推進宅基地制度改革與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村改革“1+1＞2”的疊加效應(yīng)。