許 巖

(中國建材國際工程集團有限公司，上海 200063)

在過去的十年當中，隨著太陽能發(fā)電技術的日趨成熟，度電成本越來越低，光伏發(fā)電已經成為替代傳統(tǒng)能源不可或缺的技術之一。隨著《巴黎協(xié)定》的通過生效，全世界各國積極相應，紛紛提出了減少碳排放的舉措，我們國家也提出了“碳達峰”、“碳中和”等一系列政策和舉措，鼓勵可再生能源技術的發(fā)展。

在全球光伏發(fā)電市場中，美國在該行業(yè)起步較早，累計安裝量也排名世界靠前。截止到2021年6月，美國光伏發(fā)電總裝機容量已達到100 GW。最近幾年，美國聯邦及各州都陸續(xù)出臺相應法案，包括稅務投資補貼激勵政策的延期等，光伏發(fā)電市場得到極大的鼓勵和支持，所以很多開發(fā)商、業(yè)主和EPC公司進入到美國市場。但是美國建筑市場由于其國家獨立的標準體系及制度等原因，并不與世界其他工程體系所兼容，存在自身的特點，因此在進入美國市場之前，應當做好充分的調研和準備，做好相關咨詢工作。陳博等研究認為，美國工程市場不能夠完全照搬國內或者世界其他國家的工程體系、邏輯或者相關經驗[1]。該文以過往在加利福尼亞州的兩個大型地面光伏電站工程經驗為基礎，闡述在美國執(zhí)行大型地面光伏電站過程中存在的具有美國特色的因素和關注點，以便于我國工程企業(yè)在美國承接光伏EPC工程時參考。

1 工程預算

1.1 工程報價及合同額閉環(huán)

工程預算制定要有針對性，避免爭議。光伏電站工程有著工程周期短，但資金量大的屬性。很多人對于EPC總承包有著片面的理解，認為與項目相關的所有事項都應當由總承包方負責。但是在美國，由于項目開發(fā)過程中涉及到很多業(yè)主需要自行承擔的事項及費用，除了并網費用、土地購買或租賃費用、前期勘察、環(huán)境評估等以外，還涉及到很多其它且繁瑣的開發(fā)費用，所以作為EPC總承包方，要對自己的工程報價和合同額加強保護。比較有效的方式，是從前期報價的階段，理清工程范圍及技術要求，在報價中明確相應的工作范圍和不包含項，即報價只針對明確包含的內容，同時要明確不包含的內容，以及沒有指明不包含的內容也不在報價范圍之內。這樣做的好處，在于增強報價的針對性，避免未來由于工程范圍不清出現的爭議。

1.2 關注常規(guī)工程范圍以外的費用

除了光伏項目本身常規(guī)的設計、采購和施工費用以外，在美國執(zhí)行總承包時，應該格外關注項目開發(fā)文件中當地政府對于項目的其他要求。以加利福尼亞州為例，多數郡政府在項目開發(fā)階段，會與開發(fā)商簽訂一份名為Conditional Use Permit的文件，該文件實際上類似于項目開發(fā)協(xié)議，明確了政府對于項目開發(fā)和建設的諸多要求，其中也包含很多費用?；诖祟愇募膶傩?，理論上這些要求及費用應當由業(yè)主自行承擔，比如場地恢復的擔保費用、棲息地恢復擔保費用、場外道路修繕擔保費用等；但有些要求可能會跟工程實施過程相關聯，業(yè)主會考慮由EPC總承包方承擔，比如在申請施工許可時要提交的許可擔保費用等。這就要求在報價和合同簽訂時，總承包方需要與業(yè)主方對于此類的費用明確歸屬和責任范圍，以避免未來由于前期沒有澄清而產生爭議。

1.3 重視監(jiān)管部門和業(yè)主要求帶來的工程成本

除了常規(guī)的項目成本外，在美國工程施工受很多監(jiān)管部門的監(jiān)督，因此也會產生相應的工程成本。比如，在加利福尼亞州，很多大型地面光伏電站都位于人口稀少，比較偏遠的荒漠地帶。該區(qū)域由于地理位置和氣候原因，全年降水較少，但是一旦出現降水則很容易出現洪水的情況，所以多數電站受環(huán)境部門和當地政府的要求，需要在光伏場地內修建蓄水池。而蓄水池的數量及開挖的土方量則會大大影響光伏電站的建設成本。同理，受當地政府的要求，建設期要對揚塵進行控制，以避免對周圍居民和公路帶來影響，常規(guī)做法是在現場通過灑水車做灑水處理，這一部分也會帶來大量的人力、材料和機具成本；如果場地內沒有現成的水源，則成本又會大大提升。此外，多數業(yè)主也會對項目制定相關要求，比如交付前的組件清洗、運維辦公樓的建設、建設期安保、消防設施、植被撒種等費用。這些成本由于要求的不同，不具有普遍性，而且價格彈性比較大，需要總承包方格外注意，在合同談判和制定項目預算時要對這些因素進行有效的管理，從而完成對成本的控制[2]。

1.4 關注進口關稅政策的變化

美國本土光伏設備制造能力和產能非常有限，多數依賴進口國外產品，主要集中在光伏組件及光伏逆變器。即便美國本土光伏支架品牌比較多，但多數企業(yè)的工廠也設立在海外，利用價格更低的鋼材和人力實現生產。近年來，美國也不斷出臺強制性關稅政策，所以總包方在項目前期需要對相關政策進行跟蹤，結合報價和總包合同簽訂時間調整和制定相關的保護條款，避免損失。

1.5 注意項目勞工要求

不同于其他國家，美國對于勞工權益的保護非常重視，很多行業(yè)都有相應的工會組織，遍布在很多州。在項目開發(fā)階段，工會勞工組織可能會與當地政府和開發(fā)商聯絡，通過法律手段要求該項目必須在全部或者部分工作中與工會勞工合作。由于工會勞工和非工會勞工在工資水平上有較大的差異[3]，加上光伏工程施工勞動力比較密集，因此對于工程造價也會有很大的影響。這一點需要EPC總承包方在項目前期了解清楚該項目的勞工要求，然后有針對性的組織勞動力和計算成本。

2 環(huán)境保護

美國工程實施非常關注環(huán)境保護、動植物保護、文化歷史遺跡保護、古生物保護以及印第安人遺跡的保護等。在美國有很多的監(jiān)管機構，比如土地管理局(Bureau of Land Management)、美國魚類及野生動物管理局(US Fish and Wildlife Service)、美國國家森林局 (United States Forest Service)以及很多印第安部落相關的機構等會介入項目的前期評估。在項目開發(fā)前期，開發(fā)商應當完成環(huán)境評估(Environmental Assessment)，在評估報告中會反應該項目實施可能會對上述環(huán)境資源產生的影響，以及建議采納的保護措施。比如，很多項目場地上會有需要保護的動物，包括孵化期鳥類、稀有爬行類(烏龜、蜥蜴)等。EPC總包方應當充分考慮此類因素，制定相應的保護方案；有的保護方案可能會對工期產生影響，比如某些孵化期或者哺育期鳥類，只能等待他們離開巢穴不再回來后方可施工，這種情況在前期應當充分考察并及時告知業(yè)主并做好施工進度調整的準備。對于人文類的資源，比如歷史遺跡或者印第安人遺跡等，在施工期間，業(yè)主需要考慮聘請專業(yè)的咨詢公司全程參與項目施工過程，比如土方開挖環(huán)節(jié)，以便及時反饋是否遇到有價值的遺跡資源，總包方需要配合做好相關保護工作。如果這些因素對于總包方的項目進度和成本可能產生影響，建議在合同中事先增加保護條款，避免糾紛。

