谷振國　袁萌萌

摘 要：探索檢察機關行政爭議實質性化解的介入模式，對促進訴源治理和行政爭議多元化解具有重要意義，是檢察機關深化行政爭議實質性化解工作的有效路徑，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的應有之義，體現了實質法治追求和訴源治理理念。檢察機關探索在行政復議階段介入化解“潛在之訴”和行政訴訟階段介入化解潛在申訴案件，并從介入依據、介入原則、介入范圍和參與方式等方面加以完善。要完善立法為行政爭議實質性化解提供法律保障，并恪守檢察權與行政權、審判權的邊界，從而持續(xù)做深做實行政爭議實質性化解工作。

關鍵詞：行政爭議實質性化解 檢察介入模式 訴源治理 多元化解

一、行政爭議實質性化解介入模式的內涵

行政爭議產生后當事人尋求公力救濟的一般過程為：行政復議、行政訴訟、申請檢察監(jiān)督、信訪。檢察機關介入行政爭議的階段可分為行政決定作出后介入、行政復議階段介入、行政訴訟過程中介入及行政訴訟結束后介入?！度嗣駲z察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》（以下簡稱《指引》）已經明確，對符合條件的行政生效裁判及執(zhí)行、行政審判程序違法、行政非訴執(zhí)行案件，可以進行實質性化解，這些都可歸類為訴訟后介入，介入方式以依職權和依當事人申請為主；行政決定作出后、行政復議階段和行政訴訟過程中介入化解，則將介入關口前移。

行政爭議實質性化解是指經過相應救濟程序之后，不再存在或者產生異議，不再存在爭訟的標的物。［1］可見，實質性化解行政爭議的最終目的是實現權利救濟或不再存在爭議，檢察機關開展爭議化解首先應基于行政檢察職能，但在介入方式和介入階段上也應從化解質效、矛盾糾紛的預防等方面進行考量。

本文探索的介入模式，是指對進入行政復議程序或審判程序，行政機關與行政相對人或利害關系人就具體行政行為的合法性、合理性存在現實爭議，且符合介入化解條件的案件，檢察機關受司法行政機關、審判機關的邀請介入，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，形成工作合力，共同推進行政爭議實質性化解的工作模式。

1.行政復議階段介入化解“潛在之訴”。與行政訴訟相比，行政復議具有快速、靈活、高效的特點，可以盡早找出行政糾紛的產生癥結，從源頭上消除行政爭議產生的土壤。檢察機關通過加強與司法行政機關的信息溝通，受復議機關邀請或依托基層多元化矛盾調解平臺可以參與化解，發(fā)揮自身在調查核實、司法判斷方面的專業(yè)優(yōu)勢，對行政機關和行政相對人的行為進行評價，通過釋法說理、檢察建議、參與調解等多種方式，引導雙方進行調解，與復議機關、行政機關共同推動行政爭議在訴前化解，促進訴源治理。

2.行政訴訟階段介入化解潛在申訴案件。行政爭議一旦進入訴訟程序，無論對相對人還是行政機關都是十分漫長的過程，一輪一輪的訴訟程序，不僅浪費了司法資源，也不利于矛盾糾紛的徹底化解。檢察機關介入審判調解活動需特別慎重，對法院擬決定駁回起訴等存在申訴可能的案件，可依法院邀請將化解關口前移?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》于近期下發(fā)，檢察機關可就訴訟過程中法檢共同推動行政爭議實質性化解達成一致意見，依法院邀請介入行政訴訟案件，通過參與調解、引導和解、釋法說理等方式，密切配合推動在裁判前化解爭議，避免陷入程序空轉。

