陳一佐

（東華（安徽）生態(tài)規(guī)劃院有限公司，安徽 合肥 230088）

安徽省率先提出林長(zhǎng)制，并于2017 年在合肥、安慶、宣城三市開展試點(diǎn)，2018 年在全省全面推開。2020 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。目前，全國(guó)31 個(gè)省份建立了林長(zhǎng)制組織體系和制度體系，27 個(gè)省份出臺(tái)《意見》要求建立的配套制度，絕大多數(shù)市縣出臺(tái)了實(shí)施文件，建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)林長(zhǎng)體系?！兑庖姟分刑岢觥坝袟l件的地方可以推行林長(zhǎng)制實(shí)施情況第三方評(píng)估”[1]。傳統(tǒng)的政府考核方式是自我總結(jié)評(píng)價(jià)加上級(jí)考核的方式；第三方評(píng)估則是引入第三方進(jìn)行林長(zhǎng)制實(shí)施情況考核，規(guī)避了傳統(tǒng)考核形式中因政府部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”導(dǎo)致考評(píng)結(jié)果不公的風(fēng)險(xiǎn)[2]，既可以充分發(fā)揮社會(huì)專業(yè)力量的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，也可以將各級(jí)政府管理人員從繁重的工作中解脫出來，保證了制度的落實(shí)。

1 實(shí)施林長(zhǎng)制第三方評(píng)估的意義

1.1 檢驗(yàn)林長(zhǎng)制實(shí)施情況的重要方法

第三方評(píng)估在政府績(jī)效評(píng)估中發(fā)揮著越來越重要的作用。通過林長(zhǎng)制實(shí)施情況第三方評(píng)估，可以判斷各級(jí)林長(zhǎng)制體系的構(gòu)建是否責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序，林長(zhǎng)組織體系是否實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，林長(zhǎng)制工作方案和林長(zhǎng)制主要任務(wù)是否落實(shí)，林長(zhǎng)制改革是否為林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

1.2 評(píng)價(jià)林長(zhǎng)制工作廣泛深入程度的有效手段

安徽省運(yùn)用第三方參與林長(zhǎng)制實(shí)施情況評(píng)估的工作模式適用于此類全面推行林長(zhǎng)制地方績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)論有利于推進(jìn)林長(zhǎng)制工作開展，推動(dòng)森林資源的保護(hù)與發(fā)展。通過林長(zhǎng)制實(shí)施情況第三方評(píng)估，可以檢驗(yàn)各級(jí)林長(zhǎng)職責(zé)是否明確、林長(zhǎng)責(zé)任區(qū)示范和帶動(dòng)作用是否明顯、林長(zhǎng)會(huì)議制度是否完善、部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作是否到位、精準(zhǔn)施策成效是否顯著。

1.3 總結(jié)林長(zhǎng)制經(jīng)驗(yàn)與分析問題的有效路徑

通過林長(zhǎng)制實(shí)施情況第三方評(píng)估，可以總結(jié)林長(zhǎng)制工作開展經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)林長(zhǎng)制改革中存在的各種問題，以及各地在林長(zhǎng)改革中積累的好經(jīng)驗(yàn)、好方法，為進(jìn)一步推進(jìn)林長(zhǎng)制改革提供新思路與新做法，為決策者進(jìn)一步推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革提供指導(dǎo)意見。

2 安徽省林長(zhǎng)制第三方評(píng)估方式

2.1 評(píng)估范圍與內(nèi)容

評(píng)估范圍為安徽省16 個(gè)市，所有市本級(jí)作為評(píng)估范圍。

評(píng)估內(nèi)容包括《安徽省林長(zhǎng)制條例》執(zhí)行情況、林長(zhǎng)履職盡責(zé)情況、深化新一輪林長(zhǎng)制改革建設(shè)情況、林長(zhǎng)制改革成效情況、社會(huì)對(duì)林長(zhǎng)制改革工作評(píng)價(jià)情況五大板塊。通過對(duì)五大板塊具體內(nèi)容進(jìn)行量化指標(biāo)打分，客觀評(píng)估安徽省級(jí)及市級(jí)林長(zhǎng)制改革開展總體情況。

