文/方康恒 王瑩 方園

一、引言

中國山區(qū)面積占總面積近70%，山區(qū)縣數(shù)量眾多，相比高樓拔地而起的遼闊平原，山區(qū)地區(qū)面臨著先天地形崎嶇的桎梏，城鎮(zhèn)化發(fā)展艱難、進(jìn)程緩慢。進(jìn)入新發(fā)展階段，如何走出一條符合山區(qū)特色的高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，不僅有助于撬動(dòng)山區(qū)地區(qū)跨越式高質(zhì)量發(fā)展，也對提高中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。雖然浙江省衢州市、麗水市兩大典型山區(qū)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平絕對值不突出，但在第六次人口普查（以下簡稱“六人普”）至第七次人口普查（以下簡稱“七人普”）這十年間，兩地城鎮(zhèn)化率均提高13.4%，增幅在浙江省乃至全國山區(qū)地區(qū)中位居前列。因此，本文通過分析山區(qū)地區(qū)城鎮(zhèn)化特征與制約因素，研究總結(jié)浙江省衢州、麗水兩市在提高城鎮(zhèn)化率方面的經(jīng)驗(yàn)做法，從而為提高山區(qū)地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化水平提出針對性對策建議。

二、制約山區(qū)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素

七人普數(shù)據(jù)顯示，浙江省山區(qū)26縣的城鎮(zhèn)化率為58.1%，分別落后于全國平均水平（63.89%）及全省平均水平（72.17%）5.79和14.07個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)過研究筆者認(rèn)為，山區(qū)地區(qū)普遍呈現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率低、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度緩慢的特點(diǎn)，制約其城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素有以下幾點(diǎn)：

（一）平地少、城區(qū)小，城市承載能力較弱

我國山區(qū)地區(qū)地形多以高山丘陵為主，平原面積有限，且分布零散。山區(qū)通常“八山一水一分田”，甚至“九山半水半分田”，可開發(fā)空間十分有限，資源稟賦條件較差，這導(dǎo)致山區(qū)多數(shù)城鎮(zhèn)面積狹小，地價(jià)、房價(jià)偏高，客觀上制約了其對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納與承載能力。同時(shí)，縱橫交錯(cuò)的山脈河流將境內(nèi)鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)分割阻斷，使得城鎮(zhèn)空間分布呈現(xiàn)離散化的特征，而山區(qū)地區(qū)的交通條件普遍較差，和都市區(qū)的連接緊密度不夠，進(jìn)一步導(dǎo)致山區(qū)城市內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊、要素流動(dòng)不暢、集聚擴(kuò)散效應(yīng)較弱。

（二）總量小、農(nóng)業(yè)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低

山區(qū)地區(qū)大多處于加快發(fā)展階段，缺乏優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目，發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。同時(shí)，由于山區(qū)地區(qū)資金緊張，和發(fā)達(dá)地區(qū)在招商引資過程中的競爭往往處于下風(fēng)，影響了優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地，導(dǎo)致山區(qū)普遍存在經(jīng)濟(jì)總量偏小、就業(yè)崗位偏少的問題。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)層次低、第二和第三產(chǎn)業(yè)比重較小等問題在山區(qū)地區(qū)也比較突出，絕大多數(shù)山區(qū)地區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比較高，這也從側(cè)面表明山區(qū)地區(qū)相當(dāng)多的農(nóng)民還被束縛在有限的土地上，沒有相當(dāng)規(guī)模的第二和第三產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化的根基不實(shí)。

（三）學(xué)歷低、收入少，農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)的適應(yīng)力較低

山區(qū)地區(qū)的教育相對落后，而農(nóng)村地區(qū)更甚，落后的教育使得大多數(shù)農(nóng)民在進(jìn)城后無法獲得一份收入較高的工作。目前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為時(shí)代的主旋律，“汗水型經(jīng)濟(jì)”正逐步轉(zhuǎn)向“智慧型經(jīng)濟(jì)”，多數(shù)農(nóng)民因受教育程度較低、文化水平不高、技術(shù)能力有限，難以適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步導(dǎo)致他們只能從事低端產(chǎn)業(yè)獲取較低收入。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)地區(qū)的房價(jià)卻并不低，農(nóng)民的低收入與城鎮(zhèn)的高房價(jià)形成了強(qiáng)烈反差，農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的難度較大、適應(yīng)力較弱。

