王學(xué)輝，唐成余

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 渝北 401120

引言

在我國(guó)，行政復(fù)議與行政訴訟是行政救濟(jì)的主要途徑。近年來(lái)，基于行政復(fù)議在受案范圍、審查內(nèi)容等制度內(nèi)核以及專(zhuān)業(yè)性、無(wú)償性、便捷性、過(guò)濾性等制度特性上凸顯出的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，將行政復(fù)議打造成化解行政爭(zhēng)議主渠道的呼聲越來(lái)越高。

實(shí)踐中，行政爭(zhēng)議糾紛繁多，但行政復(fù)議的利用率卻很低，而且大部分進(jìn)入法院的行政訴訟案件未經(jīng)過(guò)行政復(fù)議[1]。造成這一現(xiàn)狀的主要原因或是我國(guó)行政復(fù)議實(shí)行以當(dāng)事人自由選擇為原則、復(fù)議前置為例外的制度，且司法所具備的較強(qiáng)公正性和終局性使其成為當(dāng)事人的優(yōu)選項(xiàng)。當(dāng)前，行政復(fù)議制度利用率較低的現(xiàn)實(shí)困境以及實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的改革目標(biāo)，引發(fā)學(xué)界對(duì)行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的反思，主要提出以下幾種觀(guān)點(diǎn)。一是復(fù)議前置原則說(shuō)。該觀(guān)點(diǎn)主張參考域外經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為應(yīng)以行政爭(zhēng)議復(fù)議前置為原則、當(dāng)事人自由選擇為例外，將大量的行政爭(zhēng)議通過(guò)行政復(fù)議加以“過(guò)濾”“溶解”，促使行政爭(zhēng)議及時(shí)有效化解，減少行政訴訟案件的數(shù)量[2-3]。二是復(fù)議前置范圍擴(kuò)大說(shuō)。該觀(guān)點(diǎn)主張要堅(jiān)持當(dāng)事人自由選擇的原則，適當(dāng)擴(kuò)大復(fù)議前置的適用情形，為實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位提供更為廣闊的制度空間[4]。三是復(fù)議前置維持說(shuō)。該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為《行政訴訟法》的立法與實(shí)踐賦予了當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利，且并未影響行政復(fù)議的功能發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持以當(dāng)事人自由選擇為原則[5]。四是復(fù)議前置取消說(shuō)。該觀(guān)點(diǎn)主張，行政復(fù)議前置的設(shè)置理由缺乏說(shuō)服力，在司法實(shí)踐中也存在適用情形無(wú)規(guī)范化規(guī)定、無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)設(shè)置目的等問(wèn)題，應(yīng)全面推行當(dāng)事人自由選擇原則[6]。

實(shí)踐證明，在行政復(fù)議體制在專(zhuān)業(yè)性、中立性、實(shí)效性等方面尚有缺陷的情況下，現(xiàn)行的當(dāng)事人自由選擇模式并不能助推行政復(fù)議成為化解爭(zhēng)議的主渠道。若改以復(fù)議前置為原則，反而會(huì)將行政復(fù)議體制的弊端進(jìn)一步暴露在社會(huì)公眾面前，削弱行政復(fù)議的公信力。由此，我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式陷入了保持現(xiàn)有模式無(wú)實(shí)效與改用復(fù)議前置原則可能起反效的矛盾。但是，不難發(fā)現(xiàn)，在行政復(fù)議功能被重新定位的時(shí)代背景下，復(fù)議前置似乎具備新的制度功能——試驗(yàn)功能，即：通過(guò)增加復(fù)議前置的適用領(lǐng)域（以下稱(chēng)試驗(yàn)領(lǐng)域），運(yùn)用強(qiáng)制性規(guī)定的方式提高行政復(fù)議的利用率，以彰顯行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?？紤]到我國(guó)行政復(fù)議體制改革還處于進(jìn)行時(shí)，各項(xiàng)制度、措施尚未完全落實(shí)，本研究擬在堅(jiān)持當(dāng)事人自由選擇為原則的基礎(chǔ)上，思考確立復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)對(duì)行政行為理論體系進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)來(lái)探索適宜的復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域。

1 行政復(fù)議前置試驗(yàn)功能的產(chǎn)生邏輯

1989 年《行政訴訟法》第37 條建立了常態(tài)的行政復(fù)議前置制度。當(dāng)時(shí)立法對(duì)復(fù)議前置的功能定位主要有三個(gè)方面的考量：一是充分借助行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)解決技術(shù)性、政策性問(wèn)題；二是保障行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督渠道，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督作用；三是在特定領(lǐng)域，行政糾紛數(shù)量巨大，先行復(fù)議理論上可以消滅相當(dāng)部分的行政糾紛，減輕法院辦案壓力等[7]。在行政復(fù)議前置制度的實(shí)施過(guò)程中，其制度功能受到了不同程度的質(zhì)疑。如在一些領(lǐng)域復(fù)議前置結(jié)合復(fù)議終局對(duì)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)形成巨大阻礙，大部分復(fù)議機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)并不明顯等，由此催生出對(duì)復(fù)議前置必要性的質(zhì)疑。從根本目的上看，一切行政救濟(jì)制度均以行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解為目標(biāo)，復(fù)議前置的制度設(shè)計(jì)目的也在于此。因此，復(fù)議前置制度有無(wú)必要性應(yīng)取決于其是否符合現(xiàn)實(shí)需要，是否能夠促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，也即是否具有足夠支撐其作為一項(xiàng)獨(dú)立制度存在的強(qiáng)大功能?；谶@點(diǎn)，2020 年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”確立為立法目的之一，并對(duì)行政復(fù)議的范圍、管轄、程序等作出較大修改[8]。這標(biāo)志著行政復(fù)議的功能定位發(fā)生重大變化，即在當(dāng)前的法治發(fā)展階段，在行政復(fù)議的監(jiān)督權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利以及化解爭(zhēng)議三大功能中，化解爭(zhēng)議已成為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能[9]。當(dāng)前，欲實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的主渠道定位，除面臨一系列的制度完善難題外，還需解決制度實(shí)踐中社會(huì)認(rèn)知、認(rèn)可度和使用率較低的問(wèn)題。換言之，若能合理利用復(fù)議前置強(qiáng)制相對(duì)人進(jìn)入復(fù)議渠道的制度屬性，將復(fù)議前置作為一種試驗(yàn)手段，同時(shí)在保證行政復(fù)議制度建設(shè)良好的前提下，或能有效提升行政復(fù)議的公信力。

