黃天柱

（浙江省社會(huì)主義學(xué)院，浙江 杭州 311121）

一、引言

民主是全人類的共同價(jià)值，人民民主是“社會(huì)主義的生命”，其本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。人民當(dāng)家作主主要有兩種形式：一是選舉，即民主授權(quán)；二是民主治理，即以民主方式執(zhí)掌和行使國(guó)家權(quán)力。①余遜達(dá)：《民主治理是最廣泛的民主實(shí)踐》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。2002年聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展報(bào)告《在碎裂的世界中深化民主》認(rèn)為，從人類發(fā)展視角看，“善治”就是民主治理，其核心是“人民在影響他們生活的決策中享有發(fā)言權(quán)”“能夠參與個(gè)人所屬的社會(huì)的生活——獲得他人的尊重，以及在公共決策中擁有發(fā)言權(quán)——是人類生存的根本”。②《2002年人類發(fā)展報(bào)告：在碎裂的世界中深化民主》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，第41、43頁(yè)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，評(píng)判一個(gè)國(guó)家民主不民主，要看人民有沒(méi)有投票權(quán)，更要看人民有沒(méi)有廣泛參與權(quán)。①《習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度 不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主》，《中國(guó)人大》2021年第20期。總的來(lái)看，盡管關(guān)于民主的研究和實(shí)踐仍存在眾多爭(zhēng)議，但可以觀察到的一個(gè)客觀事實(shí)和趨勢(shì)是：越來(lái)越多的人開(kāi)始意識(shí)到“把民主等同于定期的選舉并沉湎于‘選舉主義’將是一個(gè)錯(cuò)誤”②《2002年人類發(fā)展報(bào)告：在碎裂的世界中深化民主》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，第44頁(yè)。，而人民能在多大范圍和深度上參與和影響政策過(guò)程，越來(lái)越成為判斷一個(gè)國(guó)家民主化水平的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨深化對(duì)社會(huì)主義民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提出全過(guò)程人民民主的重大理念。習(xí)近平總書記站在人民創(chuàng)造歷史的高度和中國(guó)拓展人類政治文明新視野的維度，就發(fā)展全過(guò)程人民民主作出一系列重要論述。從習(xí)近平總書記的相關(guān)論述中不難看出，全過(guò)程人民民主的要義首先體現(xiàn)在政策過(guò)程的人民性上；抑或說(shuō)，政策過(guò)程民主化是我國(guó)發(fā)展全過(guò)程人民民主的主要著力點(diǎn)。2019年11月，在上海長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時(shí)，他指出我們國(guó)家“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”③《習(xí)近平：中國(guó)的民主是一種全過(guò)程的民主》，2019年11月3日，http: //www.xinhuanet.com/2019-11/03/c_1125186412.htm。；2021年10月，在中央人大工作會(huì)議上的重要講話中，他要求“保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過(guò)程，確保黨和國(guó)家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽(tīng)到來(lái)自人民的聲音”④《習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度 不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主》，《中國(guó)人大》2021年第20期。。從實(shí)踐層面看，政策過(guò)程民主化也是我國(guó)民主政治建設(shè)取得最豐碩成果的領(lǐng)域之一，反映和體現(xiàn)了我國(guó)公民政治參與的廣泛性和真實(shí)性，是觀察全過(guò)程人民民主建設(shè)和發(fā)展態(tài)勢(shì)的一個(gè)恰當(dāng)?shù)?、具有較強(qiáng)解釋力的視角。

參加民主黨派或者通過(guò)民主黨派表達(dá)訴求、反映意見(jiàn)、提出建議是我國(guó)公民參與政策過(guò)程的重要渠道和形式之一。在我國(guó)，除中國(guó)共產(chǎn)黨外，還有八個(gè)民主黨派，分別是：中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“民革”）、中國(guó)民主同盟（簡(jiǎn)稱“民盟”）、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)（簡(jiǎn)稱“民建”）、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)（簡(jiǎn)稱“民進(jìn)”）、中國(guó)農(nóng)工民主黨（簡(jiǎn)稱“農(nóng)工黨”）、中國(guó)致公黨（簡(jiǎn)稱“致公黨”）、九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟（簡(jiǎn)稱“臺(tái)盟”）。目前，全國(guó)共有民主黨派成員有130多萬(wàn)人，⑤中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)新型政黨制度（白皮書）》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年6月26日，第2版。且每個(gè)黨派都有一定的代表性，各自聯(lián)系著一部分特定的社會(huì)成員，有各自的政治影響范圍，是全過(guò)程人民民主發(fā)展中不可缺少的重要政治力量。各民主黨派作為中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，是參與性政策主體。它們緊緊圍繞國(guó)家政權(quán)履行職能、發(fā)揮作用，其主要功能就是全鏈條參與政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行利益綜合和表達(dá)，提供政策意見(jiàn)和建議，監(jiān)督政策實(shí)施并反饋信息，從而影響公共政策的制定和實(shí)施。⑥黃天柱：《參與性政策主體：民主黨派在中國(guó)公共政策過(guò)程中的制度定位新探》，《政治學(xué)研究》2013年第2期。

無(wú)論是作為理論還是作為實(shí)際的公共政策，其從提起到完成都表現(xiàn)為一個(gè)全鏈條的過(guò)程，這一過(guò)程的各個(gè)發(fā)展階段通常具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系。⑦張國(guó)慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，1997年，第25頁(yè)。一般而論，一項(xiàng)完整的公共政策的邏輯過(guò)程包括利益輸入、政策制定（議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策合法化）、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和監(jiān)督等環(huán)節(jié)?？傮w上看，民主黨派的作用和影響形式不一、程度不同地體現(xiàn)在政策過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)。本文將以實(shí)證的、動(dòng)態(tài)的方法系統(tǒng)考察和深入分析民主黨派在我國(guó)政策過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的制度優(yōu)勢(shì)、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)形式和功能價(jià)值。

二、民主黨派與利益輸入

與傳統(tǒng)政治不同，現(xiàn)代民主政治突出主權(quán)在民的基本原則，要求把人民的利益與要求置于政治的核心地位，強(qiáng)調(diào)政治過(guò)程的原始動(dòng)力應(yīng)來(lái)自人民群眾。與此相應(yīng)，人民群眾的利益訴求和意見(jiàn)建議如何有效傳輸?shù)秸沃袠?，就成了民主體制運(yùn)作的重大問(wèn)題。①郭定平：《政黨與政府》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第15頁(yè)。從政策過(guò)程角度看，這就是“政策輸入”或者說(shuō)“利益輸入”，即政策過(guò)程的邏輯起點(diǎn)。但民眾的利益訴求和意見(jiàn)建議往往是分散、模糊甚至情緒性的，因此需要尋求恰當(dāng)?shù)耐緩胶蜋C(jī)制使之得以過(guò)濾、綜合和傳遞。在政策過(guò)程中承擔(dān)這一功能的，可以是政黨、政府、社會(huì)組織，也可以是個(gè)人。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和唯一的執(zhí)政黨，承擔(dān)著最基本和最主要的利益綜合和傳遞功能。即便如此，共產(chǎn)黨不可能單靠自己對(duì)社會(huì)上方方面面的利益需求均體察入微，公共政策也不可能完全包容和兼顧方方面面的利益需求。尤其是隨著所有制形式更加多樣、社會(huì)階層更加多樣、社會(huì)思想觀念更加多樣，中國(guó)共產(chǎn)黨面對(duì)深刻變化的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和利益格局，在不斷提升自身利益表達(dá)和綜合能力的同時(shí)，必須積極開(kāi)發(fā)、利用各種組織和主體資源，探索構(gòu)建既能有效體現(xiàn)中共黨組織主導(dǎo)作用，又能廣泛動(dòng)員民主黨派組織、社會(huì)團(tuán)體乃至民眾個(gè)體等多元主體共同參與的利益表達(dá)和綜合機(jī)制。其中，各民主黨派作為我國(guó)新型政黨制度的重要主體，是利益表達(dá)和綜合的一種重要的組織化形式和制度化渠道，在利益輸入環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要的作用。

