中國的眼光要盯著氣候大會，更要超越氣候大會，一心一意瞄準碳中和愿景，堅定不移地推動能源系統(tǒng)技術革新和全社會的系統(tǒng)變革，從而贏得未來。

每一屆氣候大會都希望有自己的獨有亮點。從全球氣候治理的角度看，在COP26（格拉斯哥氣候大會）成為“減緩”大會之后。¹COP27（沙姆沙伊赫氣候大會）可以被稱為“損失損害”大會，減緩議題便黯然失色了。

一、COP27召開背景

COP26之后的國際局勢又發(fā)生重大變化：俄烏沖突引發(fā)的連鎖效應進一步推動能源、糧食價格上漲，通貨膨脹嚴重，全球和主要經濟體出現(xiàn)衰退跡象。同時經濟全球化趨勢也受到了多重阻礙（戰(zhàn)爭、疫情、意識形態(tài)斗爭），各國各地區(qū)自主戰(zhàn)略意識增強，安全、發(fā)展、民族自覺成為關注焦點，國際合作氛圍趨于保守。

另一個方面，全球氣候危機愈加嚴重，要求更緊密的國際合作。2022年的酷夏幾乎標志著氣候變化進入了以復合型極端氣候為特點的轉折時期，特別是7—8月巴基斯坦遭遇前所未有的洪澇災害使三分之一國土被淹，三千多萬人被迫遷移，激起了全球針對損失損害（loss and damage， L&D）、氣候賠償的激烈討論2-3。這是COP27難以回避的背景，主席國埃及也再三發(fā)出呼吁，將大會定位為“執(zhí)行之會”“資金之會”“損失損害之會”。大會召開之前，圍繞損失損害的資金安排已經形成了前所未有的聲勢。

在減緩方面，COP26要求各國重新審視和提交與全球長期目標相協(xié)調的2030年目標（NDC），大會召開之前，僅有29個締約方提交了新的國家文件，包括COP26主席國英國，此外還有澳大利亞、印度、印尼、巴西等主要國家。但只有澳大利亞的減緩力度得到了實質提升（之前的力度特別弱），其余多為政策措施的改善。按照Climate Action Tracker（CAT）工作組的說法，這些新NDC對模型運轉結果基本無影響，全球排放依然走在21世紀末升溫2.2～2.4℃的軌跡上。

在公約之外，由于地緣危機的巨大沖擊，歐盟不得不臨時性轉向煤炭，尋找新的天然氣替代氣源，加大化石燃料基礎設施建設規(guī)模，其他主要國家的能源結構進步也放緩。這無疑對公約內減緩議題的進展預期形成負面影響，況且COP26的起點又那么高。

二、焦點問題之一：損失損害資金安排

（一）問題由來淺析

損失損害問題早在2007年就進入談判視野。4核心訴求是對氣候變化已經對脆弱國家造成的損失和危害進行救助、補償甚至賠償。2010年在坎昆氣候大會（COP16）上形成了一個工作計劃，2013年華沙氣候大會（COP18）同意建立“華沙損失損害國際機制”，但未就核心的資金訴求進行回應。2015年《巴黎協(xié)定》將“損失損害”作為一個單獨章節(jié)列出，但表述相對模糊，同時特別澄清《巴黎協(xié)定》關于損失損害的決定“并不涉及任何義務或賠償，或為任何義務或賠償提供依據”。在此后的磋商中，損失損害依然是焦點問題，2019年馬德里氣候大會（COP25）成立了“圣地亞哥網絡”，為脆弱國家應對氣候負面影響提供專業(yè)知識和技術支持，也不涉及資金籌措事宜。到2021年格拉斯哥氣候大會以及2022年6月的波恩工作會議，損失損害資金籌措問題依然沒有形成正式的談判議題。

與損失損害密切相關的議題是適應，聚焦于對未來氣候變化影響的應對，而前者直接針對已經發(fā)生的負面影響，更容易對歷史排放大國形成輿論壓力。全球碳項目（GCP）的數據表明，1750—2021年，CO2累積排放占比前兩位是美國和歐盟，分別為24%和17%，因此他們對該問題長期持反對立場，特別是美國。如前所述，2022年極端氣候的加劇、主席國的積極推進，加上部分發(fā)達國家的積極表態(tài)（如丹麥），使各界對這個問題的關注度達到歷史高點。

（二）大會進程分析

在11月7日大會正式開幕之前，各方代表激烈辯論兩天，終于將損失損害資金籌措納入正式大會議程，實現(xiàn)了歷史性突破。同時，在議程腳注可以看到聲明：關于這個議程的任何產出都是基于合作和促進，不涉及責任和賠償5。

在隨后兩周的磋商中，各方都不否認氣候變化的負面影響已經顯現(xiàn)，脆弱國家需要特別資金支持，對峙焦點集中在是否需要建立一個新的專門針對損失損害的資金機制或機構（facility或fund）。歐美認為，新機構真正進入運作需要相當長時間，而脆弱國家需要的是緊急援助，因此充分發(fā)揮已有機制最有效，例如綠色氣候基金（GCF）、圣地亞哥網絡，此外還有最不發(fā)達國家基金、特別氣候基金等。以巴基斯坦為代表的“77國集團+中國”認為，建立新的機制機構最為重要，嚴防以“舊瓶裝新酒”之名“拆東墻補西墻”，COP27甚至可以不談錢，但一定要形成專門機制。

在談判之余，焦點國家的動態(tài)引起了不少關注。一是據路透社報道，6小島國代表公開發(fā)言，要求中印也加入“賠償”范圍（歷史排放占比分別為14%和3%）。二是歐盟在記者召開會上指出，歐盟不反對出資，但擴大資金提供渠道非常重要。我們不能按照1992年的標準繼續(xù)將世界機械地割裂為“發(fā)達國家”和“發(fā)展中國家”兩類，要看2022年的形勢。三是美國立場消極，拒絕公共資金投入，強調私人資金和商業(yè)模式，反對建立新機構。

在談判接近尾聲階段，基本形成三種選項：① 做出決定成立一個專項基金；②啟動了一個進程進行為期兩年的磋商，到2024年做出決定；③不建立新機制，談判工作停止。美國、瑞士、日本等國家支持第三個選項，歐盟居中，發(fā)展中國家要求第一個選項。

根據各方報道，經過與“G77+中國”的協(xié)商，11月18日歐盟又做出了表態(tài)7-9，聲稱這是最后的妥協(xié)：歐盟同意建立一個專項基金，條件是中國和其他工業(yè)化國家為這個基金捐資，以及提高減排力度。美國默許了這個提案。

最終形成的成果融合了各方意見，就損失損害資金安排做出了決定，避免了談判無果而終，也贏得了發(fā)展中國家和國際社會的普遍贊譽。

（三）成果初步分析

關于這個議題，大會決定的關鍵段落有兩段。

1.為幫助最脆弱國家應對氣候變化負面影響，建立新的資金安排，特別包括動員新的和額外的資源應對損失損害；這些新的安排相互補充，包括公約和《巴黎協(xié)定》內外的來源、基金、進程和項目活動。

2.在以上建立新的資金安排的背景下，建立一個基金用以對損失損害做出響應和應對 。

這兩段拗口的法律語言暗藏玄機，可以做出多種解讀。特別是要認真思考的是：是否真如國際社會所歡呼的那樣——建立了一個“新的損失損害基金”（a new L/D fund）？實際上，在以上段落中，這（a new L/D fund）看上去是極力避免的用語，甚至并沒有完全消除利用已有機制（如GCF）進行籌資和分配的可能性?？梢耘袛辔磥碛泻芏嗫梢岳^續(xù)“糾纏”的地方。

同時，文件還要求識別和擴大資金來源 。此外，大會決定建立“過渡委員會”（Transitional Committee），利用1年的時間確定相關規(guī)章制度，COP28上呈現(xiàn)進展。

可以確定的是，“專款專用”的資金來源將是非常多元化的，公共資金、私人資金、保險、債務減免以及化石燃料暴利稅都可以成為選項，除發(fā)達國家外，新興大國（以及多金的中東國家）是否參與出資也非常敏感。這些細節(jié)都有待過渡委員會討論確定。不論具體章程如何，目前的文本內容基本上已經超越了公約所規(guī)定的出資原則，也把《巴黎協(xié)定》下的氣候資金安排向前推進了一步。

三、焦點問題之二：減緩

積極有效減緩氣候變化是人類社會面對氣候危機所采取的“最大的適應”，也是從源頭控制損失損害的根本途徑，一直在全球氣候治理中占據中心位置。COP26在公約內外兩個渠道都取得了佳績。在COP27上，有兩件事情要做，一是盤點COP26會場上宣布的那些林林總總的減緩倡議有何進展，二是推動相關談判向前邁進。

（一）減緩倡議進展初步“盤點”

美國和歐盟組織的“全球甲烷減排承諾”是COP26的亮點之一，100多個國家，承諾到2030年將甲烷排放在2020年水平上削減至少30%。在COP27上，美國宣布參加這個聯(lián)盟的國家達到150個，新成員包括澳大利亞、奧地利、埃及、卡塔爾等，減排領域從以能源為主擴展到廢棄物和農業(yè)，希望各國能在COP28上提出自己的甲烷減排戰(zhàn)略。美國環(huán)保署（EPA）同時也宣布了新的控制甲烷排放的政策設想，包括提高標準、加強監(jiān)管（如廢棄油井管理）、第三方機構進行評估等，同時將垃圾處理甲烷排放納入管理范圍。EPA認為這些新老措施一起可以將美國2030年甲烷排放比2005年降低87%。前副總統(tǒng)戈爾發(fā)起、互聯(lián)網公司（如谷歌）投資“全球排放詳細清單”項目目前階段也以甲烷為重點，基于衛(wèi)星和其他遙感手段，并結合AI技術，編制獨立的、時空分辨率很高（如5～10分鐘）的全球甲烷排放清單。此外，聯(lián)合國UNEP宣布了甲烷行動和應對系統(tǒng)（MARS），將建立新的衛(wèi)星甲烷探測體系，幫助減排主體探測主要排放源10。

英國和加拿大共同發(fā)起的“助力淘汰煤炭聯(lián)盟”（PPCA）在COP27上慶祝5周年生日。進展報告認為11：2015年以來全球新建煤電廠規(guī)模持續(xù)下降；OECD國家和歐盟境內的3/4煤電有望在2030年前關閉；技術持續(xù)發(fā)展讓現(xiàn)階段以淘汰煤電為主的能源轉型不僅可行，而且更安全和成本有效。此外，愛爾蘭、法國、丹麥和哥斯達黎加等11個國家在COP26宣布成立“超越石油和天然氣聯(lián)盟”（Beyond Oil and Gas Alliance），也趁機在COP27宣布了包括發(fā)展中國家在內的新成員。

美國和世界經濟論壇（WEF）在COP26低調發(fā)起了“第一驅動力聯(lián)盟”（first movers coalition），希望通過消費端綠色采購提高低碳產品的市場占有率。在COP27上不僅有新公司加入，更宣布了到2030年綠色采購額達到120億美元的目標，同時成立了新的工作組，聚焦綠色水泥和混凝土產業(yè)12。

（二）減緩議題進展

COP26授權成立了相關工作組，討論如何緊急提升2030年前力度，包括減緩力度和支持力度，減緩工作組（MWP）的磋商一直是焦點。從附屬工作組（SBI）提交的括號累累的初版案文，到最后通過的決定，中間歷經了4～5個階段性版本，在閉幕會上瑞士還要求休會半個小時再審閱案文，可見其糾結。通過觀察和比較，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個重點問題。

一是是否和如何表述1.5℃長期目標。在COP26決議中，1.5℃目標得到前所未有的重視。但在全球排放依然處在上升通道、排放空間不斷壓縮的情況下，認為1.5℃目標不保、至少要過沖（overshooting）才能再回來的聲音很高，甚至不乏理性。反映到談判中，一版中間案文根本沒有出現(xiàn)1.5℃，只是簡單復述《巴黎協(xié)定》相關內容。之后1.5℃回歸，重申格拉斯哥氣候大會共識，包括目標和2030年相比2019年減排43%的科學要求。這一方面是部分締約方的強烈要求，也是同期在印尼召開的G20會議決定“間接施壓”的結果。但與1.5℃相關的要求2025年前排放達峰的表述短暫地出現(xiàn)過一次就消失了。

二是“削減煤電”共識是否應延伸至“削減所有化石燃料”。COP26要求削減無減排措施的煤電、取消低效的化石燃料補貼，在COP27上很多締約方（如印度和歐盟）要求將削減范圍擴大至所有化石燃料。最終，這個要求遭到了中東國家和俄羅斯的“阻擊”，相關共識沒能拓展。這也在預料之中。作為主席國的埃及本身是一個新興油氣大國，更別說COP28主席國阿聯(lián)酋。歐盟正在積極拓展和北非國家的天然氣合作，口頭上支持“削減所有化石燃料”，實際上更傾向于先減煤而非氣煤共減，用歐盟代表的話說，就是不要分散注意力，因此也無意戀戰(zhàn)。在這樣的情況下，他們要求他們口中的排放大國提出煤電削減計劃或目標，顯然是底氣不足的。

三是清潔能源的范圍。COP27頭號決定（所謂的cover decision）第一次出現(xiàn)了能源篇章，三小段文本強調了能源轉型的急迫性、能源危機下能源轉型的特殊意義和優(yōu)化能源結構的重要性。在論及轉型路徑時，在中間版本中，特別強調可再生能源的作用；在最后版本中，變成了“低排放和可再生能源”（low-emission and renewable energy），擴展了清潔能源的范圍——理論上包括天然氣、核能以及CCS技術。天然氣作為過渡能源不可避免，但也要記得戈爾在開幕式上的警告：現(xiàn)在還熱烈擁抱天然氣是一條不歸路（dash for gas is dash for nowhere）。

四是關于更新2030年目標。真正響應COP26號召的締約方寥寥無幾，COP27決定重復了相關要求。案文用語從邀請（invite）到敦促（urge），再到強烈敦促（strongly urge），不斷變化，最后回歸COP26文本，要求（request）沒有更新目標的締約方在COP28之前有所行動。歐盟已經宣布了新目標，通過加強林業(yè)碳匯，將2030年的減排目標從“至少55%”提高到57%，并自豪地宣稱這個目標符合1.5℃要求。

四、其他亮點

COP27決定第一次表示對世界貨幣基金組織（IMF）和世界銀行等“大金主”的改革表示支持，目標是為氣候融資提供便利。分析說IMF擁有1萬億美元的借貸能力，但只有一小部分用于氣候融資13，顯然與形勢很不相稱。

大會還就加強糧食安全和終止饑餓形成共識，認為它們具有優(yōu)先性，水資源保護對此具有重大意義，這對農業(yè)領域應對氣候變化是利好消息。但是目前還欠缺具體行動。

公正轉型（just transition）多次出現(xiàn)，也強調了可持續(xù)發(fā)展、脫貧在氣候治理中的重要性，呼應了發(fā)展中國家的關切。

五、小結

從全球氣候治理的角度看，COP27有得有失：在徘徊多年的損失損害資金安排方面取得歷史性突破，雖然所有細節(jié)尚待敲定；在減緩方面大體重申了前一次會議共識，沒能往前走一步，顯然與應對氣候危機的嚴峻形勢不符，其他方面的進展并不能彌補這個缺憾。從另一方面看，以發(fā)展中國家為主席國的氣候大會，在眾望所歸的議題上獲得符合發(fā)展中國家利益的成果，已經可以說是一屆成功的大會了。

一年一度氣候大會的成果是全球氣候治理中近200家締約方的“最大公約數”，也是共同底線?？陀^看，它經過艱難歷程所釋放出的信號已經完全不足以反映低碳零碳轉型的必然性和可行性14，如果僅僅圍著氣候大會的共識亦步亦趨，恐怕會因無法把握大勢而錯失良機?；乜疵绹?，盡管在談判場內立場消極，但不妨礙其在場外動作頻頻，其國內也逐漸形成超越黨派之爭的氣候共識；再看一貫在場內立場僵化的中東國家，也正在利用其太陽能優(yōu)勢醞釀能源革命。而中國的眼光要盯著氣候大會，更要超越氣候大會，一心一意瞄準碳中和愿景，堅定不移地推動能源系統(tǒng)技術革新和全社會的系統(tǒng)變革，從而贏得未來。

參考文獻：

1.朱松麗.從減緩氣候變化看COP26 成果[J].可持續(xù)發(fā)展經濟導刊，2021（12）：12-14.

2. MALLAPAT S. Why are Pakistans floods so extreme this year？ [EB/OL]. 2022[2022-11-29].https：//doi.org/10.1038/d41586-022-02813-6.

3.Khan A.J. and Butt R. Drive for climate compensation grows after Pakistans floods. AP news. [EB/OL].2022[2022-11-29].https：//apnews.com/article/floods-pakistan-united-nations-monsoons-climate-and-environment-403ba462fe9e808714e2fa849386d29d

4.馬欣，李玉娥，何霄嘉，王文濤，劉碩，高清竹.《聯(lián)合國氣候變化框架公約》應對氣候變化損失與危害問題談判分析[J]. 氣候變化研究進展，2014. 9（5）： 357-361.

5.TWN. Climate negotiations kick off after smooth adoption of agendas [EB/OL]. 2022 [2022-11-29].https：//www.twn.my/title2/climate/news/Egypt01/TWN%20update%202.pdf

6.Reuters. COP27： island nations want China， India to pay for climate damage [EB/OL]. （2022） [2022-11-18]. https：//www.reuters.com/business/cop/cop27-island-nations-want-china-india-pay-climate-damage-2022-11-08/

7. ?Keating C. 'Our final offer'： EU proposes Loss and Damage compromise to break deadlocked COP27 negotiations [EB/OL]. BusinessGreen， 2022[2022-11-29].https：//www.businessgreen.com/news/4060438/final-offer-eu-proposes-loss-damage-compromise-break-deadlocked-cop27-negotiations

8. Reuters. EU agrees to climate damage fund， energizing bogged-down COP17 talks. [EB/OL].2022[2022-11-29]. https：//www.reuters.com/business/cop/eu-proposes-midway-path-climate-damage-fund-unblock-cop27-talks-2022-11-18/

9.Climate Home News. U-developing countries Cop27 deal offers hope to climate victims [EB/OL]. 2022 [2022-11-29].https：//www.climatechangenews.com/2022/11/19/eu-developing-countries-cop27-deal-offers-hope-to-climate-victims/

10.Keating C. MARS mission： UN launches new methane detecting satellite [EB/OL]. BusniessGreen. 2022[2022-11-29].https：//www.businessgreen.com/news/4060046/mars-mission-launches-methane-detecting-satellite

11.PPCA. Powering past coal [EB/OL]. 2022[2022-11-29]. https：//poweringpastcoal.org/news/powering-past-coal-2022/

12.Keating C. COP27： first movers Coalition expands with green concrete purchasing pledge [EB/OL]. 2022[2022-11-29]. BusniessGreen. https：//www.businessgreen.com/news/4059764/cop27-movers-coalition-expands-green-concrete-purchasing-pledge

13.Msood E.， Tollefson J. and Irwin A. COP27 climate talks： what succeeded， what failed and whats next [J]. Nature， 2022[2022-11-29]. https：//www.nature.com/articles/d41586-022-03807-0

14. Sharpe S. Moore of the Wright stuff： COP27， cooperation， and calling peak fossils. Rapid Transition Alliance [EB/OL]. 2022[2022-11-29].https：//www.rapidtransition.org/commentaries/moore-of-the-wright-stuff-cop27-cooperation-and-calling-peak-fossils/