1.1 實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的時(shí)代背景

從行政爭(zhēng)議化解機(jī)制的現(xiàn)狀來(lái)看，行政復(fù)議具有遠(yuǎn)超其他行政爭(zhēng)議化解機(jī)制的社會(huì)治理功能。我國(guó)現(xiàn)行的行政爭(zhēng)議化解機(jī)制主要由信訪(fǎng)、行政復(fù)議以及行政訴訟構(gòu)成，其中信訪(fǎng)制度產(chǎn)生于我國(guó)獨(dú)特的國(guó)家治理方式，側(cè)重于防范和化解社會(huì)矛盾和糾紛，避免重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，既重視個(gè)案爭(zhēng)議的化解，也重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范。我國(guó)理論與實(shí)務(wù)界對(duì)行政復(fù)議的功能認(rèn)知?jiǎng)t經(jīng)歷了由單一功能到復(fù)合功能、多元功能的變化過(guò)程，目前已基本達(dá)成共識(shí)，即行政復(fù)議具有監(jiān)督權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利和化解糾紛的三重功能。行政訴訟作為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟類(lèi)型，側(cè)重于審查行政行為合法性、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在行政法領(lǐng)域承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線(xiàn)的制度功能。相較于以保持與人民群眾密切聯(lián)系為目的的信訪(fǎng)，行政復(fù)議在實(shí)體決定的構(gòu)造以及程序要求的規(guī)定上，制度化程度更高，實(shí)效性更強(qiáng)；相較于以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義為目的的行政訴訟，行政復(fù)議在時(shí)空上更接近于爭(zhēng)議源頭，且具備專(zhuān)業(yè)性、便捷性、無(wú)償性等一系列優(yōu)勢(shì)，能夠更好地處理相關(guān)行政爭(zhēng)議[10]。因此，從國(guó)家治理的宏觀(guān)角度看，行政復(fù)議在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)管理秩序方面具有更強(qiáng)作用，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的主渠道定位是今后行政救濟(jì)制度發(fā)展的主旋律。

從行政復(fù)議的制度實(shí)踐來(lái)看，發(fā)揮行政復(fù)議主渠道功能的觀(guān)點(diǎn)雖提出已久并得到了理論界與實(shí)務(wù)界的廣泛認(rèn)可，但較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都未落實(shí)到制度實(shí)踐。2010 年6 月，國(guó)務(wù)院法制辦與中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)聯(lián)合舉辦的“行政復(fù)議浙江論壇”上，國(guó)務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤提出，明確行政復(fù)議的功能定位是完善行政復(fù)議制度要解決的首要問(wèn)題，目前行政復(fù)議的功能定位還偏重于政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，必須使行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)從政府內(nèi)部監(jiān)督、自我糾錯(cuò)為主向以救濟(jì)權(quán)利、化解爭(zhēng)議為主的根本轉(zhuǎn)變[11]。應(yīng)松年則進(jìn)一步提出，行政復(fù)議具有多元功能，但最根本的，行政復(fù)議是一種解決行政爭(zhēng)議的制度[12]。2011 年3 月28 日，中央政治局就推進(jìn)依法行政和弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，提出要把行政復(fù)議打造成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道[13]。在這一階段，行政復(fù)議制度實(shí)踐的主要方向是行政復(fù)議的規(guī)范化建設(shè)及推進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。2020 年，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《行政復(fù)議體制改革方案》，要求“充分發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”，標(biāo)志著實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議主渠道經(jīng)歷了從目標(biāo)提出、初步探索到全面展開(kāi)三個(gè)階段。

在實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的目標(biāo)激勵(lì)下，理論界與實(shí)務(wù)界展開(kāi)了激烈的討論，對(duì)行政復(fù)議的受案范圍、被告確定、審理程序、審理方式以及復(fù)議與訴訟的銜接等制度內(nèi)容提出了眾多完善建議，但如何恢復(fù)行政復(fù)議制度公信力的問(wèn)題似乎被默認(rèn)能夠通過(guò)行政復(fù)議制度完善來(lái)解決，因而并未得到太多關(guān)注。值得注意的是，單純的制度完善無(wú)法使社會(huì)公眾體會(huì)到行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)，也不足以迅速恢復(fù)行政復(fù)議的制度公信力，只有通過(guò)廣泛的制度實(shí)踐才能得以恢復(fù)。因此，提升公信力是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的前提條件，如何通過(guò)制度實(shí)踐恢復(fù)行政復(fù)議制度公信力的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起重視。

1.2 實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的首要課題

實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的主渠道定位要求大部分行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人能夠進(jìn)入行政復(fù)議并通過(guò)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，而如何使大部分行政爭(zhēng)議當(dāng)事人進(jìn)入行政復(fù)議則構(gòu)成實(shí)現(xiàn)主行政復(fù)議渠道目標(biāo)要完成的首要課題。目前，我國(guó)行政爭(zhēng)議中的行政相對(duì)人選擇行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)存在兩種方式：一是主動(dòng)選擇，即行政相對(duì)人基于對(duì)行政復(fù)議的便捷性、專(zhuān)業(yè)性、無(wú)償性等制度優(yōu)勢(shì)的信賴(lài)，主動(dòng)向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，若對(duì)復(fù)議結(jié)果不服再提起行政訴訟；二是被動(dòng)接受，即法律、法規(guī)明確要求行政相對(duì)人對(duì)某些行政決定不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，而不能徑行提起行政訴訟，即復(fù)議前置。由此，大部分行政爭(zhēng)議當(dāng)事人進(jìn)入行政復(fù)議，理論上存在兩種方案：一是通過(guò)完善行政復(fù)議相關(guān)體制機(jī)制，進(jìn)一步提升行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)，吸引行政相對(duì)人主動(dòng)選擇行政復(fù)議；二是擴(kuò)大復(fù)議前置的適用范圍，在更多領(lǐng)域強(qiáng)制相對(duì)人進(jìn)入行政復(fù)議。目前，立法界與理論界均將視野聚焦于第一種方案。在立法動(dòng)向上，《征求意見(jiàn)稿》擴(kuò)大了行政復(fù)議受案范圍，增列行政協(xié)議、政府信息公開(kāi)、行政裁決以及行政賠償?shù)刃姓袨?；改革管轄制度，將?shí)效性較差的條塊結(jié)合管轄模式改變?yōu)橐詨K塊管轄為主的管轄模式；通過(guò)設(shè)置聽(tīng)證程序和簡(jiǎn)易程序，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議案件的繁簡(jiǎn)分流等。在理論研究上，眾多學(xué)者提出大量行政復(fù)議制度優(yōu)化的建議，如徐運(yùn)凱針對(duì)復(fù)議范圍提出應(yīng)做到全覆蓋，能涵蓋各類(lèi)行政爭(zhēng)議[14]；馬懷德針對(duì)《征求意見(jiàn)稿》確立的管轄體制，提出要逐步取消“條條管轄”，取消省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院部門(mén)的自我管轄，而改由國(guó)務(wù)院管轄[15]。這一時(shí)期，學(xué)界對(duì)復(fù)議前置范圍的討論則主要是圍繞《征求意見(jiàn)稿》第29 條第1 款展開(kāi)，其邏輯推導(dǎo)路徑是：基于實(shí)現(xiàn)復(fù)議主渠道定位的目標(biāo)，應(yīng)逐步擴(kuò)大復(fù)議前置的適用范圍。然而，這一主流觀(guān)點(diǎn)卻忽視了復(fù)議前置作為一項(xiàng)能夠推動(dòng)行政復(fù)議制度實(shí)踐的重要制度對(duì)實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的作用以及當(dāng)前行政復(fù)議制度仍面臨的公信力弱的問(wèn)題。換言之，不是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的目標(biāo)導(dǎo)致復(fù)議前置范圍擴(kuò)大，而是適當(dāng)擴(kuò)大復(fù)議前置范圍有利于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議主渠道的目標(biāo)。

根據(jù)2019 年司法部公布的信息，2018 年全國(guó)共辦理行政復(fù)議案件25.7 萬(wàn)件，較往年的辦案數(shù)量有大幅提升。但在2018 年的行政訴訟案件中，有68.4% 的案件當(dāng)事人沒(méi)有選擇行政復(fù)議，而是直接尋求司法救濟(jì)。同時(shí)，在當(dāng)年辦結(jié)的行政復(fù)議案件中，有34%又進(jìn)入了行政訴訟程序①中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201903/27/t20190327_31747207.shtml.。這主要是由于早期行政復(fù)議運(yùn)行過(guò)程中表存在一些弊端，如行政復(fù)議機(jī)關(guān)過(guò)多，申請(qǐng)人難以找準(zhǔn)“門(mén)”；人力資源分散，加劇了“案多人少”的矛盾；辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，“同案不同判”，嚴(yán)重影響行政復(fù)議公信力等[16]。這些問(wèn)題讓行政爭(zhēng)議中的相對(duì)人更愿意直接向人民法院提起行政訴訟，而行政復(fù)議則被視為多余的存在，造成這一狀況的原因歸根結(jié)底在于行政復(fù)議體制的不健全。雖然可以預(yù)計(jì)，通過(guò)行政復(fù)議體制改革的推行以及行政復(fù)議立法的完善，我國(guó)將形成更加完善、更具公正性、獨(dú)立性的行政復(fù)議體制，但這并不意味著行政復(fù)議制度公信力的快速恢復(fù)，復(fù)議公信力較差的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍然存在。

1.3 復(fù)議前置制度具有試驗(yàn)功能

明確化解行政爭(zhēng)議作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能，使得復(fù)議前置的制度功能和屬性發(fā)生了重大變化。自1999 年《行政復(fù)議法》實(shí)施以來(lái)，通說(shuō)認(rèn)為，行政復(fù)議是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政行為，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制的環(huán)節(jié)，是國(guó)家行政救濟(jì)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)[17]365。也就是說(shuō)，行政復(fù)議制度創(chuàng)建初期的主導(dǎo)功能即為保證行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，相關(guān)制度設(shè)計(jì)的目的即是建立起行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)和監(jiān)督的工作規(guī)范和流程。此時(shí)，設(shè)置復(fù)議前置制度的目的有兩個(gè)：一方面是為了發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在部分領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，另一方面是為了保障行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域具有內(nèi)部糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，同時(shí)減少法院辦案壓力。但是，2020 年《征求意見(jiàn)稿》將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”作為立法目的。這一目的條款并非僅具宣誓性作用，其將對(duì)行政復(fù)議具體制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行產(chǎn)生直接影響，如進(jìn)一步擴(kuò)大復(fù)議范圍、整合復(fù)議職責(zé)、明確復(fù)議管轄等。此外，《征求意見(jiàn)稿》第29 條仍保留了復(fù)議前置的規(guī)定，并在原來(lái)規(guī)定的復(fù)議前置的范圍之外將復(fù)議前置的范圍擴(kuò)大到輕微行政處罰以及政府信息公開(kāi)等情形。這一修法動(dòng)態(tài)無(wú)疑是肯定了復(fù)議前置有利于發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

既然復(fù)議前置利于發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，為何此次修法不直接取消當(dāng)事人自由選擇原則而確立復(fù)議前置原則呢？筆者認(rèn)為，造成這一情形的外在原因有兩點(diǎn)：一方面，目前我國(guó)正處于行政復(fù)議體制改革階段，雖在制度建設(shè)層面正整體推進(jìn)，但具體到各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)則有差異，不能確保有效發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)；另一方面，全面推行復(fù)議前置的改革力度過(guò)大，可能會(huì)產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。究其根本，復(fù)議前置的制度屬性已發(fā)生根本變化，即復(fù)議前置制度已從一種常態(tài)化的體制機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楦辉囼?yàn)性的制度手段。在此之前，作為行政爭(zhēng)議化解制度之一的行政復(fù)議由于本身的制度缺陷，在競(jìng)爭(zhēng)力上相較于行政訴訟明顯處于劣勢(shì)，復(fù)議前置的功能在一定程度上就體現(xiàn)為幫助行政復(fù)議保有一定的“市場(chǎng)份額”。換句話(huà)說(shuō)，行政復(fù)議的制度缺陷需要常態(tài)化的復(fù)議前置的存在。但伴隨著行政復(fù)議體制改革與實(shí)踐的不斷深化，行政復(fù)議的制度與實(shí)踐優(yōu)勢(shì)將逐步顯露，其競(jìng)爭(zhēng)力也將實(shí)現(xiàn)反超。此時(shí)，復(fù)議前置的制度功能已轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭姓?fù)議度過(guò)過(guò)渡期，行政復(fù)議的公信力將大大增強(qiáng)。在行政復(fù)議明顯處于制度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的情況下，大部分行政爭(zhēng)議當(dāng)事人更愿意主動(dòng)選擇通過(guò)行政復(fù)議解決糾紛。此時(shí)，除某些特殊情形下仍應(yīng)堅(jiān)持復(fù)議前置（如專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域），復(fù)議前置的生存領(lǐng)域?qū)?huì)極大縮小。由此，筆者認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的過(guò)程中，復(fù)議前置將會(huì)成為其試驗(yàn)手段?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第29 條第1 款僅將輕微行政處罰與政府信息公開(kāi)行為納入復(fù)議前置的適用范圍，主要是出于減輕法院壓力的考量，將多發(fā)且爭(zhēng)議不大的行政爭(zhēng)議納入到復(fù)議前置的適用范圍。這表明立法者并沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)或重視復(fù)議前置對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的試驗(yàn)功能，即對(duì)恢復(fù)行政復(fù)議制度公信力的試驗(yàn)功能。