第一，民主黨派代表和反映特定社會(huì)成員的利益訴求。各民主黨派在中國(guó)特殊的國(guó)情條件和歷史演進(jìn)中，在組織發(fā)展方面明確了各自的重點(diǎn)分工，在此基礎(chǔ)上形成了界別特色。民革重點(diǎn)發(fā)展同原中國(guó)國(guó)民黨有關(guān)系的人士、同民革有歷史聯(lián)系和社會(huì)聯(lián)系的人士、同臺(tái)灣各界有聯(lián)系的人士、社會(huì)和法制專業(yè)人士、“三農(nóng)”研究領(lǐng)域?qū)I(yè)人士；民盟重點(diǎn)發(fā)展從事文化教育以及相關(guān)的科學(xué)技術(shù)工作的高、中級(jí)知識(shí)分子；民建重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)界人士以及相關(guān)的專家學(xué)者；民進(jìn)重點(diǎn)發(fā)展從事教育文化出版?zhèn)髅揭约跋嚓P(guān)的科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域高、中級(jí)知識(shí)分子；農(nóng)工黨重點(diǎn)發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生、人口資源和生態(tài)環(huán)境以及相關(guān)的科學(xué)技術(shù)、教育領(lǐng)域高、中級(jí)知識(shí)分子；致公黨重點(diǎn)發(fā)展歸僑、僑眷中的中上層人士和其他有海外關(guān)系的代表性人士；九三學(xué)社重點(diǎn)發(fā)展科學(xué)技術(shù)以及相關(guān)的高等教育、醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域高、中級(jí)知識(shí)分子；臺(tái)盟重點(diǎn)發(fā)展居住在祖國(guó)大陸的臺(tái)灣省人士以及從事臺(tái)灣問(wèn)題研究的高、中級(jí)知識(shí)分子。相對(duì)穩(wěn)定的組織發(fā)展范圍強(qiáng)化了各民主黨派與特定社會(huì)成員的聯(lián)系，各民主黨派在協(xié)助代表人民整體和根本利益的同時(shí)，也代表和反映各自所聯(lián)系的社會(huì)成員的合法利益。例如，民盟和民進(jìn)在維護(hù)知識(shí)分子權(quán)益方面提出了大量意見(jiàn)建議，尤其是20世紀(jì)80年代，這兩個(gè)黨派在推動(dòng)教育體制改革、提高教師地位、推動(dòng)教育立法方面發(fā)揮了重要作用，大大提升了知識(shí)分子的社會(huì)地位；民建作為以經(jīng)濟(jì)界人士為主體的政黨，提出了解決原工商業(yè)者生活待遇問(wèn)題、企業(yè)所得稅“兩稅合一”、擴(kuò)大民營(yíng)企業(yè)融資渠道、改善民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境等建議；致公黨作為一個(gè)具有鮮明“僑”“?！碧厣恼h，提出了解決華僑農(nóng)場(chǎng)歸國(guó)華僑職工生活待遇等維護(hù)僑胞權(quán)益的建議；臺(tái)盟作為在大陸的臺(tái)灣省籍人士組成的政黨，提出了一系列維護(hù)臺(tái)胞和臺(tái)商合法權(quán)益的建議；等等。民主黨派所聯(lián)系的社會(huì)成員的利益是社會(huì)整體利益的重要組成部分，民主黨派將他們的利益訴求充分反映出來(lái)，有利于中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家更全面了解社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)利益的最佳整合。

第二，科層化的組織體系使民主黨派具有較強(qiáng)的利益綜合能力。今天的民主黨派作為法定的參政黨，有科層化的組織體系和管理體制，具備其他社會(huì)組織、利益群體和個(gè)人所無(wú)法比擬的組織網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范結(jié)構(gòu)。從組織層次看，民主黨派組織體系自上而下分為中央組織、地方組織和基層組織；從組織原則和組織制度看，民主黨派堅(jiān)持民主集中制，實(shí)行黨代表大會(huì)制度；從分工和專業(yè)化程度看，民主黨派內(nèi)部形成了高度專業(yè)化的運(yùn)作機(jī)制和職能分工。這些特點(diǎn)和條件使民主黨派可以比較便利而高效地對(duì)各種需求進(jìn)行壓縮或凝聚，并經(jīng)過(guò)綜合加工、理性“過(guò)濾”，把特殊性需求轉(zhuǎn)變提升為綜合性要求，在此基礎(chǔ)上形成政策主張和建議，輸入政治系統(tǒng)，影響公共決策，實(shí)現(xiàn)“民意輸入”和“政策輸出”的良性互動(dòng)。比如，民革中央建立了參政議政成果交流機(jī)制，每年組織副省級(jí)以上行政區(qū)域的民革組織匯報(bào)交流參政議政成果；民革中央和參加會(huì)議的所有組織，都可以從中選擇一些有代表性的素材和意見(jiàn)，作為各自在政協(xié)大會(huì)上發(fā)言、提案的基礎(chǔ)材料。這樣整合形成的意見(jiàn)和建議，在一定程度上代表了整個(gè)民革組織的看法，至少有一部分具有鮮明的民革特色。近年來(lái)，各民主黨派大力加強(qiáng)信息化建設(shè)和數(shù)字化改革，在更好發(fā)揮“兩微一端”信息平臺(tái)作用的同時(shí)，探索加強(qiáng)數(shù)字化履職平臺(tái)建設(shè)。如民革中央建設(shè)“民革e家”、推出“民革指數(shù)”，民盟中央打造“民盟參政議政成果共享平臺(tái)”“民盟參政議政文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)”等，著力推動(dòng)黨派內(nèi)部縱向、橫向的參政議政資料和數(shù)據(jù)共享。顯然，這樣的疏導(dǎo)和整合能力是一般的社會(huì)組織所不具備的。

第三，新型政黨制度為民主黨派的利益輸入提供了豐富暢通的渠道。一是政治協(xié)商渠道，包括政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，中央均有專門文件加以規(guī)范和保障。二是人民政協(xié)渠道。黨派成員在各級(jí)政協(xié)的委員、常委、專委會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)班子成員中占有較大比例。民主黨派可以以黨派名義發(fā)揮作用，通過(guò)參加政協(xié)會(huì)議、提交提案、反映社情民意信息、參加視察和專題調(diào)研等形式制度化參與政策過(guò)程。三是國(guó)家政權(quán)渠道。一方面，黨派成員可以個(gè)人名義參加政權(quán)機(jī)關(guān)，通過(guò)擔(dān)任各級(jí)人大代表、政府及司法部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，直接參與相關(guān)法律法規(guī)和政策的制定與執(zhí)行；另一方面，黨派組織及其成員可以依托與政權(quán)機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系機(jī)制，通過(guò)參加人大組織的立法座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)，參加政府組織的黨外人士座談會(huì)，參加政府重要工作會(huì)議，參加政府組織的相關(guān)監(jiān)督檢查活動(dòng)，與政府部門建立對(duì)口聯(lián)系，參加“兩院”工作情況通報(bào)會(huì)等形式，黨派成員還可以通過(guò)受聘擔(dān)任政府參事、特約人員的形式，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作及相關(guān)法律法規(guī)政策的制定和執(zhí)行情況提出意見(jiàn)建議。如果不考慮輸入的內(nèi)容及采納結(jié)果，單看這些表達(dá)渠道本身的情況，應(yīng)該說(shuō)，民主黨派的利益表達(dá)渠道有制度保障，運(yùn)作比較規(guī)范，也比較受中共黨委和國(guó)家機(jī)關(guān)重視。