二、探索行政爭議實質性化解介入模式的理據

（一）以人民為中心的發(fā)展思想

“人民檢察院”之所以冠有“人民”二字，即評價檢察工作的最終標準就是人民滿意，人民滿意與否取決于人民群眾的合法權益是否得到有效維護。檢察機關每成功化解一件行政爭議，就是解決了一件對老百姓來說“天大的事”，消除了一份社會戾氣和安全隱患，等于多贏得了一份民心認同、厚植了一寸黨的政治根基。［2］檢察機關履行行政檢察職能，探索將爭議化解關口前移的介入模式，合力化解“潛在之訴”“過期之訴”，重視當事人的實質合理訴求，并助其實現權利救濟、減輕訴累，切實維護了人民群眾的合法權益，回應了人民群眾對司法公正的期待，正是以人民為中心的發(fā)展思想的體現。

（二）實質法治原理

實質法治是一種良法之治，倡導在執(zhí)法或司法過程中，不能簡單盲目依照法律，而要在適用和執(zhí)行中判斷法律的正義性，實現由形式法治向實質法治的轉變。［3］就行政爭議的解決而言，實質法治要求糾紛解決的妥善性、一次性和迅速性，即不能局限于被訴行政行為的合法性，而應全面妥善、高效地解決當事人之間的權利義務爭議，防止反復爭訟，實現訴訟經濟。［4］現代法律具有明顯的形式理性特征，然而過度強調形式性可能造成程序空轉，不符合人民群眾對法律正義的理解和期待，還可能極大降低司法裁判的公信力，與實質法治相沖突。對行政生效裁判的監(jiān)督中通過抗訴、再審檢察建議等手段突破訴訟程序形式主義的拓展空間明顯較小，檢察機關探索介入復議程序、訴訟程序參與化解，能更加直接、高效、徹底地化解爭議。［5］

（三）訴源治理理念

“訴源治理”是指采取各種方式方法以及聯合行動從源頭上對矛盾糾紛進行預防化解，使?jié)撛诨蛞殉霈F的糾紛沖突及相關利益得以調和的過程。訴源治理與行政爭議實質性化解具有內在耦合性，但訴源治理更注重對爭議的源頭預防和化解、更注重爭議化解的徹底性和系統(tǒng)性。目前，絕大部分行政爭議運轉至訴訟環(huán)節(jié)，或是歷經幾輪程序之后迫不得已“解決”，或是最終也無法解決，如果這些糾紛能在源頭及時化解，不僅可以極大減輕當事人的訴訟負擔和對立情緒，也可以有效緩解司法機關的辦案壓力，節(jié)約司法資源。檢察機關通過加強與司法行政機關、法院的銜接配合，將行政爭議化解工作延伸至爭議源頭，把矛盾糾紛化解在初始階段，積極推動訴源治理。

三、行政爭議實質性化解介入模式的實踐探索

2020年以來，通過探索行政爭議實質性化解介入模式，日照市東港區(qū)人民檢察院與人民法院聯合化解行政爭議5件，與司法局聯合化解案件15件，涉及拆遷賠償、行政拘留、工傷認定等領域。經過化解，有8件撤回復議申請，8件撤回起訴，2件撤回監(jiān)督申請，2件采納檢察建議改正，極大提高了爭議化解率，節(jié)約了司法資源，切實保障了行政相對人的合法權益，實現案結事了政和。

（一）完善介入依據、搭建參與平臺

1.聯合會簽文件，暢通介入渠道。檢察機關介入復議程序、審判程序參與爭議化解并非履行訴訟監(jiān)督職能，則介入依據尤為重要。探索中，東港區(qū)人民檢察院與東港區(qū)司法局、東港區(qū)人民法院三家聯合會簽《關于共同推進行政爭議實質性化解工作的意見（試行）》，明確對符合條件的五類案件（詳見下文），檢察機關可以依邀請進行聯合化解。對于在行政復議或行政訴訟過程中存在化解可能的案件，經司法局或法院邀請，檢察機關通過釋法說理、聯合調查核實、提供司法救助、提供專家咨詢等方式配合、協助進行化解，從而形成爭議化解合力，降低化解難度。