2.2 評(píng)估工作流程

首先，明確林長(zhǎng)制改革階段性評(píng)估工作主要目的，確定評(píng)估內(nèi)容并制定具體工作方案。其次，根據(jù)評(píng)估內(nèi)容及相關(guān)要求確定評(píng)估工作的主要方式，成立評(píng)估隊(duì)伍并進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)后，外業(yè)評(píng)估組深入16個(gè)市開展實(shí)地評(píng)估工作。最后，對(duì)搜集的資料進(jìn)行整理，分析評(píng)估結(jié)果，總結(jié)林長(zhǎng)制改革成效，分析問題，提出合理化意見建議。

2.3 評(píng)估樣本選擇

根據(jù)各市所轄縣（市、區(qū)）個(gè)數(shù)，通過分層抽樣確定馬鞍山、池州、銅陵、淮北、亳州、淮南6 市隨機(jī)抽取一個(gè)縣（市、區(qū)）作為縣級(jí)評(píng)估樣本；其他10 市隨機(jī)抽取兩個(gè)縣（市、區(qū)）作為縣級(jí)評(píng)估樣本（不轄農(nóng)村的城區(qū)不抽）。

2.4 評(píng)估方式選擇

安徽省林長(zhǎng)制改革階段性評(píng)估主要通過自我評(píng)價(jià)、查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)座談、現(xiàn)地查看、問卷調(diào)查等形式依次開展，對(duì)照省委、省政府出臺(tái)的林長(zhǎng)制改革、創(chuàng)建林長(zhǎng)制改革示范區(qū)、深化新一輪林長(zhǎng)制改革等相關(guān)文件，確定不同評(píng)估方式的主要工作內(nèi)容。

2.5 評(píng)估創(chuàng)新做法

安徽省林長(zhǎng)制改革階段性評(píng)估主要?jiǎng)?chuàng)新做法有以下幾點(diǎn)：

一是評(píng)估指標(biāo)量化，結(jié)果可信。評(píng)估從《安徽省林長(zhǎng)制條例》執(zhí)行情況、林長(zhǎng)履職盡責(zé)情況、深化新一輪林長(zhǎng)制改革建設(shè)情況、林長(zhǎng)制改革成效情況、社會(huì)對(duì)林長(zhǎng)制改革工作評(píng)價(jià)情況等層面設(shè)定5 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、18 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、42 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，針對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)分類制定打分原則和方法，根據(jù)打分結(jié)果對(duì)各市綜合排名。

二是林長(zhǎng)訪談順利，推深做實(shí)。開展縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、樣本村（社區(qū)）級(jí)林長(zhǎng)訪談，訪談涉及林長(zhǎng)對(duì)責(zé)任區(qū)范圍了解情況、責(zé)任區(qū)在推行林長(zhǎng)制以來取得的成效、巡林情況、巡林中發(fā)現(xiàn)的問題、處理解決問題的辦法、責(zé)任區(qū)下一步工作計(jì)劃等方面。

三是社會(huì)參與廣泛，監(jiān)督到位。評(píng)估按照社會(huì)群眾對(duì)林長(zhǎng)制參與情況、林長(zhǎng)制工作滿意度評(píng)價(jià)、林長(zhǎng)制工作成效評(píng)價(jià)和林長(zhǎng)制工作監(jiān)督情況四個(gè)層面分別設(shè)置一定數(shù)量的問卷題目。社會(huì)群眾通過微信掃描二維碼的方式開展信息化電子問卷調(diào)查。

3 林長(zhǎng)制第三方評(píng)估存在的問題

3.1 林長(zhǎng)制第三方評(píng)估體系有待完善

安徽省林長(zhǎng)制實(shí)施情況第三方評(píng)估自2018 年開始，已在全省范圍內(nèi)開展了4 次。通過開展林長(zhǎng)制實(shí)施情況第三方評(píng)估，客觀評(píng)價(jià)全省林長(zhǎng)制實(shí)施成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析問題，并提出合理化建議，取得了一定成績(jī)。但在開展第三方評(píng)估過程中還存在諸如廣度達(dá)到要求，深度較難達(dá)到；評(píng)估內(nèi)容覆蓋林業(yè)所有工作，對(duì)林長(zhǎng)制評(píng)估針對(duì)性不夠；林長(zhǎng)制第三方評(píng)估財(cái)政預(yù)算較低等問題。