（四）城區(qū)弱、配套差，鄉(xiāng)村農(nóng)民的遷入意愿較弱

據(jù)調(diào)查，農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)的主要目的包括獲取更多的收入、過上更便利的生活、使孩子接受更好的教育等。但山區(qū)地區(qū)目前城區(qū)風(fēng)貌總體較差，許多鎮(zhèn)區(qū)更是普遍呈現(xiàn)明顯的村莊特征，存在建設(shè)滯后的問題，民居布點(diǎn)雜亂、馬路狹窄、街道破舊等問題相對突出。同時(shí)，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域仍存在供給不足、供需匹配度不高、區(qū)域及群體分布不平衡等問題。相對滯后的城鎮(zhèn)建設(shè)及公共服務(wù)水平，極大地影響著鄉(xiāng)村農(nóng)民對城鎮(zhèn)的心理認(rèn)同，削減了他們的遷居意愿。

三、浙江省衢麗地區(qū)提高城鎮(zhèn)化水平的經(jīng)驗(yàn)做法

作為城鎮(zhèn)化率常年處于浙江省末位的山區(qū)市，衢州、麗水兩市在2010-2020年期間城鎮(zhèn)化工作成效顯著，城鎮(zhèn)化率分別提高13.44和13.42個(gè)百分點(diǎn)，增長速度分列全省第二、三位。因此，本文以衢州和麗水地區(qū)為典型案例，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)借鑒其經(jīng)驗(yàn)做法，以期為提高山區(qū)地區(qū)城鎮(zhèn)化率提供啟示。

（一）麗水經(jīng)驗(yàn)：“小縣大城”與“大搬快聚”

以“小縣大城”戰(zhàn)略為引領(lǐng)開拓山區(qū)新型城鎮(zhèn)化路徑。2001年麗水云和縣首創(chuàng)“小縣大城”戰(zhàn)略[1]，旨在通過打破城鄉(xiāng)界限、開放縣城，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口、要素等向縣城集聚，做大做強(qiáng)縣城這一增長極，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。云和縣將人口、產(chǎn)業(yè)、功能、資源要素集聚在28平方公里的縣城，使這個(gè)地域“小縣”變成了名副其實(shí)的“大城”，走出了一條人口、產(chǎn)業(yè)集聚集約發(fā)展的山區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。這一發(fā)展模式先后入選“首屆浙江省公共管理創(chuàng)新十佳案例”“中國十大社會(huì)管理創(chuàng)新”等榜單，在全省乃至全國欠發(fā)達(dá)山區(qū)廣泛推廣。

以“大搬快聚富民安居”工程為抓手實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)。窮在山上，是麗水一直以來的突出問題，也是脫貧攻堅(jiān)的一大難點(diǎn)。因此麗水市在下山脫貧、異地搬遷、大搬快治等工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推出“大搬快聚富民安居”工程[2]，并將其作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)高質(zhì)量綠色發(fā)展的主平臺(tái)，旨在讓群眾“搬得下、穩(wěn)得住、富得起”，形成了山區(qū)城市異地搬遷縣域的麗水模式。從2000年到2021年，麗水市加快搬遷地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)的居民，并加大對低收入農(nóng)戶、生態(tài)敏感地區(qū)群眾的搬遷力度，成功將46萬名居住在高山遠(yuǎn)山以及地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的居民搬出大山，讓高山遠(yuǎn)山群眾徹底“拔掉窮根”逐步實(shí)現(xiàn)小康。2021年，麗水“大搬快聚富民安居”工程入選全國脫貧攻堅(jiān)成果典型案例[3]，成為浙江省唯一入選的案例。

（二）衢州經(jīng)驗(yàn)：“產(chǎn)業(yè)聚人、城市留人、改革化人”

整合產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚人。衢州市從2012年底開始，將衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、綜合物流園區(qū)歸并為“一個(gè)平臺(tái)、一張藍(lán)圖、一套班子、多塊牌子”，在全省率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類園區(qū)的整合運(yùn)行，從而解決散、小、弱等制約園區(qū)發(fā)展的突出問題。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的載體和引導(dǎo)作用，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，引導(dǎo)各類企業(yè)向園區(qū)集中，形成規(guī)模效應(yīng)。依托巨化等龍頭企業(yè)，推進(jìn)“人才強(qiáng)企”，招引集聚高端人才。通過做大特種紙、硅氟等富民產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸引浙閩贛皖四省務(wù)工人員大量集聚。根據(jù)七人普數(shù)據(jù)，2010-2020年十年間衢州市城鎮(zhèn)常住人口增長37.4萬。

