尹文娜

（太原軌道交通集團(tuán)有限公司，山西 太原 030000）

0 引言

國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系中的主導(dǎo)位置，有效發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的作用可以促進(jìn)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。此外，政府也在不同領(lǐng)域進(jìn)行投資，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施投資和工程建設(shè)領(lǐng)域都取到不錯的成績。而隨著城市化建設(shè)的發(fā)展，城市面積和人口密度不斷增加，因此要對政府性投資建設(shè)工程成本進(jìn)行控制，來保證政府投資項(xiàng)目有效實(shí)施。

1 政府性投資建設(shè)工程成本控制研究的目的和意義

1.1 提高政府投資工程項(xiàng)目的管理水平和能力

城市建設(shè)范圍增加帶動國有資產(chǎn)注入到市場建設(shè)中，增加市場競爭能力來提升市場活力。作為主要投資方，政府在進(jìn)行建設(shè)工程項(xiàng)目的管理過程中，會借鑒吸收到的國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國內(nèi)大型項(xiàng)目管理公司的優(yōu)勢進(jìn)行改革和創(chuàng)新，從而提升政府投資建設(shè)工程的管理能力和項(xiàng)目效率[1]。但是，目前來看，政府投資建設(shè)工程的管理能力和水平還不能完全適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，容易出現(xiàn)管理人員能力缺失、管理水平、效低下以及資金外流等問題。因此，要在不斷改革經(jīng)濟(jì)體制的背景下，建立高效合理的、適應(yīng)市場發(fā)展的以及符合我國建設(shè)發(fā)展要求的項(xiàng)目管理模式，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升城市現(xiàn)代化建設(shè)水平。通過探索政府性投資建設(shè)工程成本控制方式來提升工程項(xiàng)目的管理水平和效率，也可以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的效益最大化，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效的政府性投資。此外，為有效預(yù)防投資項(xiàng)目的成本超出財政能力范圍、超出預(yù)算開展以及相關(guān)經(jīng)費(fèi)長期賒賬等問題，政府就要對項(xiàng)目投資成本控制進(jìn)行研究，從而制定和完善出固定的成本控制體系以及管理模式，從根本上解決影響工程成本以及費(fèi)用支出超出預(yù)算等問題，進(jìn)一步提升政府對建設(shè)工程項(xiàng)目的管理能力和水平。

1.2 實(shí)現(xiàn)資源的合理利用，提高利用效率

作為人口大國，我國雖有著豐富的資源，但人均資源占有量不高，甚至可以說是很低。為貫徹可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，闡明生態(tài)環(huán)境保護(hù)對社會發(fā)展的重要性，就要對工程建設(shè)行業(yè)的落后技術(shù)以及產(chǎn)能進(jìn)行及時淘汰和改造，提升創(chuàng)新能力。政府性投資建設(shè)工程多為民生工程，部分建設(shè)周期長，投入資金比較大，并且涉及民生的項(xiàng)目也會牽扯比較多的部門，容易出現(xiàn)資金不合理使用以及外流等問題；而在工程項(xiàng)目的招標(biāo)和施工階段也容易滋生腐敗現(xiàn)象，如采購過程不透明、對資源浪費(fèi)和濫用現(xiàn)象以及公款吃喝等問題，影響生態(tài)文明建設(shè)。因此，在政府性投資建設(shè)工程中要對成本嚴(yán)格控制，在項(xiàng)目建設(shè)過程中要對每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行資金使用明細(xì)監(jiān)督[2]。例如，在施工過程中對腳手架、施工機(jī)械以及模具等材料進(jìn)行合理以及循環(huán)使用，來實(shí)現(xiàn)資金最大化，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

1.3 建立廉潔高效的政府工程管理體系， 維護(hù)政府公信力

工程領(lǐng)域存在比較多的問題，具有代表性的就是貪腐現(xiàn)象。這是因?yàn)轫?xiàng)目工程建設(shè)一般涉及的資金會比較多，而相關(guān)企業(yè)為獲取中標(biāo)資格，往往采取賄賂等操作手段滲入到政府部門的內(nèi)部系統(tǒng)。而缺乏有效監(jiān)督也使得資金管理和使用工作開展比較困難，因此，要對政府投資項(xiàng)目成本進(jìn)行統(tǒng)一管理和科學(xué)優(yōu)化，從而幫助政府進(jìn)行合理投資，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資獲取收益。在這個過程中，要建立完善的約束和激勵機(jī)制，從項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)以及招標(biāo)、施工等過程進(jìn)行成本支出的有效約束和預(yù)習(xí)目標(biāo)的嚴(yán)格把控，對在建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊和預(yù)防，從而建立廉潔高效的政府工程管理體系。