3 項目前期勘察

美國光伏項目的開發(fā)權交易比較常見，一個項目可能在真正建設之前可能存在多次交易轉手。雖然完整的項目開發(fā)文件中都會包含地勘報告，但是開發(fā)商從經濟性角度出發(fā)，未必能夠保證提供的地勘報告的準確度，問題主要存在于勘探的點位數量較少，不能充分反應場地真實狀況，同時還存在缺少拉拔測試(pull out test)數據等情況。但是大型地面光伏電站通常占地面積較大，同一塊場地內地形也會出現較大差異，尤其是光伏支架樁基數量較多，容易出現打樁時遇到石頭等障礙，導致工期延誤。不同于其他國家，美國的項目多數土地是私人租賃獲得，這些土地過去可能是作為農業(yè)用地，加上環(huán)境保護及未來場地恢復等要求，未必會允許使用混凝土作為基礎方案。因此，在遇到石頭后往往只能通過比較傳統(tǒng)的方案，將石頭取出，然后填充土方并壓實，再重新打樁，導致嚴重的工期延誤和成本增加。所以EPC總包方在考察項目可行性階段，需要充分研究現有的地勘報告并做實地考察，包括土壤性質、地下巖石層、地下水層等因素要充分勘察，做好施工方案和預案[4]。對于業(yè)主地勘報告存在的缺陷，應當與業(yè)主商討如何進行復勘。有些業(yè)主主觀上并不愿意承擔復勘的工作，可能希望轉嫁風險給EPC方，那么EPC總包方需要充分考慮風險和合同中的條款制定，以規(guī)避自身風險。

4 重視對法律法規(guī)及適用標準的解讀

美國不僅有聯邦層面的法律法規(guī)，同時每個州甚至每個郡縣也都有自己相應的法規(guī)，會涉及到設計標準以及稅務等諸多方面。比如設計標準方面，可能在項目執(zhí)行的時候國家電氣標準(National Electric Code)已經更新到最新版本，但是項目所在地郡縣由于自身的原因，可能還在使用舊的版本，這時候EPC總包方就不能想當然的貿然采用某個版本，需要事先與施工許可申請部門澄清。在稅務方面，比如工程項目上涉及較多的消費稅，就需要同時考慮聯邦稅率、州稅率和地方稅率的總和，最終應繳納多少比例的稅需要事先咨詢清楚。此外稅務方面由于不同地區(qū)可能存在一定的減免政策，也要事先落實具體減免的比例和相應的減免條件，比如哪類設備可以享受稅務減免以及相應的比例。

5 工程進度計劃制定需充分考慮各類因素

美國工程實施與其他國家不同的地方也體現在施工許可的申請層面，以加利福尼亞州為例，地面光伏電站在正式施工前，需要獲取場平及排水許可、建設許可、變電站許可等。這些許可的申請流程在政府內部需要由環(huán)保、消防、及各專業(yè)對應的部門對圖紙逐一審核，中間可能需要多輪的修改，通常需要10～12周才能拿到相關許可；而且由于不同的郡縣工作效率的差異，真正獲得這些許可的周期也有很大的差異。EPC總包方在制定工程計劃前，要充分考慮許可申請的周期因素，盡可能避免設計階段設備更換。同時要確保設計質量，減少圖紙修改的次數，以便用最短的時間獲得相關許可。大型地面電站最終需要與當地電網相連接，通常情況電力公司也需要對外線進行升級改造，因此在制定項目進度時，要充分考慮該因素。此外，以德克薩斯州為例，由于當地氣候原因，夏季溫度較高，電網較薄弱，因此當地電網公司不允許在5月至10月期間并網345 kV的高壓變電站，此類外部因素在制定項目工期時也需要充分了解。另外，由于美國光伏項目可以申請稅務補貼，但稅務投資人通常要在本年度內完成稅務投資交易，才有資格在第二年報稅階段申請補貼，所以項目的完工、調試、并網及測試節(jié)點要以稅務投資節(jié)點倒推，確保稅務投資人有資格申請稅務補貼。如果一個項目最后不能實現稅務補貼，無論是對業(yè)主還是稅務投資人都是重大的損失，此時EPC總包方可能會承擔重大責任。

在美國光伏項目中，多數關鍵設備，比如光伏組件、支架及逆變器需要依賴進口，所以此類設備的生產、發(fā)貨周期要充分考慮到項目整體進度計劃之中，確保物流和施工的無縫對接，避免窩工情況的發(fā)生[5]。此外，建設期所需的備品備件也應當確保數量足夠，并及時供應，比如支架的樁基和有可能破損所需替換的光伏組件。同時，長周期的設備，比如變電站內的主變壓器等，要考慮提前訂貨，避免生產周期無法滿足項目要求的情況。

大型地面光伏電站施工內容里存在較多的重復性工作，比如打樁、支架安裝、組件安裝等，因此在進度管理過程中應當使用量化管理的方式，將此類工作拆分量化到每天的計劃和實際完成量當中，以便于監(jiān)督分包單位實際的進度控制情況。同時，考慮到美國勞工的權益需要得到保護，所以勞動強度、休息時間以及加班限制等因素都會影響施工速率，因此要充分考慮到整個施工計劃當中去，所以做好每天的計劃完工量尤為重要。以天為單位的控制進度，要比以周或月為跨度單位更加有效。

6 做好設計方案和施工方案優(yōu)化

光伏電站設計成本雖然占總體成本的比例非常小，但確是整個項目順利實施的核心，它不僅關系到施工許可獲取的周期，同時也關系到項目總體成本控制和最終發(fā)電量收益。尤其是考慮到美國勞動力成本較高，所以靈活地使用新產品，比如懸掛在支架下方的電纜橋架系統(tǒng)(Cable Management System)可以有效減少電纜溝的開挖，從而降低人工的使用率，減少人工成本。同理，匯流箱的接線如果可以在工廠提前預制，也會減少現場接線的人工成本。此外，傳統(tǒng)的電纜溝開挖也會產生大量的人工成本，施工速率也受影響。但是通過電纜牽引犁，利用類似犁地的方式鋪設電纜，則可以大大規(guī)避土方開挖工作，減少遇到石頭等障礙的概率，不僅提高施工速率，同時也能夠保障施工人員安全。所以在確保符合相關設計標準和質量標準的前提下，采用更先進的設備和施工方案，可以大大提高效率，節(jié)約成本。

7 提高法律意識，借助律師控制法律風險

對于剛進入美國市場的海外公司，可能會對美國的法律體系和行事風格不完全了解，在項目實施過程中如果不小心，就會陷入到法律糾紛當中。比如與合同方出現爭議的情況下，在爭議未正式解決之前，不遵守合同故意拒絕付款的情況，甚至在郵件或者口頭溝通中提到過不考慮付款的言論，類似方式在美國的項目管理過程中不僅不能夠解決問題，反而容易升級矛盾，甚至留給對方反制的把柄，以至于讓自身陷入到法律糾紛當中。有效的方式，是在項目初期選擇當地有經驗的律所密切合作，針對合同談判、工程執(zhí)行過程中的法律爭議、變更等環(huán)節(jié)，更多的讓律師結合實際情況，在法律框架內給出解決的建議，包括準備相應的文書，比如工程通知函，郵件回復等。不過，盡管有律師的支持，EPC總承包方仍然要明確，律師只能在法律角度上提供建議和協(xié)助處理問題，但并不一定能夠掌握事情的全面狀況，也不能替客戶做出決策。所以項目管理團隊才是問題最終的解決主體，過程中既不能沒有律師的支持，但是也不能過分依賴律師。

美國一般處理工程爭議的方式按照順序是：協(xié)商、調解、仲裁、訴訟[6]。除了第一步雙方友好協(xié)商以外，其余三個步驟實際上已經進入到法律程序，且每個環(huán)節(jié)周期也較長，需要大量的材料準備、舉證以及談判博弈，所以需要借助律師來爭取自身最大的權益和保護。所以律師在美國的項目管理中也起到了非常重要的作用。

8 結 論

該文介紹了在美國執(zhí)行大型地面光伏電站過程中具有美國特色的重要關注點，在實施項目管理的時候，除了常規(guī)的成本、進度、質量、安全四大要素的管理考量以外，應當重視這些本土化的因素，否則可能會面臨比較難以處理的問題和局面，對于工程的順利推進以及成本的有效控制構成威脅。在承接美國光伏工程項目之前，最好與當地的律所、會計事務所、工程咨詢公司多做交流，力爭把這些本土化的因素充分掌握，并且全盤考慮到項目整體規(guī)劃當中。基于美國穩(wěn)定增長的光伏市場和當下利好的光伏政策，相信會有越來越多的投資人和EPC公司開拓美國市場。