優(yōu)化公共服務(wù)，推動(dòng)城市留人。2010年以來，衢州市首先是持續(xù)加強(qiáng)柯城、衢江兩大中心城區(qū)建設(shè)，積極培育城市服務(wù)業(yè)，依托智造新城、南孔古城等產(chǎn)城人融合平臺(tái)的打造，超前配給醫(yī)院、學(xué)校等各類公共服務(wù)設(shè)施。其次，通過強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，優(yōu)化龍游、開化等縣級城市的職住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)與中心城區(qū)的優(yōu)勢互補(bǔ)，引導(dǎo)人口流動(dòng)形成良性互動(dòng)。最后，充分發(fā)揮航埠、廿里等鎮(zhèn)級小城市在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的獨(dú)特作用，通過小城市培育進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套設(shè)施，進(jìn)一步增強(qiáng)對周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射帶動(dòng)與人口集聚作用。“十三五”期間，衢州共計(jì)新建與改擴(kuò)建幼兒園99所、義務(wù)教育階段學(xué)校94所。

改革戶籍制度，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化。衢州市從改革開放以來逐步推進(jìn)戶籍改革工作。在全面摸排戶籍改革人口數(shù)量的基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，推出“零門檻”落戶政策。聚焦新農(nóng)民工、進(jìn)城務(wù)工人員子女、外來長期居住人員、舉家遷移農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)民五類重點(diǎn)人群，不斷完善戶籍制度改革，配套政策保障。從落實(shí)新型居住證制度、優(yōu)化居住證服務(wù)舉措、強(qiáng)化居住證積分應(yīng)用三方面深入實(shí)施新型居住證制度。截止到2020年底，市區(qū)已發(fā)放浙江省居住證65059本，并在全市范圍內(nèi)基本建成適應(yīng)戶籍制度改革的社會(huì)管理和公共服務(wù)體系。

四、借鑒衢麗地區(qū)經(jīng)驗(yàn)提高城鎮(zhèn)化水平的對策建議

加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)人口有序轉(zhuǎn)移和精準(zhǔn)集聚，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、強(qiáng)化制度供給、創(chuàng)新政策機(jī)制。建議從“政策引人、改革化人、平臺(tái)聚人、城市留人、服務(wù)惠人”五個(gè)方面，推動(dòng)山區(qū)地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化水平全面提高。

（一）注重“政策引人”，制定實(shí)施引領(lǐng)性政策

因地制宜出臺(tái)人才政策。新發(fā)展階段背景下，上海、深圳、杭州、武漢等地都相繼出臺(tái)了人才政策，鼓勵(lì)全國人民去當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)安家，可見各大城市對于中高端人才的爭搶愈發(fā)激烈。因此，山區(qū)地區(qū)也要因地制宜出臺(tái)高配版人才政策，做到既要“公文包”又要“蛇皮袋”，為各類人才提供資金、資源與服務(wù)，探索跨省市的人才異地互認(rèn)制度，完善人才流動(dòng)機(jī)制，打破人才使用壁壘，進(jìn)一步吸引中高端人才集聚。

探索實(shí)施農(nóng)民市民化新政策。本地農(nóng)民的市民化進(jìn)程對于提高常住人口城鎮(zhèn)化水平起著關(guān)鍵作用，但是“農(nóng)村權(quán)益無法帶走”“在城市中無法享受平等的社會(huì)保障與公共服務(wù)”等顧慮制約著各地農(nóng)民市民化的進(jìn)程。山區(qū)地區(qū)應(yīng)針對農(nóng)民顧慮積極探索實(shí)施“一固定、兩掛鉤、雙分離”的戶籍政策，建立以合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的戶籍管理制度，實(shí)行經(jīng)濟(jì)身份和社會(huì)身份相分離，即農(nóng)民戶籍遷至城市以后，經(jīng)濟(jì)身份仍然保留在原村集體經(jīng)濟(jì)組織，享受原有的土地承包經(jīng)營權(quán)等“三權(quán)”以及相關(guān)涉農(nóng)政策和待遇；社會(huì)身份轉(zhuǎn)入所在社區(qū)，享受社區(qū)管理服務(wù)，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，獲得與其他市民同等的教育、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等權(quán)益。

（二）突出“改革化人”，爭創(chuàng)“人地錢掛鉤”改革試點(diǎn)

