朱陵權(quán)

0 引言

隨著《中華人民共和國消防法》《消防安全責任制實施辦法》《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》等法律法規(guī)相繼進行修訂頒發(fā)，為消防法治化建設提供了強大的保證。當前，各級黨委政府和行業(yè)主管部門消防責任鏈條越擰越緊，社會單位消防安全主體責任越壓越實，社會群眾對消防安全的需求和關注日益加深，但從火災警情、舉報投訴核查以及日常監(jiān)督執(zhí)法等數(shù)據(jù)分析，基層消防治理體系和治理能力面臨著新問題，當前基層消防工作與上級黨委政府的要求以及群眾需求仍有明顯差距，下面筆者以鎮(zhèn)江市潤州區(qū)為例，就提升基層消防治理體系和治理能力建設提出建議。

1 潤州區(qū)消防安全形勢分析

鎮(zhèn)江市潤州區(qū)位于鎮(zhèn)江市區(qū)西南部，是鎮(zhèn)江市的主城區(qū)和行政中心的所在地，全區(qū)面積113平方公里，常住人口29萬人。潤州區(qū)共有7個街道、52個社區(qū)（村），除韋崗街道外其余均在主城區(qū)內(nèi)。2021年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值285億元，完成一般公共預算收入14.66億元。

1.1 火災數(shù)據(jù)

2021年全區(qū)共發(fā)生火災238起，其中住宅火災81起，占總數(shù)的44%，起數(shù)最高；非建、構(gòu)筑物火災65起，占總數(shù)的35%；經(jīng)營性場所、交通工具、辦公場所、配電房等占總數(shù)的21%。從火災發(fā)生原因來看，生活用火不慎引發(fā)的火災共77起，占總數(shù)的42.08%；電氣（設備、線路）故障引發(fā)的火災共50起，占總數(shù)的27.32%；遺留、外來火種引發(fā)的火災共39起，占總數(shù)的21.31%。從潤州區(qū)火災亡人情況看，2021年共發(fā)生3起亡人火災，其中2人為孤寡殘障的弱勢群體，且均發(fā)生在住宅建筑內(nèi)，占亡人數(shù)66.7%，另一亡人火災原因為電動自行車充電過程發(fā)生故障引發(fā)火災，火災數(shù)據(jù)反映出“三合一”、電動自行車違規(guī)停放充電等火災隱患和消防違法行為時刻存在，住宅建筑、電氣火災以及孤寡殘障的弱勢群體是火災防控工作的重中之重。

1.2 舉報投訴

近年來各級黨委政府、行業(yè)部門高度重視消防安全工作，社會面消防安全工作的宣傳日益濃厚，群眾參與度、關注度也日益增大，尤其是2021年8月1日，隨著《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》的正式施行，針對電動自行車的舉報投訴日益增高，舉報投訴占違法行為投訴案件的35.84%。據(jù)統(tǒng)計2021年大隊接到12345政府熱線和96119轉(zhuǎn)來的涉及消防安全問題舉報投訴，同比2020年增加了82%。其中，涉及住宅小區(qū)的舉報投訴占場所投訴案件的72.88%。大量消防安全隱患在群眾身邊，與群眾對消防安全需求不相符，而這些隱患需要基層消防監(jiān)管人員長期跟蹤和監(jiān)管，才能及時消除隱患。

1.3 監(jiān)督執(zhí)法

2021年潤州區(qū)消防救援大隊下發(fā)的處罰決定書中，賓館、飯店、商場、市場等公眾聚集場所類占45.83%，物業(yè)服務企業(yè)占27.08%，涉及火災占12.5%，廠房類占4.17%，消防技術(shù)服務機構(gòu)占4.17%，幼兒園占4.17%，養(yǎng)老服務機構(gòu)占2.08%。處罰案由中，消防設施、器材、標志類的占33.33%，未按規(guī)定落實消防控制室管理制度的占25.64%，通道、出口、消火栓、分區(qū)、防火間距類的占12.82%，未按規(guī)定及時消除火災隱患造成火災事故的占10.27%，電器線路的敷設不符合規(guī)定的占7.59%，過失引起火災的占5.13%，違反社會消防技術(shù)服務管理規(guī)定的占5.13%。以上數(shù)據(jù)反映出，人員密集場所、物業(yè)住宅小區(qū)以及高層建筑是當前監(jiān)督執(zhí)法的重中之重，同樣，火災事故延伸調(diào)查逐漸成為監(jiān)督執(zhí)法工作的重要一環(huán)。對消防設施、器材、標志類的違法行為處罰力度重于消防安全責任制和存在火災隱患的違法行為，