2 影響政府性投資建設(shè)工程成本的因素

2.1 投資決策缺乏科學(xué)論證

人是建設(shè)工程中最重要的參與者，項(xiàng)目的每個階段都需要人作為主導(dǎo)。而每個人都是獨(dú)立的個體，有著不同的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)知，在項(xiàng)目建設(shè)過程中對項(xiàng)目規(guī)劃、合同簽訂以及結(jié)算審計(jì)等進(jìn)行判斷都可能會出現(xiàn)偏差，從而影響到工程項(xiàng)目的建設(shè)成本[3]。影響項(xiàng)目成本的因素有很多，比如在項(xiàng)目工程施工過程中的各項(xiàng)技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)決策，包括對項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)選擇、工藝和設(shè)備選擇等，都會對建設(shè)工程造成影響。根據(jù)相關(guān)資料來看，在項(xiàng)目建設(shè)的各個階段中影響項(xiàng)目最終成本的主要因素就是投資決策。

政府對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資決策時，由于相關(guān)的項(xiàng)目申報單位并不是專業(yè)部門，在進(jìn)行項(xiàng)目建議書的編制以及研究報告時往往缺乏相關(guān)的、專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。并且相關(guān)的申報部門通常委托工程咨詢機(jī)構(gòu)承接部分項(xiàng)目任務(wù)，而兩者之間缺乏有效的溝通，就容易出現(xiàn)項(xiàng)目決策失誤。此外，項(xiàng)目的決策一般都伴隨著巨大的資金投入，投資決策的成功或失敗之間關(guān)乎到項(xiàng)目所獲取到的經(jīng)濟(jì)效益以及社會效益，而錯誤的投資決策必定會造成投資失敗，無法產(chǎn)生效益。出現(xiàn)這種情況不僅會給政府造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而會丟失政府的社會公信力；同時，錯誤的投資決策也是對資源和資金的浪費(fèi)，影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 功能設(shè)計(jì)不合理，影響成本控制

合理的功能設(shè)計(jì)會對項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案帶來積極的影響，通過合理正確的功能設(shè)計(jì)可以減少項(xiàng)目工程的工程量，節(jié)約項(xiàng)目的建設(shè)用地面積，從而節(jié)省項(xiàng)目的投資金額。政府參與到項(xiàng)目的投資建設(shè)上面，作為建設(shè)部門會負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)審查批復(fù)以及監(jiān)督檢查等職責(zé)。但在實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府部門缺乏合理的、完善的投資管理體系，在項(xiàng)目建設(shè)投資上重視設(shè)計(jì)階段的需求和項(xiàng)目結(jié)果，忽視掉對功能設(shè)計(jì)的管理，從而影響到建設(shè)項(xiàng)目功能的合理化以及科學(xué)性。首先，在進(jìn)行項(xiàng)目投資管理時，部分審批人員盲目遵從領(lǐng)導(dǎo)主觀意向，受限于自身專業(yè)技能水平以及工作經(jīng)驗(yàn)的影響，在進(jìn)行項(xiàng)目審查時發(fā)現(xiàn)不了施工圖中存在的問題，從而對項(xiàng)目工期以及成本造成影響。其次，項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)在功能設(shè)計(jì)方面對相關(guān)的概念比較模糊，導(dǎo)致部分設(shè)計(jì)人員在完成項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)時出現(xiàn)“拿來主義”，把必要的查勘項(xiàng)目現(xiàn)場以及項(xiàng)目論證會議當(dāng)成擺設(shè)，只為完成任務(wù)不考慮結(jié)果。最后，受到地域帶來的經(jīng)濟(jì)理念、市場價格已經(jīng)工藝設(shè)計(jì)等方面不同影響，也造成在項(xiàng)目的功能設(shè)計(jì)階段產(chǎn)生差異。

2.3 缺乏明確和完善的監(jiān)管主體

政府參與項(xiàng)目建設(shè)投資會涉及多部門。在政府對投資項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)時，發(fā)改委、住建局以及監(jiān)察機(jī)關(guān)等多個部門都會對政府投資進(jìn)行監(jiān)督管理，因此，在各部門相互制約的過程中也會產(chǎn)生職能交叉、多頭監(jiān)管以及重復(fù)性檢查等問題。此外，部分部門“身兼數(shù)職”，同時負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批監(jiān)管以及組織工程項(xiàng)目建設(shè)等，包攬執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及決策權(quán)，從而造成監(jiān)管乏力、權(quán)責(zé)不清等問題出現(xiàn)。而管理以及監(jiān)督缺失就會影響到項(xiàng)目建設(shè)前期工作的開展以及后期項(xiàng)目評價，出現(xiàn)重視項(xiàng)目審批而輕視項(xiàng)目監(jiān)管的現(xiàn)象。監(jiān)管不統(tǒng)一就難以發(fā)揮招投標(biāo)優(yōu)勢，從而影響到項(xiàng)目建設(shè)的成本控制。