隨著新型城鎮(zhèn)化向縱深推進(jìn)，越來越多的城市面臨新增建設(shè)用地難以支撐新增常住人口需求的矛盾，這點(diǎn)在山區(qū)地區(qū)尤其明顯，同時(shí)政府預(yù)算內(nèi)投資與轉(zhuǎn)移支付亦未考慮到向吸納常住人口較多的地區(qū)傾斜，因此亟需通過推動(dòng)“人地錢掛鉤”政策改革來破局。山區(qū)城市所在省份應(yīng)深化“人地掛鉤”改革，建立常住人口常態(tài)化統(tǒng)計(jì)機(jī)制，科學(xué)預(yù)測各地區(qū)可吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模，推動(dòng)常住人口增長規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及公共服務(wù)設(shè)施用地保障相匹配，對常住人口增量大的地區(qū)及重大平臺(tái)傾斜每年新增用地指標(biāo)，為擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造先決條件。深化“人錢掛鉤”改革，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算內(nèi)投資向常住人口數(shù)量較多的地區(qū)及重大平臺(tái)傾斜政策，推動(dòng)教育、醫(yī)療、就業(yè)等增量資源與常住人口增量相掛鉤，確保常住人口依法享有基本權(quán)益。

（三）加快“平臺(tái)聚人”，打造產(chǎn)城人融合重大發(fā)展平臺(tái)

“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”，打造好產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、擴(kuò)大就業(yè)崗位是集聚人口的關(guān)鍵。因此，山區(qū)地區(qū)要以打造好產(chǎn)城人融合重大發(fā)展平臺(tái)為抓手，依據(jù)山區(qū)地區(qū)土地資源特點(diǎn)，整合集聚各類產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，加大產(chǎn)業(yè)培育力度，以產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，并為轉(zhuǎn)移人口提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和物質(zhì)支撐。

（四）加強(qiáng)“城市留人”，開展城鎮(zhèn)體系建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)

提高常住人口城鎮(zhèn)化水平，以城市硬件為代表的人口承載能力建設(shè)至關(guān)重要，城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市風(fēng)貌在吸引人才與農(nóng)業(yè)人口方面的作用不可忽略。因此，山區(qū)地區(qū)應(yīng)加快完善市、縣、鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系建設(shè)，實(shí)施中心城市賦能行動(dòng)，提高中心城市資源統(tǒng)籌配置能力和重大基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)能力，實(shí)施縣城提質(zhì)行動(dòng)，推動(dòng)縣（市）補(bǔ)短提升工程。實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)提振行動(dòng)，在新一輪國土空間規(guī)劃中明確市域內(nèi)各重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)布局，配強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給，確保城鎮(zhèn)化最小單元能輻射全市域農(nóng)村地區(qū)，方便農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。

（五）完善“服務(wù)惠人”，打造城市賦能標(biāo)志性工程

近年來，國家持續(xù)加大對農(nóng)村社會(huì)保障和公共服務(wù)的投入，但是相比城市的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)仍有很大差距，優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)仍然是集聚人口的關(guān)鍵因素。因此，山區(qū)地區(qū)應(yīng)以教育、醫(yī)療、治理等社會(huì)民生為重點(diǎn)打造一批城市賦能標(biāo)志性工程。實(shí)施優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育普惠工程、優(yōu)質(zhì)高校院所引育工程，全面加大教育資源投入，按照農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢要求，注重有限資源向城鎮(zhèn)傾斜，構(gòu)筑新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下的市區(qū)教育資源布局，發(fā)揮義務(wù)、高等教育在集聚人口中的獨(dú)特作用。實(shí)施區(qū)域醫(yī)療中心創(chuàng)建工程，推進(jìn)各地高校合作辦學(xué)辦醫(yī)，引進(jìn)高端醫(yī)療資源，加強(qiáng)市級醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快重點(diǎn)學(xué)科、特色?？平ㄔO(shè)，配強(qiáng)重點(diǎn)學(xué)科團(tuán)隊(duì)，進(jìn)一步集聚醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域人才，打造區(qū)域優(yōu)質(zhì)醫(yī)療高地。實(shí)施數(shù)字化治理先行市建設(shè)工程，加快建設(shè)市域一體城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與國家、省、縣、街平臺(tái)互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，打造運(yùn)行、指揮、監(jiān)管、研判、服務(wù)、保障為一體的城市運(yùn)行指揮中樞，爭取大幅提升城市運(yùn)行效率和風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

五、結(jié)束語

分析山區(qū)地區(qū)城鎮(zhèn)化特征與制約因素，研究總結(jié)浙江省衢州、麗水兩市的經(jīng)驗(yàn)做法，著重提出政策引人、改革化人、平臺(tái)聚人、城市留人、服務(wù)惠人關(guān)鍵五招，對于提升山區(qū)地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化水平，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。但城鎮(zhèn)化的推進(jìn)包含方方面面，如具體的資金籌措、體制機(jī)制等保障體系建設(shè)的問題，在本文未有深入研討，需要后續(xù)進(jìn)一步融合其中，在理論和實(shí)踐探索中不斷完善。