1.4 基層消防監(jiān)管

消防隊伍改制轉(zhuǎn)隸以來，消防救援大隊先后參與組織了全區(qū)“一年小灶”、“三年大灶”、“打通生命通道”、“九小場所”、高層建筑消防安全專項治理等工作，完成了國務院、省安全生產(chǎn)督導組交辦的問題清單整改工作，多次聯(lián)合屬地街道以及應急、公安、住建、教育、民政、文體旅等行業(yè)部門開展聯(lián)合檢查，全社會對消防工作愈趨重視。但是，火災防控形勢依然嚴峻，除了高層建筑、地下建筑、大型綜合體、石化企業(yè)、養(yǎng)老服務機構(gòu)、幼兒教育場所、文物古建筑、標志性建筑等傳統(tǒng)建筑場所的火災防控，新能源車、光伏等新能源產(chǎn)業(yè)，密室逃脫、“洗浴、KTV+劇本殺”等新興產(chǎn)業(yè)給基層消防工作帶來挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)共有700余棟高層建筑、3個地下人員密集場所、3座大型商業(yè)綜合體、9家養(yǎng)老機構(gòu)、5家大型醫(yī)療單位、121個老舊居民住宅小區(qū)、56處群租房，其中有5.8萬余名60周歲以上的老年人居住。據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)有小商店23174家、小餐館3844家、小學校（含幼兒園、各類社會培訓機構(gòu)）118家、小旅館164家、小網(wǎng)吧18家、小美容（含洗浴、足?。?349家、小醫(yī)院50余家、小生產(chǎn)作坊12家、小歌舞廳11家等九小場所。這些不放心場所、不放心地點、不放心人群逐漸成為火災防控的重中之重。全區(qū)僅有區(qū)消防救援大隊5名消防監(jiān)督員負責監(jiān)督執(zhí)法，7家派出所、7個街道綜合執(zhí)法局以及52個社區(qū)（村）的網(wǎng)格力量協(xié)助消防救援大隊開展日常監(jiān)管工作。

近年來，各級政府和行業(yè)部門有效落實一崗雙責，通過聘請安全生產(chǎn)專家對社會單位進行消防安全檢查，但檢查內(nèi)容僅限于單位消防安全檔案建立、日常防火巡查記錄等方面，忽略了單位消防安全平面布置、消防安全疏散條件、消防設施的運行原理以及火災隱患查找等，專家消防專業(yè)水平不足，各級政府和行業(yè)部門從源頭上還是依靠消防救援部門的力量發(fā)現(xiàn)消除深層次的消防安全違法行為和火災隱患，大量占用緊張的消防監(jiān)督資源。

2 基層消防治理體系和治理能力現(xiàn)狀

消防工作事關人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，事關黨和政府形象[1]。2021年4月，中共中央國務院下發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，專門對“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理能力”方面，提出“賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急處置權(quán)”“建立統(tǒng)一指揮的應急管理隊伍”等一系列新要求。潤州作為主城區(qū)，加強基層基礎消防力量建設，是推進應急體系和能力現(xiàn)代化建設的重要一環(huán)。在此背景下，街道消防安全委員會、公安派出所民警、網(wǎng)格員以及消防志愿者逐漸成為打通消防安全最后一公里的主要力量，但是從日常監(jiān)督執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題、舉報投訴以及上級交辦的消防安全隱患的數(shù)據(jù)分析來看，全區(qū)基層消防治理體系和治理能力仍然存在基層消防組織體系弱化、公共消防基礎消防設施不足、消防宣傳培訓能力不強等問題。