3 政府性投資建設(shè)工程成本控制的有效策略

3.1 建立科學(xué)決策機(jī)制，明確項(xiàng)目要求

作為建設(shè)單位，政府要在借助階段對項(xiàng)目成本進(jìn)行整理計(jì)算，確定項(xiàng)目建設(shè)成本目標(biāo)。在確立項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的過程要注意不可把項(xiàng)目成本目標(biāo)設(shè)置過高或是過低，項(xiàng)目成本目標(biāo)過高，就容易造成項(xiàng)目預(yù)算超出，項(xiàng)目成本目標(biāo)過低則容易影響項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量。此外，項(xiàng)目決策也會體現(xiàn)出政府機(jī)關(guān)的決策能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，針對政府性投資建設(shè)工程要發(fā)揮出自身優(yōu)勢，杜絕個人經(jīng)驗(yàn)主義，實(shí)現(xiàn)集體決策。

政府決策還需要建立一套科學(xué)合理的決策機(jī)制來應(yīng)對可能出現(xiàn)的決策風(fēng)險，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行從淺到深、從粗到細(xì)的多層次決策分析，根據(jù)國家和政府的發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目開發(fā)需求，組織相關(guān)人員和項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的分析，通過系統(tǒng)化的論證和經(jīng)濟(jì)技術(shù)等方面的研究來確定建設(shè)項(xiàng)目的可行性。在對重大公共項(xiàng)目進(jìn)行決策時，還需要設(shè)計(jì)出兩個以上的技術(shù)經(jīng)濟(jì)方案，通過兩者的比較和分析來選擇最合適的方案實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目工程建設(shè)的成本控制[4]。對項(xiàng)目投資進(jìn)行估算時，要采用科學(xué)的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)的充足分析，從而可以保證項(xiàng)目在施工過程中更加準(zhǔn)確全面以及系統(tǒng)的應(yīng)對出現(xiàn)的各種已知或未知情況，從而降低各種因素對成本產(chǎn)生的影響。所以，明確項(xiàng)目要求，獎勵科學(xué)決策機(jī)構(gòu)是政府性投資建設(shè)工程成本控制的有效方法。

3.2 優(yōu)化功能設(shè)計(jì)方案

在對功能設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化時，要結(jié)合項(xiàng)目基礎(chǔ)功能，依據(jù)工程的嚴(yán)謹(jǐn)性、先進(jìn)的技術(shù)以及財務(wù)審計(jì)的規(guī)范化來進(jìn)行科學(xué)合理的功能設(shè)計(jì)方案優(yōu)化。在項(xiàng)目工程建設(shè)時運(yùn)用先進(jìn)的工程技術(shù)以及現(xiàn)代化的施工手段提升項(xiàng)目建設(shè)的效率，從而達(dá)到降低項(xiàng)目成本和提高項(xiàng)目質(zhì)量的目標(biāo)；工程造價對項(xiàng)目有指導(dǎo)意義，需要通過對工程造價的嚴(yán)格把控來為最終的項(xiàng)目成本控制提供保障；而財務(wù)審計(jì)工作可以明確項(xiàng)目資金的使用情況，通過規(guī)范化的財務(wù)審計(jì)可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的資金投資，有效減少職務(wù)侵占以及偷工減料等情況的發(fā)生。對功能設(shè)計(jì)優(yōu)化主要可以從下面3 個方面進(jìn)行闡述。

（1）對功能設(shè)計(jì)管理和相關(guān)人員進(jìn)行優(yōu)化。參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)人員必須要有專業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)和素養(yǎng)，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)過程中充分發(fā)揮自身專業(yè)技能來提高設(shè)計(jì)方案質(zhì)量，而在功能設(shè)計(jì)管理過程中要找準(zhǔn)重點(diǎn)。例如，通過科學(xué)的堆場設(shè)計(jì)可以減少二次運(yùn)輸?shù)某杀静⑻岣呤┕ば省Χ蚜戏绞竭M(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，通過合理的方式可以有效避免堆料操作不當(dāng)造成材料損失，影響施工進(jìn)程以及成本控制。

（2）對項(xiàng)目方案的整體設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化和管理?？茖W(xué)合理的設(shè)計(jì)方案可以提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)效率，減少施工過程中產(chǎn)生的不必要成本支出，有利于施工組織的順利開展。在項(xiàng)目方案的優(yōu)化設(shè)計(jì)中要抓住重點(diǎn)，把握住方案圖、施工圖的設(shè)計(jì)以及預(yù)算等方面，提高項(xiàng)目建設(shè)設(shè)計(jì)質(zhì)量。

（3）功能優(yōu)化和效率提升。合理安排設(shè)計(jì)工作，規(guī)劃設(shè)計(jì)時間來提升設(shè)計(jì)效率。如在工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)過中需要使用新技術(shù)和新材料，要進(jìn)行設(shè)計(jì)方案的可行性分析和驗(yàn)證，通過對類似工程項(xiàng)目中新技術(shù)和新材料使用情況進(jìn)行對比，進(jìn)行合理的整理和創(chuàng)新，從而保障工程項(xiàng)目的質(zhì)量。

3.3 建設(shè)和完善招投標(biāo)體系

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，招投標(biāo)階段是比較重要的環(huán)節(jié)，也是容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的環(huán)節(jié)，對招投標(biāo)的監(jiān)管體系進(jìn)行優(yōu)化和完善可以營造良好、平等的招投標(biāo)環(huán)境。具體建設(shè)和完善招投標(biāo)體系的建設(shè)措施可以從以下3 點(diǎn)進(jìn)行綜合闡述。

（1）對招投標(biāo)程序進(jìn)行規(guī)范。要嚴(yán)格按照國家頒布的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行招投標(biāo)程序建設(shè)，在進(jìn)行招投標(biāo)時任何組織機(jī)構(gòu)和個人都不能干預(yù)正常的招投標(biāo)工作。部分政府性應(yīng)急項(xiàng)目因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)時間要求比較急，可以遞交給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人進(jìn)行批示，然后直接進(jìn)入招標(biāo)環(huán)節(jié)，確保招標(biāo)流程規(guī)范化，不能以任何理由改變項(xiàng)目的招標(biāo)流程。

（2）對監(jiān)管制度進(jìn)行完善和強(qiáng)化。在招投標(biāo)過程中交易雙方為招標(biāo)人和投標(biāo)人，在招投標(biāo)交易活動中占據(jù)主體地位。而交易雙方的招標(biāo)人一般為政府機(jī)關(guān)，為保障招投標(biāo)過程的公平公正，要加強(qiáng)在招投標(biāo)過程中對招標(biāo)人以及投標(biāo)人的監(jiān)督，保證雙方合理利益不受侵害，同時通過對交易雙方的監(jiān)督也可以有效阻止利益鏈條的產(chǎn)生。

（3）要對招投標(biāo)方式進(jìn)行創(chuàng)新升級?？梢越Y(jié)合招投標(biāo)體系的特征對其流程簡化，從而節(jié)約招投標(biāo)運(yùn)行成本，提高招投標(biāo)的效率。需要注意的是，主管招投標(biāo)的政府部門還要對省市縣的招標(biāo)資源進(jìn)行合理整合，從而建立起透明、開放的統(tǒng)一招標(biāo)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資源共享和信息流通的優(yōu)勢[5]。

此外，省級地區(qū)要依靠信息化技術(shù)以公共服務(wù)平臺為基礎(chǔ)，建立起一套綜合系統(tǒng)，把項(xiàng)目建設(shè)信息、項(xiàng)目價格信息、供應(yīng)商信息以及專家?guī)旌痛頇C(jī)構(gòu)信息通過公共平臺展示出來，一方面可以預(yù)防出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)問題而造成資金的流失和浪費(fèi)，另一方面也可以實(shí)現(xiàn)資源共享和查詢，利用相關(guān)部門協(xié)同開展監(jiān)管工作。

4 結(jié)語

綜上所述，隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，政府投資工程項(xiàng)目也增加。而建設(shè)工程項(xiàng)目不僅給政府項(xiàng)目投資成本帶來挑戰(zhàn)，也為政府進(jìn)行項(xiàng)目投資成本管控提供發(fā)展機(jī)會。因此，要結(jié)合我國實(shí)際發(fā)展情況，積極探索建立完善的、現(xiàn)代化的成本管理體系，并不斷進(jìn)行創(chuàng)新改革，從而在時代發(fā)展過程中探索出一套符合我國國情的成本控制管理模式。