2 行政復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)

復(fù)議前置作為實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議主渠道的試驗(yàn)手段，應(yīng)當(dāng)首先確定在哪些領(lǐng)域推廣復(fù)議前置（即確定復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域），而明確復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)（以下所稱(chēng)判定標(biāo)準(zhǔn)均指復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)）是確定復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的前提。筆者將在總結(jié)、評(píng)價(jià)現(xiàn)行復(fù)議前置適用領(lǐng)域的確立標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，兼顧行政復(fù)議主渠道的制度目標(biāo)，探索和思考復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域可行的判定標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 復(fù)議前置設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不清之批判

1989 年《行政訴訟法》第37 條規(guī)定，凡屬于人民法院受案范圍的案件，行政相對(duì)人既可向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可直接提起訴訟，確立了當(dāng)事人自由選擇原則。同時(shí)，該條款還規(guī)定，法律、法規(guī)可規(guī)定部分事項(xiàng)必須先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服才可提起訴訟，由此確立了復(fù)議前置制度，并明確了只有法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)才有權(quán)設(shè)置復(fù)議前置。1999 年頒布的《行政復(fù)議法》第16、19、30 條再次肯定了法律、法規(guī)對(duì)復(fù)議前置的設(shè)定權(quán)，并明確規(guī)定涉及自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政爭(zhēng)議實(shí)行復(fù)議前置。但這兩部法律均未規(guī)定復(fù)議前置的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，意味著法律、法規(guī)的制定機(jī)關(guān)均有權(quán)按照自己標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置復(fù)議前置，這是造成當(dāng)前復(fù)議前置標(biāo)準(zhǔn)不清、設(shè)置混亂的主要原因。通過(guò)對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)的查閱，我國(guó)有關(guān)復(fù)議前置的條款普遍表述為“應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議”“可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟”“可以先依法申請(qǐng)行政復(fù)議”等。特別是通過(guò)關(guān)鍵詞對(duì)設(shè)置復(fù)議前置的現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)進(jìn)行初步梳理（表1），本研究初步得出三個(gè)結(jié)論。

表1 涉及復(fù)議前置的法律法規(guī)情況

第一，復(fù)議前置的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不明確。如《行政復(fù)議法》規(guī)定涉及自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)的行政爭(zhēng)議采取復(fù)議前置，可能是出于行政機(jī)關(guān)擁有專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)技術(shù)等因素的考慮；《海關(guān)法》《稅收征收管理法》的相關(guān)規(guī)定則是為了保障國(guó)家稅收穩(wěn)定，《外國(guó)人來(lái)華登山管理辦法》則可能是考慮到涉外因素的國(guó)際影響。第二，復(fù)議前置的范圍廣泛。行政復(fù)議除《行政復(fù)議法》規(guī)定的涉及自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政爭(zhēng)議外，還涉及稅收、市場(chǎng)秩序、文化、涉外、社會(huì)保障、國(guó)家安全等領(lǐng)域。第三，大量法規(guī)層面的法律文件設(shè)置復(fù)議前置的正當(dāng)性存疑。復(fù)議前置的設(shè)立不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的侵蝕[18]。

目前，學(xué)界關(guān)于復(fù)議前置的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)同樣沒(méi)有得出一個(gè)清晰的結(jié)論。如章劍生認(rèn)為，設(shè)計(jì)復(fù)議前置主要考慮的因素是這部分行政行為依其性質(zhì)由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)來(lái)審查并作出處理決定可能更為妥當(dāng)[19]，但他就具備哪些性質(zhì)的行政行為應(yīng)由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行審查更為妥當(dāng)缺乏進(jìn)一步論證。章志遠(yuǎn)則主張建立單一的專(zhuān)業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，提出將復(fù)議前置限定于某些具有極強(qiáng)技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性的案件，以便充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，主要涉及商標(biāo)、專(zhuān)利、麻醉藥品和精神藥品管理、交通事故、環(huán)保、海關(guān)等領(lǐng)域[20]。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議對(duì)復(fù)議前置的實(shí)際需求絕不僅限于某些具有極強(qiáng)技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性的案件。如《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第58 條規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院電影主管部門(mén)作出的不準(zhǔn)予電影公映的決定不服的，實(shí)行復(fù)議前置。實(shí)際上，此類(lèi)案件更多涉及的是電影本身的社會(huì)影響，與專(zhuān)業(yè)性關(guān)聯(lián)不大，就其性質(zhì)而言，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)審查更為妥當(dāng)。

2.2 復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域判定標(biāo)準(zhǔn)之考量

復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域判定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)服務(wù)于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道定位的基本要求是多數(shù)行政爭(zhēng)議經(jīng)由行政復(fù)議渠道得到實(shí)質(zhì)化解，行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議中實(shí)現(xiàn)程序終結(jié)和實(shí)體終結(jié)。僅從這一角度來(lái)看，復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得越低越好，試驗(yàn)領(lǐng)域越多越好。但是，要全面推進(jìn)行政復(fù)議制度改革，只有深刻把握行政復(fù)議和復(fù)議前置的制度內(nèi)涵，才可能實(shí)現(xiàn)前置標(biāo)準(zhǔn)與制度目標(biāo)的深度契合。

實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的主渠道定位源于行政實(shí)踐，此觀(guān)點(diǎn)最早由應(yīng)松年在2010 年6 月國(guó)務(wù)院法制辦與中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)聯(lián)合舉辦的“行政復(fù)議浙江論壇”上提出。他指出，社會(huì)矛盾的增多，是世界經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的過(guò)程中，行政權(quán)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)進(jìn)一步擴(kuò)大所產(chǎn)生的現(xiàn)象，而負(fù)責(zé)矛盾糾紛化解的法院則面臨巨大的壓力[21]。特別是在行政領(lǐng)域，早期法院僅就行政行為的合法性進(jìn)行審查，對(duì)合理性不予審查，導(dǎo)致訴訟手段僅能對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)現(xiàn)部分解決，難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。從行政復(fù)議的受案范圍廣、專(zhuān)業(yè)性、便捷性等制度優(yōu)勢(shì)上看，行政復(fù)議在行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范等方面具有優(yōu)勢(shì)和潛力。判定標(biāo)準(zhǔn)的作用就在于確定最適當(dāng)?shù)男姓I(lǐng)域以彰顯行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)和潛力，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力，促進(jìn)行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。

復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)必須排除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)普遍發(fā)生的可能。當(dāng)前，由于我國(guó)行政復(fù)議體制改革處于推進(jìn)過(guò)程中，各項(xiàng)體制機(jī)制還不完善，各個(gè)領(lǐng)域的具體經(jīng)驗(yàn)有差異，行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的實(shí)效也將存在差異，因此，部分領(lǐng)域并不適合進(jìn)行復(fù)議前置試驗(yàn)。若選定的試驗(yàn)領(lǐng)域不當(dāng)，復(fù)議前置反而會(huì)擴(kuò)大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。例如，房屋征收和補(bǔ)償案件是行政爭(zhēng)議的高發(fā)領(lǐng)域，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》規(guī)定相對(duì)人可自由選擇申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，但實(shí)踐中相對(duì)人對(duì)作為房屋征收部門(mén)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)并不信任，往往會(huì)直接向人民法院提起行政訴訟。實(shí)際上，相對(duì)人的不信任并不無(wú)道理，房屋征收涉及到地方城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上級(jí)機(jī)關(guān)基于地區(qū)發(fā)展的考量，作出不公正的復(fù)議決定并不少見(jiàn)。這種現(xiàn)象須通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治意識(shí)逐步改變，但在現(xiàn)階段，若在此類(lèi)案件中設(shè)置復(fù)議前置，必然會(huì)發(fā)生相對(duì)人不服復(fù)議決定，失去對(duì)公權(quán)力的信賴(lài)，滋生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 復(fù)議前置多元化標(biāo)準(zhǔn)之確立

如果復(fù)議前置設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的立法缺失和理論研究匱乏，就無(wú)法為確立復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)提供充足的指引，其判定標(biāo)準(zhǔn)只能?chē)@最大限度展示行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)展開(kāi)。因此，在提出復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)之前，必須明確判定標(biāo)準(zhǔn)是采取單一標(biāo)準(zhǔn)還是多元化標(biāo)準(zhǔn)。單一標(biāo)準(zhǔn)包括單一具象性標(biāo)準(zhǔn)和單一抽象性標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)我痪呦笮詷?biāo)準(zhǔn)是指確定一項(xiàng)具體的標(biāo)準(zhǔn)要求，如專(zhuān)業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)；單一抽象性標(biāo)準(zhǔn)是指確定一項(xiàng)抽象的標(biāo)準(zhǔn)要求，如社會(huì)影響重大標(biāo)準(zhǔn)。單一具象性標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)是指引性強(qiáng)，易于試驗(yàn)領(lǐng)域的選擇，缺點(diǎn)在于經(jīng)其確定的試驗(yàn)領(lǐng)域過(guò)窄，無(wú)法體現(xiàn)行政復(fù)議普遍性的制度優(yōu)勢(shì)；單一抽象性標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)試驗(yàn)領(lǐng)域的限制小，但缺點(diǎn)也在于此，即指引性較弱，無(wú)法擔(dān)任確定復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的重任。多元化標(biāo)準(zhǔn)是指為復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的選擇確定多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但并不要求某一試驗(yàn)領(lǐng)域同時(shí)滿(mǎn)足所有標(biāo)準(zhǔn)，該試驗(yàn)領(lǐng)域應(yīng)是對(duì)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)綜合考量的結(jié)果。多元化標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)是其能為試驗(yàn)領(lǐng)域的確定提供更為清晰的指引，同時(shí)兼具靈活性，未對(duì)試驗(yàn)領(lǐng)域作嚴(yán)格限制。因此，相較之下，確立多元化標(biāo)準(zhǔn)更利于復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的確定，筆者嘗試提出三項(xiàng)基本判定標(biāo)準(zhǔn)以?huà)伌u引玉。

第一，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。一直以來(lái)，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性都被視為行政復(fù)議的比較優(yōu)勢(shì)，也體現(xiàn)在復(fù)議前置的相關(guān)立法中，如稅務(wù)、海關(guān)、審計(jì)①審計(jì)領(lǐng)域的復(fù)議前置規(guī)定在1997 年的《審計(jì)法實(shí)施條例》中，2010 年修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》改為了當(dāng)事人自由選擇模式，行政復(fù)議體制改革或可成為審計(jì)復(fù)議前置的契機(jī)。等領(lǐng)域都規(guī)定了復(fù)議前置。但行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)程度一直受到質(zhì)疑，如有學(xué)者提出，公安、稅務(wù)、海關(guān)等領(lǐng)域多存在復(fù)議前置規(guī)定，但這些領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性程度并沒(méi)有想象中的那么高，以致達(dá)到必須實(shí)行復(fù)議前置。事實(shí)上，在涉及專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的行政爭(zhēng)議中，所涉問(wèn)題要求的專(zhuān)業(yè)性程度也存在差異，有些問(wèn)題的解決對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的需求并不高，往往人民法院也能應(yīng)對(duì)自如，對(duì)于此類(lèi)案件僅以專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置復(fù)議前置，正當(dāng)性明顯不足。換言之，只有極強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性需求才能為復(fù)議前置提供足夠的正當(dāng)性。如有學(xué)者提出，環(huán)境問(wèn)題一般比較復(fù)雜，需要經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)評(píng)估或鑒定，對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)性要求也較高，所以在環(huán)境行政公益訴訟中設(shè)立行政復(fù)議前置程序是必要的[22]。

第二，多發(fā)性標(biāo)準(zhǔn)。多發(fā)性標(biāo)準(zhǔn)，或稱(chēng)典型性標(biāo)準(zhǔn)，要求盡量選取實(shí)踐中行政爭(zhēng)議的高發(fā)領(lǐng)域。一方面，就社會(huì)公眾而言，這類(lèi)案件可能是其親身經(jīng)歷或有所接觸的案件，其對(duì)這類(lèi)案件的權(quán)利救濟(jì)渠道也更為關(guān)注，因此，在此類(lèi)領(lǐng)域推行復(fù)議前置更有助于展現(xiàn)行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)。另一方面，多發(fā)性同時(shí)也意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)案件的處理較其他案件更為成熟，即：針對(duì)多發(fā)的行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)積累了豐富的解決經(jīng)驗(yàn)，在行政復(fù)議體制改革助推下，行政爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)這類(lèi)案件處理結(jié)果的滿(mǎn)意度也會(huì)更高。

第三，合理性標(biāo)準(zhǔn)。審理對(duì)象是行政復(fù)議對(duì)比行政訴訟的一項(xiàng)突出優(yōu)勢(shì)。我國(guó)人民法院審理行政案件僅對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，但在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)既對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，也對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查。實(shí)踐中，某些行政爭(zhēng)議并不存在法律問(wèn)題上的爭(zhēng)議，而僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的裁量行政行為是否合理的爭(zhēng)議，對(duì)于這類(lèi)案件，相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的可能性更大。值得注意的是，合理性標(biāo)準(zhǔn)不同于前文提到的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)以及多發(fā)性標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，還是多發(fā)性標(biāo)準(zhǔn)，都是直接對(duì)應(yīng)某一個(gè)或多個(gè)具體領(lǐng)域，但合理性標(biāo)準(zhǔn)一般無(wú)法直接對(duì)應(yīng)某一個(gè)或某幾個(gè)具體領(lǐng)域，其作用于更為具體的行政爭(zhēng)議案件，即只要某一行政爭(zhēng)議主要是關(guān)于行政行為合理性的爭(zhēng)議，就適用復(fù)議前置。換句話(huà)說(shuō)，可以將合理性標(biāo)準(zhǔn)作為一種例外適用復(fù)議前置的條件。

除以上提到的行政復(fù)議前置判定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中還可確立簡(jiǎn)易性、成熟性等標(biāo)準(zhǔn)，將一些事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的或復(fù)議經(jīng)驗(yàn)豐富、處理成熟的領(lǐng)域納入到復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域。

3 行政復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的主要方向

在確立行政復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)后，須進(jìn)一步明確復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域。2020 年《征求意見(jiàn)稿》第29 條除保留侵犯行政相對(duì)人自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政行為以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他復(fù)議前置情形之外，還將輕微行政處罰和政府信息公開(kāi)行為納入搭配行政復(fù)議前置范圍。根據(jù)司法部關(guān)于《征求意見(jiàn)稿》的說(shuō)明，此次將輕微行政處罰和政府信息公開(kāi)行為納入行政復(fù)議前置范圍的核心目的是使行政復(fù)議挺在行政訴訟前面，化解更多行政爭(zhēng)議，減少群眾訴累。由此可知，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)復(fù)議前置的擴(kuò)大僅是出于多發(fā)性因素的考慮，且并未對(duì)由行政行為導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議進(jìn)行整體、全面的梳理。為實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道，必須在充分分析行政行為理論體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合復(fù)議前置判定標(biāo)準(zhǔn)及各類(lèi)行政行為的現(xiàn)實(shí)特征，確定復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域。由于關(guān)于行政行為分類(lèi)的觀(guān)點(diǎn)比較龐雜，筆者在此采用將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為的劃分方法?？紤]到此次修法仍未將行政規(guī)范性文件的制定等抽象行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍，本文將重點(diǎn)放在具體行政行為，且重點(diǎn)討論政府信息公開(kāi)行為、負(fù)擔(dān)行政行為及授益行政行為。

3.1 政府信息公開(kāi)

當(dāng)前，我國(guó)政府信息公開(kāi)案件具有多發(fā)性，但爭(zhēng)議解決效果并不好。通過(guò)對(duì)全國(guó)31 個(gè)省份（除香港、澳門(mén)、臺(tái)灣）2020 年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告的梳理，筆者總結(jié)出2020 年全國(guó)各省政府信息公開(kāi)行政復(fù)議、行政訴訟的基本情況：除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及國(guó)務(wù)院部門(mén)受理的案件外，2020年全國(guó)各省共受理政府信息公開(kāi)案件27 174 件，其中：申請(qǐng)行政復(fù)議的有16 530 件，復(fù)議申請(qǐng)率占60.83%；直接提起行政訴訟的有10 644 件；復(fù)議后起訴的有5 003 件，復(fù)議后起訴率占30.27%；通過(guò)行政復(fù)議解決的案件有11 527 件，行政復(fù)議化解率為42.42%（表2）。通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出：一方面在政府信息公開(kāi)案件中，相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的比例雖高于其他行政爭(zhēng)議，但仍有大部分政府信息公開(kāi)案件相對(duì)人直接向法院提起行政訴訟；另一方面，復(fù)議后起訴率過(guò)高，復(fù)議化解糾紛率過(guò)低，表明行政復(fù)議化解政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議的制度效能不足。誠(chéng)然，解決以上問(wèn)題的根本方法是深化行政復(fù)議體制改革，進(jìn)一步增強(qiáng)行政復(fù)議的制度效能，但解決行政復(fù)議申請(qǐng)率不足的問(wèn)題，還可通過(guò)將政府信息公開(kāi)行為納入復(fù)議前置范圍等具體方式予以紓解。

表2 2020 年全國(guó)涉及政府信息公開(kāi)的行政復(fù)議、行政訴訟案件情況

實(shí)際上，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，行政復(fù)議的制度效能明顯優(yōu)于行政訴訟。2013 年北京大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)政府信息公開(kāi)案件司法審查調(diào)研報(bào)告》顯示，自2008 年《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府信息公開(kāi)案件增長(zhǎng)迅速：截至2013 年5 月1 日，北京法院所審理的政府信息公開(kāi)案件在每年受理的案件總數(shù)中（一審）占10%左右；2012 年，上海法院受理的政府信息公開(kāi)一審案件占上海法院一審案件數(shù)量的30%，但法院裁定駁回起訴多，原告勝訴率小[23]。在此類(lèi)案件中，行政機(jī)關(guān)常使用信息涉密和信息不存在作為拒絕公開(kāi)的理由，根據(jù)原《政府信息公開(kāi)條例》的第14 條，這樣的理由往往能夠得到法院的支持。此外，2019 年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第16 條將內(nèi)部事務(wù)信息、過(guò)程性信息、行政執(zhí)法案卷信息加入行政機(jī)關(guān)可以不予公開(kāi)的范圍。其修法背景主要是目前相對(duì)人申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息大多體現(xiàn)為內(nèi)部性信息、過(guò)程性信息，但基于對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員關(guān)于作出行政決定的意思表示的保護(hù)等方面的考量，不宜將內(nèi)部性信息、過(guò)程性信息徑行規(guī)定為應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息，而是交由行政機(jī)關(guān)在綜合各方因素后自行決定是否公開(kāi)涉及內(nèi)部性、過(guò)程性的信息。實(shí)際上，由于行政機(jī)關(guān)不愿承擔(dān)行政訴訟敗訴的后果（如涉及領(lǐng)導(dǎo)干部考核、法治政府示范①中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系（2021 年版）》明確指出：“行政訴訟敗訴率不高于上一年度全國(guó)行政訴訟敗訴率平均值”。等方面的影響），對(duì)于可以公開(kāi)或可以不公開(kāi)的政府信息，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然會(huì)選擇不公開(kāi)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在行政訴訟中，為了避免敗訴，政府信息的內(nèi)部性和過(guò)程性等將成為行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)政府信息的新理由。但是，在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)糾正被申請(qǐng)人不予公開(kāi)政府信息的行政行為雖對(duì)被申請(qǐng)人有一定影響，即證明原作出不予公開(kāi)決定違法或不合理，但此種影響僅限于一定層級(jí)的政府，不會(huì)受到更上級(jí)政府或外部監(jiān)督主體的負(fù)面評(píng)價(jià)。而政府信息復(fù)議機(jī)關(guān)出于化解行政爭(zhēng)議的目的，選擇向相對(duì)人公開(kāi)相關(guān)內(nèi)部性或過(guò)程性政府信息的可能性較大。因此，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議的渠道更易實(shí)現(xiàn)其目的。

此外，政府信息公開(kāi)案件的突出特征除多發(fā)性外，還具有簡(jiǎn)易性。所謂簡(jiǎn)易性是指政府信息公開(kāi)案件的行政爭(zhēng)議一般僅圍繞行政機(jī)關(guān)是否公開(kāi)政府信息，所涉爭(zhēng)議的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)小，相對(duì)人往往也希望盡快獲得答復(fù)或解決。這一點(diǎn)與行政復(fù)議所具備的便捷性極為契合，因此值得列入試驗(yàn)領(lǐng)域。

3.2 負(fù)擔(dān)行政行為

負(fù)擔(dān)行政行為是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的對(duì)相對(duì)人予以不利益或侵犯相對(duì)人權(quán)益的行政行為。本文重點(diǎn)圍繞行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收三種實(shí)踐中典型的、模式化的負(fù)擔(dān)行政行為展開(kāi)論述。

輕微的行政處罰行為應(yīng)納入復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域。根據(jù)對(duì)相對(duì)人的不利益程度，行政處罰可分為輕微行政處罰和較重行政處罰，其中輕微行政處罰案件與政府信息公開(kāi)案件的現(xiàn)實(shí)特征相似，具有多發(fā)性、簡(jiǎn)易性等特征，且行政機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)案件的處理經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉案件的常見(jiàn)癥結(jié)，由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政復(fù)議解決此類(lèi)爭(zhēng)議更為合適，也能體現(xiàn)行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)。但是，將輕微行政處罰納入復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域必須解決“輕微”一詞的界定問(wèn)題。2021 年修訂后的《行政處罰法》的處罰種類(lèi)包括名譽(yù)罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰、行為罰、自由罰等。一般認(rèn)為，較大數(shù)額罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物等財(cái)產(chǎn)罰以及資格罰、行為罰、自由罰不屬于輕微行政處罰，而較小數(shù)額罰款及警告則屬于輕微行政處罰，《征求意見(jiàn)稿》中也將以上兩種行政處罰歸為輕微行政處罰。但是，新修訂的《行政處罰法》增加一項(xiàng)通報(bào)批評(píng)，與警告并列為名譽(yù)罰，但其是否屬于輕微行政處罰值得推敲。從法律效果上看，警告與通報(bào)批評(píng)均產(chǎn)生相對(duì)人名譽(yù)減損或社會(huì)評(píng)價(jià)降低的法律效果，兩者的區(qū)別在于通報(bào)批評(píng)對(duì)相對(duì)人的否定性評(píng)價(jià)較之警告的程度更重，但這種否定性評(píng)價(jià)程度的差異并不直接使通報(bào)批評(píng)被認(rèn)定為較重行政處罰。與警告不同，通報(bào)批評(píng)新增為行政處罰的一般種類(lèi)，在實(shí)踐中存在較多表現(xiàn)形式，統(tǒng)括“公開(kāi)譴責(zé)”“列入失信名單”“公布違法事實(shí)”等所有發(fā)生名譽(yù)減損和社會(huì)評(píng)價(jià)降低的法律效果的行政處罰行為[24]。其中，“列入失信名單”還會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生其他不利益后果，如被限制貸款等金融活動(dòng)、被限制使用公共服務(wù)等，此類(lèi)通報(bào)批評(píng)的不利益程度明顯較重，不應(yīng)被認(rèn)定為輕微行政處罰。但是，多數(shù)通報(bào)批評(píng)并不直接涉及相對(duì)人的其他權(quán)利，如“公布違法事實(shí)”僅是對(duì)相對(duì)人的客觀(guān)違法事實(shí)予以公開(kāi)，不直接影響相對(duì)人的其他利益，因此，不應(yīng)將其認(rèn)定為較重行政處罰。綜上，通報(bào)批評(píng)應(yīng)與較小數(shù)額罰款、警告共同納入復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域?？紤]到少數(shù)通報(bào)批評(píng)具有多重法律效果，可能屬于較重行政處罰行為，可將其作為例外情形予以規(guī)定。

除部分不涉及復(fù)雜法律問(wèn)題的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，其他行政強(qiáng)制措施及行政強(qiáng)制執(zhí)行均不宜納入復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域。《行政強(qiáng)制法》第9 條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)包括：（1）限制公民人身自由；（2）查封場(chǎng)所、設(shè)施或財(cái)物；（3）扣押財(cái)物；（4）凍結(jié)存款、匯款；（5）其他行政強(qiáng)制措施。從理論上說(shuō)，后四項(xiàng)行政強(qiáng)制措施一般是為預(yù)防和制止違法行為、保證行政決定的有效執(zhí)行；而限制公民人身自由除上述目的外，還可能僅是出于行政管理的需要而對(duì)公民的人身自由進(jìn)行短期限制，如公安機(jī)關(guān)針對(duì)某一嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件而對(duì)特定現(xiàn)場(chǎng)的民眾實(shí)施的強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)等行政強(qiáng)制措施[25]。可以看到，后四項(xiàng)行政強(qiáng)制措施往往與違法行為直接關(guān)涉，涉及法律問(wèn)題的解決，案情相對(duì)復(fù)雜；同時(shí)，行政強(qiáng)制措施僅是對(duì)相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行暫時(shí)性限制，以確保社會(huì)秩序的穩(wěn)定，在行政復(fù)議中復(fù)議機(jī)關(guān)改變行政強(qiáng)制措施的可能性較小。但是，當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，行政機(jī)關(guān)出于行政管理的需要而對(duì)公民人身自由進(jìn)行短期限制的情況時(shí)有發(fā)生，如疫情時(shí)期對(duì)部分高危人群的短期隔離，且在發(fā)生大規(guī)模的突發(fā)事件的情況下，這種短期限制人身自由的行政強(qiáng)制措施會(huì)大量使用。這類(lèi)行政爭(zhēng)議主要是圍繞事實(shí)問(wèn)題和合理性問(wèn)題，一般不存在復(fù)雜的法律問(wèn)題。為減輕人民法院的辦案壓力，特別是特殊時(shí)期的辦案壓力，應(yīng)將這類(lèi)不涉及復(fù)雜法律問(wèn)題的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施納入到復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域。此外，行政強(qiáng)制執(zhí)行包括有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行以及行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政復(fù)議僅適用于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，行政強(qiáng)制執(zhí)行是對(duì)不履行行政決定的相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行處分，一般不利益程度較重，故不宜納入復(fù)議前置的初步試驗(yàn)階段。