2.1 基層消防組織體系弱化

部分街道消防安全委員會未實體化運行，空轉(zhuǎn)現(xiàn)場嚴重，街道“消防安全委員會辦公室”雖然掛了牌，但“有名無隊”“有隊無人”，研究和解決消防安全工作的能力不足。部分街道分管領導身兼疫情防控、安全生產(chǎn)、政法信訪、扶貧等職務，工作重心無法有效放在消防工作上[2]。部分公安派出所分管領導和專兼職消防民警崗位常年空缺，僅部分社區(qū)民警開展檢查，且消防監(jiān)督檢查和消防宣傳培訓質(zhì)效不高。部分社區(qū)（村）網(wǎng)格人員未經(jīng)培訓，發(fā)現(xiàn)和消除火災隱患的能力有待提高，且思想認識有偏差，存在不敢管、不想管的現(xiàn)象。現(xiàn)有法律法規(guī)僅僅規(guī)定消防救援機構(gòu)可對火災隱患和消防安全違法行為施行行政處罰和行政強制措施，各行業(yè)部門、各街道缺少行政執(zhí)法手段，僅能采取當場勸阻或者口頭責令改正的方式處理，部分社會單位不配合監(jiān)督人員的工作，打擊了很多基層工作人員的積極性和主觀能動性。這一客觀實際與提升消防監(jiān)管效能，震懾消防違法行為，形成社會化的消防綜合治理體系不相適應。

2.2 公共消防基礎設施建設不足

城市化進程的快速化推進，因缺乏科學全面的消防規(guī)劃，公共消防基礎設施建設并未做到與城市基礎設施建設協(xié)同發(fā)展[3]，導致造成區(qū)域性消防本質(zhì)安全問題，部分城中村由于建筑年代久遠，且部分房屋建在山上，房屋建筑耐火等級低，建筑內(nèi)違建、分割較多，防火分隔、防火間距不足，消防水源不足，城市道路無法滿足消防車通行，且建筑內(nèi)居住大量老年人，消防安全現(xiàn)狀堪憂。前期，雖經(jīng)過一定的城中村改造，但消防水源欠缺、道路狹窄不暢、消防設施配備不到位等消防安全現(xiàn)狀仍然嚴重。同樣，部分社區(qū)未按規(guī)定要求建立微型消防站和電動車集中充電設施，未建立健全值班值守、巡查、宣傳等各項制度，應急管理及救援人員水平不足，消防安全基礎較為薄弱。

2.3 消防宣傳培訓能力不強

長期以來，社會面火災防控工作的重心始終放在社會面執(zhí)法上，對于社會面的宣傳培訓力度，對照應急管理部門宣教中心的建設，無論是編制、場地、人員和經(jīng)費保障存在很多不足，宣傳培訓工作僅限于社會單位消防安全四個能力建設，未將街道負責人、社區(qū)（村）微型消防站長、網(wǎng)格員等群體納入消防培訓范圍內(nèi)，對于培訓一批消防安全監(jiān)管力量充實基層消防工作存在欠缺。同樣，各級對消防宣傳培訓場地經(jīng)費投入不足，未按照《應急消防科普教育基地建設標準》建設應急消防科普教育基地，部分現(xiàn)有的消防科普教育基地功能不全、陳舊老套，吸引力不足[4]。

3 提升基層消防治理體系和治理能力的建議

3.1 加強隊伍建設，打牢基層消防治理的人員基礎

3.1.1 加強消防監(jiān)管隊伍建設

各級政府可采取委托執(zhí)法、推行消防專管員、聯(lián)合執(zhí)法、聘請第三方消防專家等方式，形成“消防救援機構(gòu)+公安派出所+街道綜合執(zhí)法局+網(wǎng)格員”的消防監(jiān)管隊伍，并對檢查對象、檢查頻次、檢查范圍、檢查內(nèi)容、檢查方法等具體方面進行規(guī)定，確?；馂姆揽啬┥已由斓矫總€角落。

3.1.2 建立完善專業(yè)消防安全培訓隊伍

落實消防安全培訓場地、經(jīng)費、人員、資質(zhì)等，重點對街道社區(qū)及行業(yè)部門負責人、公安派出所專兼職民警、企業(yè)消防安全責任人管理人、微型消防站隊員、網(wǎng)格員等各類人群進行消防培訓，確?；鶎酉辣O(jiān)管隊伍敢管、能管、會管。