2.構建常態(tài)化協作機制，搭建協作化解平臺。一方面，建立檢察機關與復議機關、行政機關的良性互動，有效調動行政機關參與化解的積極性。通過建立聯席會議、案件通報制度，實現信息互通，共同研討行政復議環(huán)節(jié)爭議化解工作中存在的問題，梳理化解難點，研究化解方法，總結分析類案，促進行政機關依法行政。另一方面，搭建法檢兩院協作化解平臺，建立可化解案件和重大風險案件提前通報制度，力爭將潛在申訴案件的化解關口前移，改變裁判結果監(jiān)督化解滯后、化解成功率不高的現狀，減少“程序空轉”。

（二）堅持客觀立場、依法有度化解

1.注重調查核實，秉持客觀公正。在行政爭議實質性化解過程中，檢察機關應始終秉持法治思維和法治方式，堅持程序公正和實體公正并重，嚴格按照依據參與化解。調查核實權是檢察機關保障司法判斷準確性、權威性的一項重要權能，從爭議化解的角度，加強對爭議事實、相關證據線索的調查核實，有助于查清案件癥結所在，了解當事人的實質訴求，理順矛盾糾紛產生的根源，從而明確各方法律責任，為釋法說理提供依據，為依法公正化解行政爭議奠定基礎。檢察機關充分運用調查核實權，也有助于在發(fā)現行政機關和法院存在違法情形時，使之成為保護公民、法人合法權益的“利劍”，促進依法行政，維護司法權威。

2.堅持依法化解，明晰職能定位。介入爭議前應進行介入必要性審查和化解可能性評估，不能為追求化解率一刀切地介入所有行政爭議并開展化解，對當事人訴求合理、有化解可能的案件才能介入，不得主動介入，介入過程中把握好配合、協助乃至服務角色。警惕不惜犧牲公共利益和司法公信力、只求化解結果的錯誤傾向，充當“和稀泥”角色，為求“息事寧人”，一味滿足當事人不合法、不合理的要求，只會助長“濫訴”“上訪”之風，使法律的嚴肅性和權威性受損。對于依法作出、不損害公共利益和相對人合法權益的行政裁判和行政決定，檢察機關應予以支持，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。

（三）明確介入范圍，做到有的放矢

檢察機關并非行政復議、行政訴訟程序的啟動者，參與化解應秉持謙抑原則，可介入化解的案件范圍應具體列明，防止無限擴大。其一，對《指引》中列明的不宜開展行政爭議實質性化解工作的情形堅決遵照執(zhí)行，如不屬于檢察機關職權范圍的、當事人已經作出息訴承諾的、當事人明確拒絕檢察機關參與的案件，堅持不介入、不參與。其二，在行政訴訟法規(guī)定的可調解案件類型基礎上，適當擴展介入化解的案件范圍，一方面充分考慮行政權的特征，對于羈束性行政行為的介入應特別慎重，側重于具有自由裁量權的行政行為；另一方面可以與行政公益訴訟職能相結合，從而更好地拓展案件線索來源，維護國家利益和社會公共利益。

從東港區(qū)的檢察實踐來看，對于下列行政復議、行政訴訟案件，檢察機關可與法院、司法局共同開展行政爭議實質性化解：（1）涉及行政公益訴訟法定領域的案件，如生態(tài)環(huán)境和自然資源保護、食品藥品安全問題相關的案件；（2）涉及不動產行政登記、集體土地征收、房屋征收、勞動和社會保障行政確認等案件；（3）涉及行政賠償、補償及行政機關可以行使自由裁量權的案件；（4）涉及治安管理、道路交通行政強制措施或處罰的案件；（5）矛盾容易激化、可能引發(fā)群體性事件或者對公共利益、社會穩(wěn)定有重大影響的案件；（6）其他依法可以進行調解的案件。

（四）靈活參與方式，實現多元化解

化解方式是檢察機關開展爭議化解工作的形式載體。在化解方式的選擇上，因不同方式各具優(yōu)勢和特點，根據案件情況，可以一種方式為主，也可綜合運用多種方式，應注重化解效果和效率，考慮當事人的感受，并兼顧整體社會效果。與行政訴訟監(jiān)督案件中以抗訴、再審檢察建議等較為剛性的化解方式為主不同，行政復議、行政訴訟中介入化解的方式更多體現出“柔”的特點。檢察機關依邀請介入參與化解行政爭議的方式包括但不限于陪議、參與聽證、共同調解促和、聯合調查核實、發(fā)出檢察建議、釋法說理、共同磋商、協商協調、商討調解方案、提供心理疏導、司法救助、提供專家咨詢等。

近年來，日新月異的社會發(fā)展使矛盾糾紛和利益訴求呈現出多樣性、復雜性、沖突性等特征，這要求檢察機關介入行政爭議后，主動融入多元化糾紛解決機制，將檢察化解與行政復議調解、審判調解相銜接，發(fā)揮各自優(yōu)勢，同時引入專家學者、律師、人大代表、政協委員、人民調解員、人民監(jiān)督員等第三方參與化解，整合爭議化解資源，形成爭議化解合力，實現檢察行政爭議實質性化解與其他多元糾紛解決機制的有效對接，共同推動行政爭議訴源治理。

四、做實行政爭議實質性化解工作的兩點思考

（一）完善立法，為行政爭議實質性化解提供法律保障

檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的主要依據是《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》《指引》，法律位階相對較低，當與其他機關產生分歧時，難以形成統(tǒng)一認識。同時，關于檢察機關的角色定位、如何與司法行政機關、審判機關進行銜接配合，還處于實踐探索階段，缺乏法律依據，如有操作不當則會受到質疑。持續(xù)深化行政爭議實質性化解工作，提升化解質效，亟需從立法層面提供更有力的保障。目前，在行政復議法修改過程中明確檢察機關可參與化解“潛在之訴”案件，同時“兩高”出臺相應的司法解釋明確對于相關案件，法檢可聯合開展行政爭議化解工作。

（二）明晰定位，恪守檢察權與行政權、審判權的邊界

在復議階段、訴訟階段介入行政爭議化解工作涉及檢察權與行政權、審判權的關系，檢察機關必須要厘清權責界限，站穩(wěn)角色定位，在遵循法理和辦案規(guī)律的基礎上，確保介入化解工作不越權、不越界，始終在法治軌道上運行，推動行政爭議實質性化解工作行穩(wěn)致遠。一方面，檢察機關并非相應行政程序的啟動者和主導者，不具有法定程序的主體地位，應堅持不主動介入、不越權化解原則，主要依復議機關、審判機關的邀請參與，或在當地黨委政府開展的專項活動中介入參與?；膺^程中由復議機關、審判機關發(fā)揮主導作用，檢察機關則重點發(fā)揮好助力、協作、配合的作用。另一方面，介入化解時不以監(jiān)督者自居，不得超前履行訴訟監(jiān)督職責，尊重行政機關和審判機關的首次判斷權，發(fā)現違法行為和執(zhí)法瑕疵時以檢察建議促其改進工作，同時嚴格把握化解限度，避免影響當事人依法行使申訴權及對檢察監(jiān)督的公正期待。

*山東省日照市東港區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［276800］

**山東省日照市東港區(qū)人民檢察院第四檢察部三級檢察官［276800］

［1］ 參見楊建順：《完善行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質性化解》，《人民檢察》2020年第13期。

［2］ 參見張雪樵：《星星之火可以燎原——持續(xù)推進行政爭議實質性化解工作》，《人民檢察》2020年第20期。

［3］ 參見江必新：《論實質法治主義背景下的司法審查》，《法律科學》2011年第6期。

［4］ 參見錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權力監(jiān)督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，《現代法學》2008年第5期。

［5］ 參見劉藝：《檢察機關促進行政爭議實質性化解的必要性與可行性分析》，《人民檢察》2021年第15期。