行政征收行為不宜納入復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域。廣義的行政征收包括土地征收、房屋征收、財(cái)產(chǎn)征收、稅的征收、費(fèi)的征收等[26]。今天，我國(guó)正處于城市化快速發(fā)展的階段，土地征收、房屋征收案件也成為人民法院審理的主要行政案件之一。于東輝認(rèn)為，行政征收案件外來(lái)干擾多、纏訪(fǎng)鬧訪(fǎng)多、引發(fā)群體性事件隱患大，各種利益難平衡，屬于進(jìn)得來(lái)、出不去、調(diào)不成的棘手案件[27]。姜明安認(rèn)為，行政征收具有濃厚的侵益性，如果運(yùn)用不當(dāng)，其負(fù)面效應(yīng)不可小視[17]263。也就是說(shuō)，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)處理行政征收案件的經(jīng)驗(yàn)并不成熟，將行政征收案件納入復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域存在激化社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 授益行政行為

授益行政行為主要包括行政給付與行政許可這兩種具體行政行為。在理論上，行政許可已形成較為穩(wěn)定的概念內(nèi)涵，而行政給付的概念范疇還不明確。行政給付可從廣義和狹義兩個(gè)方面解讀：廣義的行政給付亦稱(chēng)給付行政，包括供給行政、社會(huì)保障行政和資助行政[28]；狹義的行政給付主要從公民享有憲法上的獲得物質(zhì)幫助權(quán)來(lái)討論，基本與廣義的行政給付中的社會(huì)保障行政相對(duì)應(yīng)[17]232。中國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政給付的研究一般是從狹義上展開(kāi)的，本文所提的行政給付主要也是指狹義的行政給付。但是，即使對(duì)狹義的行政給付的概念、范疇等內(nèi)容的理論研究，當(dāng)前也存在不同程度的爭(zhēng)議，如行政給付的范圍是否包括行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付是否必須具有物質(zhì)性等，并且行政給付內(nèi)容以及核心要素會(huì)隨著不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而改變。因此，在行政給付的概念、范圍等基礎(chǔ)理論并未形成統(tǒng)一、成熟的認(rèn)識(shí)的前提下，當(dāng)前直接探討行政給付行為是否適用復(fù)議前置缺乏必備的理論基礎(chǔ)。

目前，僅從行政給付立法看，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接并未形成統(tǒng)一模式。《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為有關(guān)社會(huì)保障制度方面的綜合性基本法，實(shí)行當(dāng)事人自由選擇模式①《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83 條。，《城市居民最低生活保障條例》則實(shí)行的是復(fù)議前置模式②《城市居民最低生活保障條例》第15 條。。至于《工傷保險(xiǎn)條例》，2010 年前實(shí)行的是復(fù)議前置模式③《工傷保險(xiǎn)條例》（2003 年）第53 條。，2010 年修訂后采取的則是當(dāng)事人自由選擇模式④《工傷保險(xiǎn)條例》（2010 年）第55 條。。針對(duì)這一改變，張明認(rèn)為，復(fù)議前置的取消是由于行政復(fù)議的前置人為地在工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)增加了一道程序，違背了工傷保險(xiǎn)法律制度的高效便利原則[29]。這也是社會(huì)保障領(lǐng)域適用當(dāng)事人自由選擇模式的主要原因。實(shí)際上，復(fù)議前置模式與高效便利原則并不存在必然沖突，問(wèn)題核心在于行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的實(shí)效性，若社會(huì)保障領(lǐng)域的大部分行政爭(zhēng)議均能通過(guò)行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解，而無(wú)需通過(guò)行政訴訟解決，就會(huì)節(jié)省大量的訴訟時(shí)間。同時(shí)，隨著我國(guó)福利行政的不斷發(fā)展，行政給付的類(lèi)型將不斷增多，相應(yīng)的行政給付爭(zhēng)議也會(huì)不斷發(fā)生，行政復(fù)議也必將成為化解行政給付爭(zhēng)議的主渠道。因此，復(fù)議前置模式并非與社會(huì)保障領(lǐng)域天然不匹配，而是行政復(fù)議體制的完善度是否足夠解決大部分社會(huì)保障領(lǐng)域的行政爭(zhēng)議。就當(dāng)前階段而言，不適宜在整個(gè)社會(huì)保障領(lǐng)域廣泛推廣復(fù)議前置，可在對(duì)具體領(lǐng)域的行政復(fù)議實(shí)效進(jìn)行評(píng)估后，在部分社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)嵤?fù)議前置。

行政許可不宜納入復(fù)議前置的試驗(yàn)領(lǐng)域。在行政許可爭(zhēng)議中，行政機(jī)關(guān)不予受理或不予許可的主要理由是行政許可相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式、申請(qǐng)人的申請(qǐng)不符合法定條件或標(biāo)準(zhǔn)。其中，如果申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式，申請(qǐng)人可通過(guò)補(bǔ)正材料的方式獲得許可或重新提起行政許可申請(qǐng)；若申請(qǐng)人的申請(qǐng)不符合法定條件或標(biāo)準(zhǔn)，行政許可機(jī)關(guān)只能作出不予許可的決定，相對(duì)人難以補(bǔ)正。由此可見(jiàn)，行政許可爭(zhēng)議主要發(fā)生在相對(duì)人不符合法定條件或標(biāo)準(zhǔn)的情況下，而對(duì)法定條件或標(biāo)準(zhǔn)的解釋或適用，人民法院較之行政復(fù)議機(jī)關(guān)顯然更為專(zhuān)業(yè)，因此不宜納入復(fù)議前置。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議主渠道的關(guān)鍵在于制度完善，但要解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題應(yīng)是如何保證行政復(fù)議的制度實(shí)踐。筆者在分析行政復(fù)議前置的時(shí)代功能并對(duì)復(fù)議前置理論和實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上，積極探索復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域的判定標(biāo)準(zhǔn)，從行政行為理論體系的角度思考復(fù)議前置試驗(yàn)領(lǐng)域，以助推行政復(fù)議制度實(shí)踐，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力。