3.1.3 加強基層滅火救援隊伍建設

整合基層民兵、微型消防站、消防志愿者、民間消防救援組織等資源，以點帶面，在重點區(qū)域有針對性地配備微型消防車、高壓便攜水泵、水帶水槍等裝備，建成戰(zhàn)時的救援隊、平時的宣傳隊和服務隊，填補消防救援力量空白區(qū)域。

3.2 加大財政投入，提升基層消防治理的各項保障

我們必須充分認識基層基礎消防工作涉及范圍廣、牽扯部門多，管理對象和情況復雜，單打獨斗無法滿足實際需要，必須進一步明確各部門消防工作責任。

3.2.1 加強資金保障

要加強對消防安全委員會的經(jīng)費投入，保證消防安全委員會的實體化運行，為正確履行職責開展督查檢查和重點人群消防安全培訓提供經(jīng)費保障，提高消防治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。

3.2.2 加強基礎消防工作建設

政府在年度城市建設中，要求各街道以及住建等部門，會同消防救援部門，結(jié)合老舊小區(qū)改造工程，將消防車通道、消防水源、電動自行車集中充電設施、微型消防站建設等同步納入城鄉(xiāng)基礎設施建設和改造計劃。

3.2.3 重點做好弱勢群體消防安全保障建設

針對轄區(qū)近年來弱勢群眾亡人火災多發(fā)的形勢，做到預防在先，相關行業(yè)部門及街道要結(jié)合實際，拿出專款為聾啞、孤寡、殘病等弱勢群體住宅配套安裝室內(nèi)獨立式感煙火災探測報警器、簡易噴淋、電氣火災監(jiān)控等智慧消防設施，確保實現(xiàn)初起火災早發(fā)現(xiàn)早處置，堅決遏制小火亡人的不利局面。

3.3 創(chuàng)新宣傳培訓模式，提升消防宣傳培訓能力

消防宣傳培訓工作尤其重要，要將消防宣傳培訓工作作為提升基層消防治理體系和治理能力的重要環(huán)節(jié)。

3.3.1 建立健全消防宣傳培訓機制

宣傳培訓工作一直是機關團體企業(yè)事業(yè)單位的主責主業(yè)，我們要充分借鑒應急、住建、供電等部門宣傳培訓工作好的經(jīng)驗做法，爭取法律、體制、機制、財政保障，建設完善功能齊全的宣傳培訓場地、制定完善宣傳培訓大綱和內(nèi)容、打造專業(yè)消防宣傳培訓隊伍，采取集中培訓、實地操作等方式，分類對黨政領導和行業(yè)部門負責人、公安派出所民警、社區(qū)（村）微型消防站長、網(wǎng)格員等群體以及企業(yè)消防安全管理人、“九小場所”負責人進行培訓，同時鼓勵推廣將消防宣傳培訓合格證作為社會單位消防安全管理人的上崗證，著力培養(yǎng)一批基層消防工作的領跑者、傳播者、急先鋒、明白人。

3.3.2 創(chuàng)新消防宣傳陣地建設

需要在學校、大型商業(yè)綜合體、社區(qū)建設科普教育基地和示范微型消防體驗室，將消防知識融入VR等體驗內(nèi)容，有序組織街道工作人員、企業(yè)單位員工、學校師生及社區(qū)群眾進行參觀學習和體驗，“零距離”感受消防宣傳教育，提高全民消防安全意識，增強火場逃生自救本領。

3.3.3 大力發(fā)展消防志愿者隊伍

倡導社區(qū)就近消防志愿服務，強化志愿服務激勵機制，改善和提高消防志愿者活動數(shù)量和質(zhì)量。

4 結(jié)語

消防工作是一個社會化的工作，不能靠一個部門單打獨斗，要按照政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與的原則，整合社會資源，從法規(guī)支撐、規(guī)劃編制、財政保障、監(jiān)督執(zhí)法、宣傳教育、滅火救援等方面著手，不斷改進提升基層消防治理體系和治理能力，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡。