☉ 周長(zhǎng)鮮 張琳 石浩東

近年來(lái)，社區(qū)的重要性日益凸顯。一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)社區(qū)治理的研究起步較早，已在國(guó)家層面、地方層面和社區(qū)層面建立了較為完備的法治體系，對(duì)健全和完善我國(guó)社區(qū)治理有一定的啟示和借鑒作用。

England 英國(guó)的社區(qū)治理立法

從時(shí)間上看，美國(guó)是從1930年左右開(kāi)始出現(xiàn)專業(yè)化社區(qū)建設(shè)工作的。從立法體系來(lái)看，受到聯(lián)邦制國(guó)家政體制度的影響，美國(guó)社區(qū)治理主要遵循“國(guó)會(huì)整體規(guī)劃、各州系統(tǒng)跟進(jìn)、內(nèi)容不斷精細(xì)化”的立法邏輯。相比于其他國(guó)家而言，美國(guó)具有更完善的社區(qū)立法機(jī)構(gòu)，分別在聯(lián)邦司法部和州層面都設(shè)有相應(yīng)的從事社區(qū)治理方面工作的專門機(jī)構(gòu)。在聯(lián)邦層面，自20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府制定了一整套系統(tǒng)的關(guān)于城市社區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)。特別是，以1974年頒布的《住房及社區(qū)治理法案》為統(tǒng)領(lǐng)，通過(guò)《公平住宅法案》《國(guó)家和社區(qū)服務(wù)條例》《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《社區(qū)再投資法》《社區(qū)董事會(huì)規(guī)章》《居權(quán)法案》等系列的法律制度，對(duì)社區(qū)經(jīng)費(fèi)使用條件和程序等做出了相對(duì)精細(xì)的規(guī)定。其中，1975年《城市憲章》的頒布，使社區(qū)組織及其職能被法定化。除聯(lián)邦法律之外，美國(guó)各個(gè)州、市政府和立法機(jī)構(gòu)也根據(jù)本地社區(qū)治理的實(shí)際情況制定了相應(yīng)的地方法律和法規(guī)。根據(jù)社區(qū)治理需要，相關(guān)法律內(nèi)容相當(dāng)廣泛，主要包括 《鄰里噪音整治法》《家庭寵物限養(yǎng)法》《社區(qū)泊車管制法》等。自上世紀(jì) 80 年代以來(lái)，美國(guó)城市社區(qū)治理工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向有特別需要的弱勢(shì)群體，如婦女、老人、精神病患者及少數(shù)族裔等，也有一些以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)的社區(qū)發(fā)展公司，著力改善貧民區(qū)居住條件和解決就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。

America 美國(guó)的社區(qū)治理立法

英國(guó)是世界上實(shí)行社區(qū)發(fā)展計(jì)劃最早的國(guó)家之一。早在18世紀(jì)中期，英國(guó)就已出現(xiàn)以教區(qū)救濟(jì)為特色的社區(qū)扶貧救助，開(kāi)創(chuàng)了社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制建設(shè)的先河。英國(guó)的社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃性，并經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)到社區(qū)服務(wù)私有化和社會(huì)化發(fā)展的歷史進(jìn)程。1969年，英國(guó)內(nèi)政部開(kāi)始實(shí)施“社區(qū)發(fā)展工程”。1990年，英國(guó)頒布《全國(guó)健康服務(wù)及社區(qū)照顧法案》，形成了以社區(qū)為依托的“全生命周期照顧政策”。2007 年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了“英國(guó)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展法案 ”，在較為宏觀的層面劃分了中央與地方之間的職權(quán)范圍。作為一個(gè)判例法國(guó)家，英國(guó)在社區(qū)治理中根據(jù)不同人群需求制定了具有針對(duì)性的系列化專門法案。以社區(qū)對(duì)兒童這一特殊群體的照顧與服務(wù)為例，1948年《兒童法案》的出臺(tái)，標(biāo)志著政府系統(tǒng)地致力于兒童照料服務(wù)的供給；2003年又出臺(tái)了“八歲以下兒童日間照顧與托幼的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)兒童照顧的各方面服務(wù)提供了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，還在“未成年人家庭保護(hù)”“道路及公交管理”“罪犯社區(qū)矯正”等方面進(jìn)行了較全面的法規(guī)建設(shè)。

Germany 德國(guó)的社區(qū)治理立法

德國(guó)是世界上較早開(kāi)始關(guān)注社區(qū)治理研究和建設(shè)的國(guó)家，具有較豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)社區(qū)的建設(shè)和管理，德國(guó)有一整套較為完善的法規(guī)設(shè)計(jì)和制度保障。1949年，德國(guó)《基本法》第28條明確規(guī)定，保障地方政府“在法律范圍內(nèi)處理地方社區(qū)的所有事務(wù)”，每個(gè)州都有自己的地方治理法律章程。在管理權(quán)限設(shè)置上，德國(guó)政府實(shí)行聯(lián)邦、州和基層地方政府的分權(quán)制，各州、市和鎮(zhèn)（區(qū)）在文化、教育、城市規(guī)劃等社會(huì)事務(wù)上享有相當(dāng)大的自主權(quán)，為地方居民自治預(yù)留了較大的空間。德國(guó)社區(qū)內(nèi)大大小小的社會(huì)組織，在社會(huì)的各個(gè)層面發(fā)揮著作用。例如，柏林市就有大小數(shù)千個(gè)社會(huì)組織，其中包括不少社區(qū)社會(huì)組織。

Japan 日本的社區(qū)治理立法

日本的城市社區(qū)建設(shè)是從 1970 年代開(kāi)始的，經(jīng)歷了一個(gè)從樣板試點(diǎn)到大規(guī)模推進(jìn)的過(guò)程。早期曾先后在東京、大阪、名古屋推出了 84 個(gè)樣板社區(qū)，并自1975 年開(kāi)始在中央和地方分別設(shè)立了自治省、社區(qū)建設(shè)委員會(huì)和自治活動(dòng)課等不同的政府管理部門，在一些地方政府先后設(shè)立了社區(qū)建設(shè)委員會(huì)。在社區(qū)治理方面，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督并提供經(jīng)費(fèi)支持。在中央立法層面，以《地方自治法》為統(tǒng)領(lǐng)，形成了《地方分權(quán)一覽法》《關(guān)于市、町、村合并特例的法律》等一系列關(guān)于社區(qū)治理的法律規(guī)范。在地方政府立法層面，針對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的管理制定了比較全面、完善的地方行政法規(guī)、規(guī)章與制度。社區(qū)內(nèi)還有民間公益性質(zhì)的團(tuán)體住區(qū)協(xié)議會(huì)、各種協(xié)會(huì)和志愿團(tuán)體，以及各種非營(yíng)利性組織，這些組織可根據(jù)《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》（1998年制定）直接參與到社區(qū)事務(wù)的管理之中，進(jìn)一步豐富了社區(qū)服務(wù)的功能和體系。

Singapore 新加坡的社區(qū)治理立法

新加坡的社區(qū)管理體制，在某種程度上保留了儒家歷史文化的某些傳統(tǒng)，通過(guò)踐行“個(gè)體—家庭—社區(qū)—社會(huì)”一體化的社區(qū)治理理念，形成了以政府為依托的“自上而下”的社區(qū)治理模式。在實(shí)踐中，政府通過(guò)設(shè)立公民咨詢委員會(huì)、居民聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)和居民委員會(huì)等三個(gè)社區(qū)自治委員會(huì)來(lái)指導(dǎo)和管理社區(qū)工作。社區(qū)自治委員會(huì)依據(jù)《合作社法》《互惠組織法》等法律法規(guī)來(lái)對(duì)社區(qū)進(jìn)行分級(jí)分層管理，形成了較為明確的權(quán)責(zé)分工體系。相比美國(guó)“居民主導(dǎo)”的社區(qū)治理模式而言，新加坡更多體現(xiàn)的是“政府主導(dǎo)”模式。

總的來(lái)看，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都已在社區(qū)治理中形成了相對(duì)完善的立法模式，有以下啟示和參考。

一是要進(jìn)一步完善立法體系。依法治理，這是健全完善社區(qū)治理工作的重要原則。從英、美等國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管針對(duì)社區(qū)特殊群體照顧等方面的立法已相對(duì)完善，但在安全防范、疫情防控和自然災(zāi)害應(yīng)急等方面缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一立法規(guī)范，難以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件，也難以滿足復(fù)雜多樣的社區(qū)共同生活需求，還需進(jìn)一步完善立法體系。

二是要厘清政府與基層自治組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然立法已細(xì)化到泊車和鄰里噪聲管控等民事“皮毛立法”，但由于對(duì)政府與社區(qū)自治組織之間的權(quán)責(zé)劃分缺乏公法規(guī)范，這些國(guó)家仍然存在垃圾處理等公共事務(wù)治理難題。

三是要健全居民參與社區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視居民對(duì)社區(qū)治理的參與，通過(guò)立法促進(jìn)、平臺(tái)搭建、資源保障等措施鼓勵(lì)引導(dǎo)居民參與。但同時(shí)也存在居民參與的深度廣度不夠、參與的有效性不足等問(wèn)題，進(jìn)而影響了基層治理效能。