第四，民主黨派的利益輸入在關(guān)注內(nèi)容和價(jià)值立場(chǎng)上具有公共性和人民性的特點(diǎn)。這在很大程度上是由民主黨派作為知識(shí)分子型政黨的特點(diǎn)所決定的。與一般民眾相比，知識(shí)分子往往對(duì)公共事務(wù)有更強(qiáng)烈的責(zé)任感，思考問(wèn)題也更加理性。黨派成員大多是中、高級(jí)知識(shí)分子（粗略估計(jì)，目前黨派成員中大專以上學(xué)歷占比在90%以上，大學(xué)本科以上占比為70%左右，中、高級(jí)職稱占比80%左右），①此處數(shù)據(jù)系作者根據(jù)歷年《中國(guó)政黨制度年鑒》中提供的數(shù)據(jù)匯總估算所得。中國(guó)知識(shí)分子歷來(lái)都有強(qiáng)烈的家國(guó)情懷、社會(huì)責(zé)任感和憂患意識(shí)，這使民主黨派在利益輸入過(guò)程中，往往不會(huì)局限于各自所聯(lián)系的社會(huì)成員的具體利益，而是會(huì)積極主動(dòng)反映與社會(huì)公共利益相關(guān)的問(wèn)題。對(duì)1990年至2011年浙江各民主黨派省委會(huì)向省政協(xié)提交的1084件團(tuán)體提案的分析結(jié)果顯示，這些提案反映的基本上都是有關(guān)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展整體利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共事務(wù)，所涉及內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了黨派、團(tuán)體和個(gè)人的利益。此外，民主黨派對(duì)弱勢(shì)群體的利益也有較多關(guān)注，主要包括殘疾人、輟學(xué)女童、下崗人員、個(gè)私企業(yè)職工、就業(yè)弱勢(shì)人員、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、改制企業(yè)職工、流動(dòng)人口、民工子弟、空巢老人、婦女、外來(lái)女工等。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，這方面提案共有58個(gè)，占總數(shù)的5.3%。民主黨派利益輸入價(jià)值取向上的這種廣泛性，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，是查漏補(bǔ)缺，也是監(jiān)督警示；對(duì)于民主黨派而言，這種超越自身利益的建言，也是對(duì)民主黨派自身存在的價(jià)值的證明和提升。

三、民主黨派與政策制定

經(jīng)過(guò)利益輸入及對(duì)輸入的利益訴求進(jìn)行綜合的決策準(zhǔn)備階段后，就進(jìn)入正式的政策創(chuàng)議和設(shè)計(jì)階段，通過(guò)一定途徑提出政策方案，并對(duì)其進(jìn)行協(xié)商、審查，最終在達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上確定并通過(guò)政策方案，這就是政策制定過(guò)程。這一過(guò)程往往是復(fù)雜和無(wú)形的，大體上包括了議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策合法化三個(gè)環(huán)節(jié)。基于“協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程之中”而形成的政策過(guò)程安排，使民主黨在這三個(gè)環(huán)節(jié)（尤其是政策規(guī)劃環(huán)節(jié)）均發(fā)揮了自身獨(dú)特的作用。

（一）議程設(shè)置

任何社會(huì)都面臨各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)對(duì)問(wèn)題和挑戰(zhàn)的資源（包括財(cái)政、人力、信息、時(shí)間、注意力等）是有限的。因此，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些問(wèn)題和挑戰(zhàn)有所取舍。②王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。這種社會(huì)公共問(wèn)題被提上政府決策議事日程的過(guò)程即為議程設(shè)置。這個(gè)過(guò)程的醞釀至關(guān)重要。那么，民主黨派在議程設(shè)置中發(fā)揮了什么樣的作用，具體是如何發(fā)揮作用的？

查閱民主黨派參政議政方面的各種文獻(xiàn)，包括政協(xié)提案和大會(huì)發(fā)言、人大議案、社情民意、提交給中共黨委政府及有關(guān)部門的資政報(bào)告，還有黨派領(lǐng)導(dǎo)人的著作和傳記，可以發(fā)現(xiàn)，民主黨派參與政策過(guò)程，主要是圍繞中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家已經(jīng)創(chuàng)設(shè)的議程建言獻(xiàn)策，或者說(shuō)，主要不是提出新的政策議程，而是提出解決問(wèn)題的方法，以及提供與問(wèn)題解決狀況有關(guān)的信息。比如，在最重大的政治決定上，存在“會(huì)議群”的現(xiàn)象，即中國(guó)共產(chǎn)黨首先就某個(gè)主題召開(kāi)大會(huì)，通過(guò)大會(huì)作出決定，該決定就成為人大、政府和政協(xié)今后一段時(shí)期的會(huì)議主題。③謝岳：《試論會(huì)議制度的政治溝通功能》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第4期。具體到民主黨派而言，中共中央和各級(jí)黨委的會(huì)議為各民主黨派參與政策過(guò)程規(guī)定了主要的方向和議題。

當(dāng)然，這并不是說(shuō)民主黨派就不能決定和影響議程設(shè)置。實(shí)際上，由于民主黨派集中了不少中高層次人才，尤其是其領(lǐng)導(dǎo)人，他們提出的一些政策議題，往往能引起決策者重視，并最終促進(jìn)相關(guān)政策的出臺(tái)。例如，著名的“863”高科技研究發(fā)展計(jì)劃，就是根據(jù)我國(guó)著名實(shí)驗(yàn)原子核物理專家、九三學(xué)社成員王淦昌與其他三位專家聯(lián)名提出的有關(guān)建議制定的。①崔祿春：《“863計(jì)劃”是怎樣出臺(tái)的》，《百年潮》2006年第4期。再如，1988年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、民盟中央主席費(fèi)孝通和全國(guó)政協(xié)副主席、民盟中央副主席錢偉長(zhǎng)曾向中共中央提出建立“黃河上游多民族開(kāi)發(fā)區(qū)”的建議，得到?jīng)Q策層重視。1990年，甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙古四省區(qū)舉行“黃河上游多民族開(kāi)發(fā)區(qū)”第一次協(xié)調(diào)會(huì)，費(fèi)孝通到會(huì)聽(tīng)取各方意見(jiàn)后加以綜合，寫成《關(guān)于“黃河上游多民族經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”工作的建議》提交中央，得到國(guó)務(wù)院批復(fù)。1992年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)寧波大榭島，這一政策議程的創(chuàng)始者，是先后擔(dān)任人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)和國(guó)家副主席的榮毅仁（民建）。2000年啟動(dòng)的新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大的廣播電視覆蓋工程——西藏、新疆等邊遠(yuǎn)省區(qū)廣播電視覆蓋工程（“西新工程”），最早緣起于農(nóng)工黨中央的建言。②余瑋、曹昕：《蔣正華：出入學(xué)界與紅墻之間》，《生產(chǎn)力研究》2008年第17期；姜天麟等：《“西新工程”：讓黨和國(guó)家的聲音傳入千家萬(wàn)戶》，《前進(jìn)論壇》2007年第8期。此外，在推動(dòng)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)從地方主張上升為國(guó)家戰(zhàn)略、加快發(fā)展中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資、建設(shè)隴海線星火產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)帶、倡導(dǎo)建立教師節(jié)、將中國(guó)政黨制度寫入憲法等案例中，也可以看到民主黨派在議程設(shè)置方面發(fā)揮的作用。

（二）政策規(guī)劃

對(duì)政策方案的規(guī)劃，根據(jù)公共決策的不同性質(zhì)和復(fù)雜程度，采取的規(guī)劃方式、程序也不一樣。對(duì)于簡(jiǎn)單性、應(yīng)急性的決策，往往一聲令下就解決了“規(guī)劃”問(wèn)題。一般情況下，公共決策內(nèi)容往往比較復(fù)雜，涉及社會(huì)各個(gè)層次和方面的利益，需要進(jìn)行周密研究、規(guī)劃和審查。政策規(guī)劃大致涉及兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是對(duì)已經(jīng)建立的政策議程進(jìn)一步確定基本原則和政策目標(biāo)；二是政策的具體起草過(guò)程，這個(gè)過(guò)程有時(shí)較為繁復(fù)，要經(jīng)過(guò)若干回合才能完成，通常由專門的起草班子完成。前者是“政策創(chuàng)議”，后者是“政策起草”。

美國(guó)學(xué)者金登將決策過(guò)程中的參與者分成兩組：一組是可見(jiàn)的參與者，另一組是潛在的參與者。③［美］約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第83—84頁(yè)。按照這種分類方法，民主黨派在政策過(guò)程中所扮演的角色可以說(shuō)是介于兩者之間，但更偏向于潛在的參與者：它們的有些活動(dòng)非常公開(kāi)透明，媒體曝光度高，比如兩會(huì)期間的議政建言活動(dòng)；而另一些活動(dòng)的透明度不高，媒體上偶爾有報(bào)道，比如由中共中央或地方黨委通過(guò)民主協(xié)商會(huì)或黨外人士座談會(huì)聽(tīng)取民主黨派的意見(jiàn)建議；還有一些更隱性的工作，比如民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人給中共領(lǐng)導(dǎo)人寫建議信，民主黨派向中共黨委和政府提交調(diào)研報(bào)告和建議案，就更不為人所知。金登認(rèn)為，議程設(shè)置一般主要受可見(jiàn)的參與者影響，而備選方案則更多地產(chǎn)生于潛在的參與者之中。④［美］約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第84頁(yè)。這一規(guī)律對(duì)民主黨派大體也是適用的。就民主黨派對(duì)政策制定過(guò)程的影響而言，它們不只是在議程設(shè)置環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生一定作用，更主要的是為已經(jīng)確立的議程提供備選方案，以及在政策論證和協(xié)商環(huán)節(jié)對(duì)政策草案提出修改意見(jiàn)和建議。從實(shí)際情況看，民主黨派在政策規(guī)劃環(huán)節(jié)的作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：

一是直接參與統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作方面重要政策文件的起草。比如，1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》的起草小組中就包括了當(dāng)時(shí)各民主黨派中央的主要領(lǐng)導(dǎo)人，他們分別是民革中央朱學(xué)范、民盟中央費(fèi)孝通、民建中央孫起孟、民進(jìn)中央雷潔瓊、農(nóng)工黨中央盧嘉錫、致公黨中央楊紀(jì)珂、九三學(xué)社中央周培源、臺(tái)盟中央蔡子民。起草小組成立后，開(kāi)展了多次研討和調(diào)查研究，各民主黨派中央也分別作了研討和調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部綜合各方意見(jiàn)，代中共中央起草了《關(guān)于完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的若干設(shè)想（稿）》。此后，起草小組又對(duì)文件稿進(jìn)行了幾次重要修改。在修改過(guò)程中，多次征求各民主黨派中央的意見(jiàn)，并盡量予以采納?？梢哉f(shuō)，這是一個(gè)由中共和各民主黨派共同起草的綱領(lǐng)性文件。①劉延?xùn)|主編：《當(dāng)代中國(guó)的民主黨派》，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，1999年，第523－524頁(yè)。此外，各民主黨派也直接參與了2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》的起草工作。

二是在政策論證和協(xié)商環(huán)節(jié)對(duì)政策草案提出修改意見(jiàn)和建議。重大和重要政策的規(guī)劃是相當(dāng)細(xì)致和慎重的，形成的書面文件可謂字斟句酌。按照我國(guó)多黨合作制度的規(guī)則，重大政策文件的草案文本形成后，一般要征求民主黨派的意見(jiàn)和建議。在這個(gè)環(huán)節(jié)，民主黨派通常會(huì)提出一些具體的修改意見(jiàn)和建議，包括觀點(diǎn)、語(yǔ)句表述、用詞甚至是標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等方面的問(wèn)題。比如，2004年的憲法修正案，事先就向各民主黨派中央征求意見(jiàn)，其中有三條重要內(nèi)容是在接受了民主黨派的建議后作出修改的：一是愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的構(gòu)成中增加“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”；二是把“戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”，與國(guó)際通行做法一致；三是關(guān)于國(guó)家為了公共利益的需要，可依照法律對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用，這個(gè)“征用”是增加的。②王繼宣：《中國(guó)民主黨派在立法中的作用》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。再如，2005年全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)家公務(wù)員法》，采納九三學(xué)社中央的建議，把民主黨派機(jī)關(guān)工作人員正式納入了公務(wù)員管理序列。又如，在《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》起草的過(guò)程中，國(guó)務(wù)院法制辦先后三次征求臺(tái)盟中央的意見(jiàn)。臺(tái)盟中央發(fā)揮與臺(tái)胞聯(lián)系廣泛的特點(diǎn)，多次邀請(qǐng)臺(tái)商代表召開(kāi)座談會(huì)，圍繞臺(tái)商關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論，深入了解所聯(lián)系臺(tái)胞的利益、愿望和訴求，反映他們的合理要求，為《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》的制定和修改提出了許多有價(jià)值的建議。③中央社會(huì)主義學(xué)院中國(guó)政黨制度研究中心編：《中國(guó)政黨制度年鑒·2008》，北京：中央編譯出版社，2009年，第619頁(yè)。

（三）政策合法化

經(jīng)過(guò)政策規(guī)劃以后，就形成了政策方案（草案）。這個(gè)政策方案一般需經(jīng)過(guò)一定的程序和形式才能成為真正具有權(quán)威性的政策，得到社會(huì)的認(rèn)同和遵循，這就是政策合法化。

政策合法化的第一個(gè)層面是程序的合法化。程序合法化可以有多種形式：就簡(jiǎn)單的形式而言，有時(shí)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人一個(gè)“指示”或“批示”就完成了政策合法化；但更為正式和規(guī)范的合法化形式，往往還要經(jīng)過(guò)中共、人大和政府的法定會(huì)議等批準(zhǔn)和頒布。①胡偉：《政府過(guò)程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第248頁(yè)。擔(dān)任人大代表的民主黨派成員在人大中參與憲法、法律和地方性法規(guī)的制定和修改，并通過(guò)表決的方式通過(guò)法律法規(guī)，這是民主黨派在公共政策的程序合法化中發(fā)揮作用的重要方式。不過(guò)需要注意的是，在我國(guó)重大政策的制定過(guò)程中，程序合法化是必可不少的環(huán)節(jié)，但相對(duì)于議程設(shè)置和政策規(guī)劃，它又是相對(duì)次要的環(huán)節(jié)。這并不是說(shuō)程序合法化本身不重要，而是因?yàn)閺奈覈?guó)公共決策體制的特點(diǎn)看，不同于西方國(guó)家注重各種社會(huì)力量通過(guò)各自的代表（議員）在國(guó)會(huì)中進(jìn)行政策辯論甚至博弈進(jìn)而形成公共政策，我國(guó)更注重事前的充分協(xié)商。周恩來(lái)在新政協(xié)籌備會(huì)上就講，“凡是重大的議案不只是在會(huì)場(chǎng)提出，事先就應(yīng)提出來(lái)或在各單位討論?！虼瞬皇侵恢匦问?，只重多數(shù)與少數(shù)。凡是重大的議案提出來(lái)總是事先有協(xié)商的，協(xié)商這兩個(gè)字非常好”②周恩來(lái)：《關(guān)于新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)組織條例（草案）的解釋報(bào)告》，中央文獻(xiàn)研究室編：《中華人民共和國(guó)開(kāi)國(guó)文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1999年，第179頁(yè)。。在強(qiáng)調(diào)事前協(xié)商的決策體制下，人大在整個(gè)決策過(guò)程中所發(fā)揮的作用，主要是政策合法化，而不是政策辯論。理解了這一點(diǎn)，也就能理解為什么在我國(guó)一項(xiàng)法律、議案或政策在人大會(huì)議上進(jìn)行表決時(shí)不能通過(guò)的情況基本不會(huì)出現(xiàn)。因?yàn)樵谌舜笳奖頉Q之前，這些法律、議案或政策往往已經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)很長(zhǎng)的政策討論過(guò)程，已基本達(dá)成了共識(shí)。③黃天柱：《政治過(guò)程中的統(tǒng)一戰(zhàn)線與協(xié)商民主》，《團(tuán)結(jié)報(bào)》2014年4月1日，第8版。

政策合法化的第二個(gè)層面或者說(shuō)更進(jìn)一步的要求是政策要獲得老百姓的認(rèn)同。公眾的理解、支持和接受，是政策能否有效實(shí)施的政治基礎(chǔ)。很多政策在某個(gè)地方實(shí)施得很好，到了另一個(gè)地方實(shí)施效果卻不好，究其緣由，往往是因?yàn)閮蓚€(gè)地方的民眾對(duì)政策的認(rèn)同程度有所區(qū)別。民眾對(duì)一項(xiàng)政策的認(rèn)同度高，這項(xiàng)政策的合法性就高，政策實(shí)施的阻力和成本就會(huì)比較低。我國(guó)在出臺(tái)重大政策前，往往會(huì)事先與各民主黨派進(jìn)行充分的溝通和協(xié)商，聽(tīng)取民主黨派的意見(jiàn)和建議。有了這樣一個(gè)事前協(xié)商的過(guò)程，這些決策作出后，民主黨派的認(rèn)同度自然比較高。同時(shí)，在這些重大政策出臺(tái)后，民主黨派都會(huì)在各自的成員和所聯(lián)系的社會(huì)成員中組織深入學(xué)習(xí)、開(kāi)展廣泛宣傳，使他們也充分認(rèn)同、理解和支持這些政策，從而使政策實(shí)施起來(lái)更加順利。

四、民主黨派與政策實(shí)施

任何政策都是針對(duì)一定的社會(huì)問(wèn)題而提出和制定的，但政策的制定并不等于問(wèn)題的解決，只有通過(guò)有效的執(zhí)行，才能保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策方案一旦經(jīng)合法化過(guò)程并公布之后，便進(jìn)入政策實(shí)施階段，這是政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、貫徹落實(shí)、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。④張金馬主編：《公共政策分析：概念·過(guò)程·方法》，北京：人民出版社，2004年，第383頁(yè)。

民主黨派在政策實(shí)施過(guò)程中所發(fā)揮的作用，可以從個(gè)體和整體兩個(gè)層面分析。就黨派成員個(gè)體而言，在國(guó)家機(jī)關(guān)中任職的黨派成員可以國(guó)家公職人員身份直接參與有關(guān)法律、法規(guī)、政策的實(shí)施。就民主黨派整體而言，其參與公共政策過(guò)程的基本原則是“議政不行政”。也就是說(shuō)，民主黨派組織不是公共政策實(shí)施的直接主體，它們對(duì)政策實(shí)施過(guò)程的參與和影響主要是通過(guò)政策宣傳、政治動(dòng)員、議政建言、政策監(jiān)督、信息反饋等方式間接實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，民主黨派的議政建言、政策監(jiān)督和信息反饋不僅僅局限于政策實(shí)施環(huán)節(jié)，而是貫穿于整個(gè)政策過(guò)程。

政策宣傳是政策實(shí)施過(guò)程的起始環(huán)節(jié)和一項(xiàng)重要的功能活動(dòng)。政策要得到順利實(shí)施，首先就要讓目標(biāo)群體對(duì)政策有所理解，而要做到這一點(diǎn)，必須注重加強(qiáng)政策宣傳，這也是具有中國(guó)特色的政策實(shí)施的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)。①陳振明主編：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第295－297頁(yè)。政策宣傳的途徑和方法是多樣的，其中通過(guò)民主黨派的組織系統(tǒng)和宣傳渠道進(jìn)行傳達(dá)和傳播是一個(gè)重要途徑。每當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家的重大政策出臺(tái)后，各民主黨派一般都會(huì)在黨派系統(tǒng)內(nèi)組織學(xué)習(xí)，并通過(guò)各種途徑和方式進(jìn)行廣泛宣傳，有時(shí)能起到意想不到的積極作用。正如鄧小平所說(shuō)，“各民主黨派都是有代表性的，他們所代表的階層就喜歡聽(tīng)他們的話”②《鄧小平論統(tǒng)一戰(zhàn)線》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991年，第84頁(yè)。。尤其是一些涉及民主黨派及其所聯(lián)系社會(huì)成員的政策出臺(tái)后，民主黨派組織更是充分發(fā)揮橋梁和紐帶作用，通過(guò)廣泛的宣傳動(dòng)員，做細(xì)做實(shí)政策解釋工作，并組織本黨派成員及所聯(lián)系的社會(huì)成員配合政策的貫徹落實(shí)。例如，2007年11月27日，國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人與臺(tái)盟中央領(lǐng)導(dǎo)人座談，了解臺(tái)商關(guān)于《勞動(dòng)合同法》的意見(jiàn)和建議。12月6日，臺(tái)盟中央再次邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人以及在京部分臺(tái)商代表就《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施進(jìn)行座談，臺(tái)商提出了許多具體的意見(jiàn)和建議，國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人圍繞臺(tái)商關(guān)心的法律問(wèn)題進(jìn)行了解釋和說(shuō)明。③中央社會(huì)主義學(xué)院中國(guó)政黨制度研究中心編：《中國(guó)政黨制度年鑒·2007》，北京：中央編譯出版社，2008年，第519頁(yè)。

政策宣傳與政治動(dòng)員往往是緊密相連的。所謂政治動(dòng)員，指的是政治主體利用各種方法和手段，激發(fā)起人們對(duì)政治的興趣，鼓勵(lì)人們參與政治。現(xiàn)代政黨的一項(xiàng)重要功能，就是動(dòng)員人們，把大家吸引到政黨所從事的活動(dòng)中來(lái)。④王長(zhǎng)江：《中國(guó)政治文明視野下的黨的執(zhí)政能力建設(shè)》，上海：上海人民出版社，2005年，第135頁(yè)。就民主黨派而言，其推動(dòng)政策實(shí)施的一種重要方式就是利用自身的組織系統(tǒng)和成員隊(duì)伍，進(jìn)而帶動(dòng)廣大民眾尤其是本黨派所聯(lián)系的社會(huì)成員，共同參與和推動(dòng)政策的實(shí)施。比如，在新中國(guó)成立初期的土改、抗美援朝、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造等一系列重大決策的實(shí)施過(guò)程中，各民主黨派均發(fā)揮了重要的宣傳和動(dòng)員作用。再以這次抗擊新冠肺炎疫情為例，廣大黨派成員被廣泛組織和動(dòng)員起來(lái)，大批有黨派成員身份的科研人員、醫(yī)護(hù)工作者、企業(yè)家、文化名人、新的社會(huì)階層人士等，從各個(gè)領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線堅(jiān)定地匯入中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗疫大軍中，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)作出了重要的貢獻(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共有6.3萬(wàn)多位民主黨派醫(yī)衛(wèi)工作者奮戰(zhàn)在全國(guó)各地抗擊疫情的第一線，占到了民主黨派成員總數(shù)的5%以上。

社會(huì)服務(wù)是民主黨派的一項(xiàng)重要職能。在公共政策的實(shí)施過(guò)程中，除了政策宣傳和政策動(dòng)員之外，民主黨派有時(shí)也會(huì)通過(guò)社會(huì)服務(wù)工作的實(shí)踐，直接推動(dòng)相關(guān)政策的實(shí)施。比如，在1999年以前，潮河流域出現(xiàn)了生態(tài)惡化現(xiàn)象，如不及時(shí)進(jìn)行保護(hù)，首都人民的喝水問(wèn)題將十分嚴(yán)峻。為了保護(hù)北京的環(huán)境，也為了搞好北京周邊地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，民建中央連續(xù)三年在全國(guó)政協(xié)提交提案，加速了首都水資源規(guī)劃的編制步伐。同時(shí)，民建中央還以實(shí)際行動(dòng)參與解決北京水資源問(wèn)題。2000年9月，民建中央在潮河源頭建立了占地10800畝的“中國(guó)民主建國(guó)會(huì)豐寧生態(tài)保護(hù)林”。這一行動(dòng)，引起了中央和河北省等有關(guān)部門的重視，最后經(jīng)民建中央和水利部商定，“中國(guó)民主建國(guó)會(huì)豐寧生態(tài)林”被納入國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施的《2001—2005年首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》工程，規(guī)劃投資600萬(wàn)元。①《成思危論民建工作》上卷，北京：民主與建設(shè)出版社，2008年，第341頁(yè)。

五、民主黨派與政策監(jiān)督

政策監(jiān)督指的是政策監(jiān)督主體以一定的制度、法規(guī)為依據(jù)對(duì)政策系統(tǒng)的運(yùn)行包括政策的制定、實(shí)施與評(píng)估及終結(jié)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視和督促的行為。政策監(jiān)督的對(duì)象是整個(gè)政策系統(tǒng)的運(yùn)行，政策監(jiān)督活動(dòng)是政策主體對(duì)政策過(guò)程各環(huán)節(jié)運(yùn)行情況的信息反饋，它的作用貫穿于政策全過(guò)程。各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)是互相聯(lián)系、不可分割的，它們共同為提高政策制定和實(shí)施的質(zhì)量以及提高政策績(jī)效提供有力的保障。②陳振明主編：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第349—353頁(yè)。

公共政策的監(jiān)督機(jī)制通常由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政黨組織、利益集團(tuán)、社會(huì)輿論、大眾傳媒等構(gòu)成。在我國(guó)，中共、人大、政府、監(jiān)察委、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派、新聞媒體、社會(huì)組織和公民等均可以是政策監(jiān)督的主體。其中，民主黨派的政策監(jiān)督是我國(guó)政策監(jiān)督體系的重要組成部分，基本依據(jù)是中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派互相監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)雖有多個(gè)政黨，但中國(guó)共產(chǎn)黨整體上掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，所以能不能讓黨外力量對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的工作進(jìn)行監(jiān)督、提出批評(píng)建議，從而使共產(chǎn)黨能始終保持清醒，就顯得尤為重要。在“窯洞對(duì)”中，民建先賢黃炎培向毛澤東提出了共產(chǎn)黨如何跳出“歷史周期律”的重大命題，毛澤東給出的回答中關(guān)鍵詞有兩個(gè)：一是“民主”；二是“監(jiān)督”。循著這一思考的邏輯，才能真正理解，新中國(guó)成立后，在談及為什么要“有意識(shí)地留下民主黨派”這一問(wèn)題時(shí)，毛澤東明確表示，因?yàn)椤斑@對(duì)黨、對(duì)人民、對(duì)社會(huì)主義很有利。打倒一切，把其他黨派搞得光光的，只剩下共產(chǎn)黨的辦法，使同志們中很少不同意見(jiàn)，弄得大家無(wú)所顧忌，這樣做很不好”③李維漢：《回憶與研究》下冊(cè)，北京：中共黨史出版社，2013年，第631頁(yè)。。這一思想后來(lái)被概括為“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的八字方針。從新型政黨制度發(fā)展的歷史來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派之間開(kāi)展互相監(jiān)督，重點(diǎn)是民主黨派監(jiān)督中國(guó)共產(chǎn)黨，從而使中國(guó)共產(chǎn)黨得以跳出“歷史周期律”，這是中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之的態(tài)度和主張，也是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)設(shè)這一制度、“有意識(shí)”保留民主黨派的重要初衷。

根據(jù)制度規(guī)定，民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要包括：憲法和法律法規(guī)的執(zhí)行情況；執(zhí)政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；執(zhí)政黨依法執(zhí)政以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第679頁(yè)?？梢哉f(shuō)，民主黨派民主監(jiān)督的重點(diǎn)就是政策的制定和執(zhí)行情況。即便是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，也是從監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部在政策制定和執(zhí)行中的活動(dòng)和表現(xiàn)入手。反之，如果脫離了政策監(jiān)督，民主監(jiān)督就可能會(huì)陷入泛化和空殼化的困境。

民主黨派的民主監(jiān)督盡管不是國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督，卻是我國(guó)的一項(xiàng)重要政治優(yōu)勢(shì)和一種寶貴治理資源，有特殊作用和優(yōu)勢(shì)：民主黨派成員大多為中、高級(jí)知識(shí)分子，思考問(wèn)題和提出意見(jiàn)建議往往會(huì)更加深入和理性；“政治體系之中、決策核心之外”的特點(diǎn)使民主黨派往往可以從比較超脫的立場(chǎng)和視角，擺脫部門利益的影響，對(duì)共產(chǎn)黨“提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督”。①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第225頁(yè)。民主監(jiān)督是支持性和建設(shè)性的，與競(jìng)爭(zhēng)型政黨制度條件下在野黨、反對(duì)黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督有著根本區(qū)別，其目的不是“把你搞下來(lái)、把我搞上去”，而是促進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，從而更好地改進(jìn)工作、執(zhí)掌政權(quán)；民主監(jiān)督是通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，是一種協(xié)商式監(jiān)督、合作性監(jiān)督，因此不具有法律和權(quán)力的強(qiáng)制性，是一種“柔性監(jiān)督”。概言之，民主監(jiān)督本質(zhì)上是一種民主權(quán)利、民主形式和民主渠道的體現(xiàn)，并不是“分權(quán)”，更不是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡。也正因?yàn)槿绱耍裰鞅O(jiān)督有效性的實(shí)現(xiàn)既要靠民主黨派“說(shuō)得對(duì)”，更離不開(kāi)體制和機(jī)制的保障。柔性監(jiān)督如果缺少剛性制度保障，很容易流于形式、陷于虛置。

從實(shí)踐層面看，民主黨派的民主監(jiān)督是柔性監(jiān)督，不具備強(qiáng)制力，因而無(wú)法形成有約束力的決議。當(dāng)然，其中的合理化建議與批評(píng)都可能被采納或接受。這從很大程度上也決定了，民主黨派的民主監(jiān)督對(duì)整個(gè)政策系統(tǒng)所能施加的影響和發(fā)揮的作用是比較有限的。從政策過(guò)程各環(huán)節(jié)看，民主黨派的民主監(jiān)督是全方位的，既有決策前和決策中的監(jiān)督，也有政策實(shí)施中的監(jiān)督。從一些成功案例可見(jiàn)，這種監(jiān)督作用如果真正發(fā)揮好了，對(duì)于改進(jìn)和優(yōu)化政策過(guò)程是大有裨益的。

例如，決策前的監(jiān)督有一個(gè)最具典型意義的案例，即民主黨派在三峽工程論證決策中持續(xù)開(kāi)展的民主監(jiān)督。在20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的三峽工程決策論證中，正反雙方進(jìn)行了激烈論辯，受到了海內(nèi)外各方的高度關(guān)注。持反對(duì)意見(jiàn)的多為民主黨派人士，其代表人物是時(shí)任九三學(xué)社中央主席、全國(guó)政協(xié)常委周培源，民革中央監(jiān)察委員會(huì)主席、全國(guó)政協(xié)常委孫越琦，民盟中央副主席陶大鏞等。1984年，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組決定上三峽工程，國(guó)務(wù)院原則上批準(zhǔn)工程方案。在1985年的全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，一共有167位政協(xié)委員就三峽工程單獨(dú)或聯(lián)名提出了17件提案，要求緩上三峽工程。當(dāng)年5月30日至7月6日，孫越崎組織政協(xié)經(jīng)濟(jì)組的委員，對(duì)三峽工程進(jìn)行了為期38天的實(shí)地考察?？疾旖Y(jié)束后，孫越崎以考察組的名義向中共中央遞交了題為《三峽工程近期不能上》的調(diào)查報(bào)告，列舉了工程可能存在的問(wèn)題和隱患。由于各方面特別是民主黨派和無(wú)黨派人士對(duì)三峽工程仍存在不同意見(jiàn)，1986年中共中央、國(guó)務(wù)院決定對(duì)三峽工程進(jìn)行重新論證，并且強(qiáng)調(diào)要注意吸收有不同觀點(diǎn)的專家參加。在三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)的多次聽(tīng)證會(huì)上，與會(huì)的全國(guó)政協(xié)委員均表達(dá)了反對(duì)上三峽工程的意見(jiàn)。周培源還個(gè)人上書中共中央領(lǐng)導(dǎo)，提出了關(guān)于三峽工程的一些問(wèn)題和建議。②蘇向榮：《三峽決策論辯：政策論辯的價(jià)值探尋》，北京：中央編譯出版社，2007年，第71—73頁(yè)。曾任民盟中央副主席的陶大鏞也是三峽工程的眾多質(zhì)疑者之一。在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的長(zhǎng)江三峽工程論證匯報(bào)會(huì)上，陶大鏞說(shuō)：“對(duì)于像三峽水庫(kù)這樣舉世無(wú)雙的超級(jí)工程，要全面考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)保效益的統(tǒng)一，寧可把各種各樣的困難估計(jì)得多一些，把問(wèn)題看得嚴(yán)重一些，萬(wàn)萬(wàn)不可強(qiáng)迫命令，以免愧對(duì)子孫后代?！雹蹚埫贩f：《撫今追昔憶陶公》，《光明日?qǐng)?bào)》2011年2月10日，第15版。孫越崎、周培源、陶大鏞等民主黨派代表性人物在三峽工程問(wèn)題上提出各種不同意見(jiàn)，是黨外人士對(duì)國(guó)家重大決策發(fā)揮監(jiān)督作用的體現(xiàn)，在相當(dāng)大程度上豐富和完善了中央關(guān)于三峽工程的決策，為盡可能減少失誤作出了積極貢獻(xiàn)。①李志堅(jiān)：《民主黨派參政權(quán)研究》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2012年，第69頁(yè)。2006年，國(guó)務(wù)院三峽三期樞紐工程驗(yàn)收組副組長(zhǎng)兼專家組組長(zhǎng)、兩院院士潘家錚在接受記者采訪時(shí)明確表示：“那些反對(duì)者對(duì)三峽工程的貢獻(xiàn)最大?！雹趯O春龍、于津濤：《爭(zhēng)議和質(zhì)疑助推三峽奇跡》，《瞭望東方周刊》2006年第23期。三峽建設(shè)委員會(huì)一位主要領(lǐng)導(dǎo)也表示，三峽大壩建設(shè)的成功，首先要感謝各民主黨派在論證時(shí)提出的諸多質(zhì)疑。③張梅穎：《撫今追昔憶陶公》，《光明日?qǐng)?bào)》2011年2月10日，第15版。

又如，民主黨派對(duì)政策實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的案例。20世紀(jì)90年代以來(lái)，民革一直關(guān)注水資源問(wèn)題，尤其是對(duì)淮河污染治理問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注?；春游廴締?wèn)題是一個(gè)由來(lái)已久的問(wèn)題。1994年，國(guó)務(wù)院做出了治理淮河污染的重大決策。民革對(duì)這個(gè)決策的執(zhí)行情況非常關(guān)注。1998年，國(guó)家環(huán)保部門在淮河流域?qū)嵤┝恕傲泓c(diǎn)行動(dòng)”。所謂“零點(diǎn)行動(dòng)”，就是將1998年1月1日零點(diǎn)作為淮河流域工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放的最后期限。在零點(diǎn)之后，環(huán)保部門對(duì)所有排污企業(yè)進(jìn)行排查，如果還沒(méi)有達(dá)標(biāo)，就予以處理、停產(chǎn)、關(guān)閉，或者轉(zhuǎn)產(chǎn)。當(dāng)時(shí)，媒體對(duì)這次行動(dòng)的報(bào)告非常多，都是正面的。有關(guān)部門還專門制作了紀(jì)錄片，進(jìn)行廣泛宣傳。但民革安徽省委會(huì)通過(guò)連續(xù)幾年對(duì)淮河污染治理情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一行動(dòng)后污染治理工作明顯放緩了。民革中央在了解到這一情況后，邀請(qǐng)政府有關(guān)部門和民革黨內(nèi)專家組成調(diào)研組，對(duì)淮河全流域的污染治理情況進(jìn)行了考察?？疾旖Y(jié)束后，民革中央根據(jù)了解到的情況，向中央提出建議，認(rèn)為淮河污染治理情況并不像有的媒體說(shuō)的那樣好，而是存在著不少值得關(guān)注的問(wèn)題。建議上報(bào)中共中央、國(guó)務(wù)院后，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理溫家寶非常重視并親自作了批示，要求有關(guān)單位認(rèn)真研究落實(shí)。民革中央對(duì)淮河污染治理工作的有效監(jiān)督，在一定程度上推進(jìn)了淮河污染的治理工作。④中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)中央委員會(huì)《中國(guó)的參政黨》編寫組編：《中國(guó)的參政黨》，北京：團(tuán)結(jié)出版社，2005年，第231—232頁(yè)；全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)編：《情系國(guó)計(jì)民生——政協(xié)提案的故事叢書》第2輯，北京：新世界出版社，2009年，第43—49頁(yè)。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視民主監(jiān)督問(wèn)題，多次重提“歷史周期律”，認(rèn)為至今對(duì)中共仍是鞭策和警示，強(qiáng)調(diào)當(dāng)年“窯洞對(duì)”的問(wèn)題今天并沒(méi)有徹底得到解決，要求繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督，并從制度上保障和完善民主監(jiān)督，探索開(kāi)展民主監(jiān)督的有效形式。從制度建設(shè)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對(duì)民主監(jiān)督的主要形式作出了專門規(guī)定，中共中央辦公廳就加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)的民主監(jiān)督工作印發(fā)了專門文件。在形式創(chuàng)新上，中共中央支持民主黨派圍繞國(guó)家和地方的重大改革舉措和重要約束性指標(biāo)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督（中央層面，中共中央先后支持各民主黨派中央就脫貧攻堅(jiān)、長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)展專項(xiàng)民主監(jiān)督），切實(shí)提高了民主監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。民主監(jiān)督正逐步成為新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作乃至中國(guó)民主政治發(fā)展的一個(gè)重要切入口，有利于民主監(jiān)督功能發(fā)揮的制度環(huán)境正在逐步形成。

六、民主黨派參與政策過(guò)程的重點(diǎn)環(huán)節(jié)及提升空間

綜上所述，民主黨派依托新型政黨制度，全鏈條參與我國(guó)政策過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)，具有鮮明的制度優(yōu)勢(shì)、健全的運(yùn)行機(jī)制、豐富的實(shí)現(xiàn)形式和重要的功能價(jià)值。進(jìn)一步可以討論的問(wèn)題是，在政策過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)中，民主黨派參與的重心在哪里？要回答這一問(wèn)題，首先來(lái)看一組數(shù)據(jù)。筆者曾于2011年開(kāi)展了一項(xiàng)面向民主黨派骨干成員的問(wèn)卷調(diào)查，共回收有效問(wèn)卷407份。問(wèn)卷中專門設(shè)計(jì)了這樣一個(gè)題目：“下面列舉了公共政策運(yùn)行過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)您的了解和觀察，您覺(jué)得目前您所屬黨派參與的重心是在哪些環(huán)節(jié)？”該問(wèn)題為多項(xiàng)選擇題，備選答案有六個(gè)：“議程設(shè)置”“政策規(guī)劃”“政策合法化”“政策宣傳”“政策實(shí)施”“政策監(jiān)督和反饋”。①“利益輸入”實(shí)際上很難說(shuō)是一個(gè)具體的環(huán)節(jié)，且在具體行為指向性上較難識(shí)別。它滲透在民主黨派政策參與的各種活動(dòng)、行為和成果中，因此未單列選項(xiàng)。問(wèn)卷中對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)涵界定如下：（1）議程設(shè)置：社會(huì)問(wèn)題被提出，引起民眾或高層關(guān)注，最終列入執(zhí)政黨或政府的議事日程；（2）政策規(guī)劃：對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的解決辦法或方案；（3）政策合法化：通過(guò)一定的程序和形式予以批準(zhǔn)、核定和公布，政策方案轉(zhuǎn)化為正式?jīng)Q策；（4）政策宣傳：通過(guò)各種途徑使廣大干部和民眾了解和認(rèn)識(shí)執(zhí)政黨和政府的各項(xiàng)方針政策；（5）政策實(shí)施：政策的貫徹、推行和執(zhí)行；（6）政策監(jiān)督和反饋：監(jiān)督主體依據(jù)一定制度、法規(guī)對(duì)整個(gè)政策制定和實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視和督促，并將情況反映給決策者。共有1046人次回答了這一問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)結(jié)果按順序列舉如下：選擇“政策監(jiān)督和反饋”的占26.9%，選擇“議程設(shè)置”的占22.7%，選擇“政策規(guī)劃”的占20.3%，選擇“政策執(zhí)行”的占13.8%，選擇“政策宣傳”的占8.9%，選擇“政策合法化”的占7.6%。據(jù)此，按照參與程度不同，可以將上述各個(gè)環(huán)節(jié)分為三組：一是深度參與組，包括政策監(jiān)督和反饋、議程設(shè)置、政策規(guī)劃三個(gè)環(huán)節(jié)；二是中度參與組，主要是政策實(shí)施環(huán)節(jié)；三是淺度參與組，包括政策宣傳和政策合法化。這組數(shù)據(jù)主要反映的是黨派成員對(duì)民主黨派政策參與重點(diǎn)環(huán)節(jié)的認(rèn)知。

筆者對(duì)這一問(wèn)題的分析與問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果得出的結(jié)論大體是一致的。民主黨派作為參政黨，就整體而言，在政策過(guò)程中的制度定位是參與性政策主體，②黃天柱：《參與性政策主體：民主黨派在中國(guó)公共政策過(guò)程中的制度定位新探》，《政治學(xué)研究》2013年第2期。行為特點(diǎn)是“協(xié)商不決策、議政不行政、立論不立法”。據(jù)此，民主黨派政策參與的重點(diǎn)環(huán)節(jié)是兩個(gè)：一是“政策監(jiān)督和反饋”；二是“政策規(guī)劃”。這集中體現(xiàn)了民主黨派參政議政、民主監(jiān)督、參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商這三項(xiàng)基本職能的內(nèi)容。調(diào)查對(duì)象中有較大比例（22.7%）的人選擇了“議程設(shè)置”，主要原因可能是沒(méi)有對(duì)議程設(shè)置意義上的“政策問(wèn)題”與參政議政中所講的“存在問(wèn)題”作出正確區(qū)分。以提案為例，其內(nèi)容一般包括問(wèn)題的提出和解決辦法，這里所謂的“問(wèn)題”其實(shí)絕大部分是政策實(shí)施中存在的問(wèn)題，而非新的“政策問(wèn)題”。當(dāng)然，這不排除其中一部分可能會(huì)轉(zhuǎn)化為“政策問(wèn)題”并進(jìn)入決策議程，但從目前來(lái)看，這種情況是少數(shù)。從未來(lái)發(fā)展看，隨著新型政黨制度的不斷發(fā)展完善，以及決策科學(xué)化和民主化水平的不斷提高，民主黨派在議程設(shè)置方面發(fā)揮作用的空間會(huì)更大?！罢吆戏ɑ笔钦咧贫ㄟ^(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)合法化程序的政策將進(jìn)入“政策實(shí)施”環(huán)節(jié)。至于“政策宣傳”，實(shí)際上可以視為“政策實(shí)施”中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

由此，關(guān)于民主黨派參與政策過(guò)程的重心環(huán)節(jié)，本文的總體研判是：首先，民主黨派政策參與的重心是決策方案協(xié)商過(guò)程中的建言獻(xiàn)策以及對(duì)整個(gè)政策過(guò)程的監(jiān)督和信息反饋；相較而言，目前在政策出臺(tái)前的建言獻(xiàn)策方面作用發(fā)揮比較充分一些，而政策監(jiān)督作用的發(fā)揮有較大提升空間。其次，目前民主黨派在議程設(shè)置環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用比較有限，但從未來(lái)走向看，民主黨派在這方面應(yīng)當(dāng)且可以發(fā)揮更大作用。