3.2 林長(zhǎng)制第三方評(píng)估參與主體非制度性

林長(zhǎng)制第三方評(píng)估參與主體非制度性，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，因此，需要一套規(guī)范的法律法規(guī)來確定林長(zhǎng)制第三方評(píng)估參與主體合法權(quán)利以及相關(guān)權(quán)益規(guī)范。只有這樣才能保證第三方評(píng)估組織的有效性，才能在政府的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中保證相對(duì)的發(fā)言權(quán)。沒有相關(guān)的法律法規(guī)來明確規(guī)范第三方的相關(guān)合法權(quán)益，第三方就沒有真實(shí)存在的底氣和發(fā)言權(quán)[3]。

3.3 林長(zhǎng)制第三方評(píng)估專業(yè)性與影響深度不夠

由于林長(zhǎng)制第三方評(píng)估主體自身專業(yè)性及對(duì)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的不足，存在向政府趨附的現(xiàn)象。第三方評(píng)估組織機(jī)構(gòu)由于缺乏專項(xiàng)資金，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來源于政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，開展有效評(píng)估的自主權(quán)受限，且多數(shù)人認(rèn)為林長(zhǎng)制第三方評(píng)估結(jié)果只是一份數(shù)據(jù)，運(yùn)用程度不夠。如果不將評(píng)估結(jié)果與政府相應(yīng)的獎(jiǎng)懲政策深度融合，第三方參與林長(zhǎng)制實(shí)施情況評(píng)估工作也就失去了意義[3]。

4 林長(zhǎng)制第三方評(píng)估發(fā)展建議

4.1 進(jìn)一步完善林長(zhǎng)制第三方評(píng)估體系

一是優(yōu)化評(píng)估范圍。根據(jù)各地地貌和森林資源分布特點(diǎn)，劃分片區(qū)，根據(jù)每個(gè)片區(qū)面積占比隨機(jī)抽取一定比例單位為評(píng)估樣本。二是優(yōu)化評(píng)估內(nèi)容。為使林長(zhǎng)制第三方評(píng)估區(qū)別于年度考核，不宜對(duì)所有林業(yè)工作進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)應(yīng)在林長(zhǎng)制體制機(jī)制建設(shè)及工作手段創(chuàng)新等方面。三是提高財(cái)政預(yù)算。為更好保障林長(zhǎng)制第三方評(píng)估順利開展，應(yīng)逐步提高相關(guān)財(cái)政預(yù)算。

4.2 確立林長(zhǎng)制第三方評(píng)估的法律地位

2013 年以來，國(guó)家有關(guān)部門多次引用第三方評(píng)估機(jī)制，開展重大改革方案和重大政策措施落實(shí)情況督查，但我國(guó)目前還沒有專門的評(píng)估立法，特別是對(duì)政策執(zhí)行中期和后期評(píng)估尚缺乏依據(jù)。應(yīng)盡快謀劃確立林長(zhǎng)制第三方評(píng)估的地位，規(guī)范評(píng)估主體、客體的權(quán)力與責(zé)任，對(duì)評(píng)估原則、評(píng)估類型、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的使用和公開，以及評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員組成、經(jīng)費(fèi)使用等作出明確規(guī)定，推動(dòng)林長(zhǎng)制第三方評(píng)估工作走上獨(dú)立、規(guī)范和法治化的軌道[4]。

4.3 加強(qiáng)林長(zhǎng)制第三方評(píng)估專業(yè)性建設(shè)和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用

提高第三方評(píng)估能力的重要途徑要從自身的工作素質(zhì)與能力抓起?，F(xiàn)階段，林長(zhǎng)制評(píng)估人員素質(zhì)以及工作能力還需要不斷完善和改進(jìn)，要利用各種方式來獲取有力的資料信息，最大程度完成林長(zhǎng)制第三方評(píng)估工作。要強(qiáng)化林長(zhǎng)制評(píng)估結(jié)果運(yùn)用，完善反饋機(jī)制，將評(píng)估結(jié)果與政府相應(yīng)的獎(jiǎng)懲政策深度融合[4]。加強(qiáng)第三方評(píng)估制度化、專業(yè)化建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范評(píng)估范圍、內(nèi)容和程序，鼓勵(lì)媒體和公眾參與監(jiān)督評(píng)估工作，加強(qiáng)政府績(jī)效信息公開，完善和落實(shí)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。