王 靜

(暨南大學 馬克思主義學院，廣州 510632)

20世紀20年代初廣東商人何瑞年承辦開發(fā)西沙群島的業(yè)務，后因日本人的滲入而被廣東省政府終止，商辦之務因政府管理的缺失受挫。群島開發(fā)正式商辦，始自1929年《招商承辦西沙群島鳥糞簡章》(后文簡稱《簡章》)制定之后。廣東省建設廳依照國家的相關法律，以及對西沙群島的調(diào)查和研究，不斷完善相關制度規(guī)定。后因海疆形勢緊張，島務的開發(fā)改為官辦。而此中貫穿一條主線，即廣東省政府堅決維護海洋權(quán)益，反對外部力量滲入島務開發(fā)活動之中。近些年來，學界多關注西沙群島主權(quán)的歸屬和交涉，對廣東省政府開發(fā)和管理西沙群島之事有所研究，提出了很多有價值的觀點，然而所論內(nèi)容較為宏觀[1]。本文根據(jù)地方文獻，主要探討1929—1933年期間西沙群島開發(fā)的曲折過程，對具體演變過程、緣由、制度性建設等問題進行分析。此時期地方政府為海洋權(quán)益的維護作出了應有的貢獻，也留下了寶貴的經(jīng)驗教訓。

一、 《簡章》的制定和宋錫權(quán)承辦開發(fā)業(yè)務及終止

為維護民族權(quán)益，1926年底廣東省政府停止何瑞年承辦開發(fā)業(yè)務之后，將西沙群島的開發(fā)權(quán)收回。1928年5—6月，廣東省政府組織人員調(diào)查西沙群島，不久之后中山大學申請開發(fā)西沙群島資源并獲批準，然而終因一校人力、財力、物力所限，無力經(jīng)營，于1928年底將管理權(quán)移交回廣東省政府[2]，這為商辦創(chuàng)造了契機。1929年初，商人宋錫權(quán)申請承辦開采西沙群島礦產(chǎn)，定名該公司為西沙群島協(xié)濟公司，設上海、廣州等處分公司，以“嘉禾”為商標，先后籌組資本30萬元，預算10萬元以購置機械、島上工作所需之物，其余20萬元以備建造工廠，添置機械，以及所需化學原料。每月計劃運出鳥糞3 000～5 000噸，試辦以5年為期，年繳承辦費1萬元。3月15日，廣東省政府第四屆委員會第139次會議進行討論，議決交由建設廳會同中山大學研究此事[3]188。

廣東省建設廳長馬超俊會同李委員、中山大學沈鵬飛，審核協(xié)濟公司的申請報告，認為宋之計劃過于簡單，每年繳承辦費1萬元過少，不宜批準。然而這不是建設廳拒絕的真正理由，真正原因是擔憂如管理不善，西沙群島資源恐被不良商人勾結(jié)外人盜采，民族權(quán)益受損。馬超俊在呈文中剴切指出：“西沙群島孤懸海外，鳥糞磷礦蘊蓄甚富，從前不肖商人多有勾結(jié)外人，瞞承偷采之弊。茲若仍任商人自請承辦，不惟承商實力有限，設備簡陋，未足以啟發(fā)該島富源，而商人惟利是圖，更恐重蹈覆轍，暗招外股，以致喪權(quán)辱國?！盵4]建設廳為規(guī)范申請，保護權(quán)益，認為由政府制定招商章程尤為必要。

建設廳制定招商章程的指導思想，是通過制度性的規(guī)定，規(guī)范商辦業(yè)務，以維護民族權(quán)益。為達到此目的，西沙群島的開發(fā)既要考慮到由殷實商人來承擔，以避免因財力有限而勾結(jié)外人，同時政府又能從稅收上予以征收，以渝國庫。建設廳擬定的《招商承辦西沙群島鳥糞簡章》(共22條,以下簡稱《簡章》)，圍繞上述主旨展開，主要內(nèi)容有兩大方面：

一是承辦期及承辦權(quán)?！逗喺隆芬?guī)定：承辦范圍以西沙群島鳥糞為限，不包括漁撈及采取其他海產(chǎn)等物。承辦辦法，由建設廳以公開競投方法進行。承辦期定為10年，在期滿以前如無違章或欠餉情形，政府不得任意撤銷。承辦期滿，另由政府自辦或招商承辦，如新舊兩商出價相同時，舊商得有優(yōu)先承辦權(quán)。承辦權(quán)確定后，即由建設廳發(fā)給開采執(zhí)照。自領到執(zhí)照之日起10日內(nèi)，在建設廳繳納開辦保證金2萬元，并于2個月內(nèi)提交施工計劃書、公司章程及股東名冊，在廣州市內(nèi)覓取資本1萬元以上之保店，及附繳價值10萬元以上銀行存票，呈廳核驗。自領到執(zhí)照之日起，3個月內(nèi)為籌辦時期，逾期不能赴島開采者，即將承案撤銷，沒收保證金，另招商競投，但遇有天災地變或其他不可抗力事由時，得呈請政府展限。同時，承辦商為推銷鳥糞起見，得在國內(nèi)各地設置鳥糞販賣局所；為保護礦場及船只來往起見，得設礦場警察，警察數(shù)額須呈由政府核定。

二是政府的監(jiān)督和管理?！逗喺隆穼Υ艘?guī)定十分嚴格。第一，承辦商所集資本均以華股為限，不得招收洋股，礦場內(nèi)一切職員及工人，均不得雇用外人，如在內(nèi)地設廠提煉及制造肥料，有聘請洋技師之必要時，須先行呈準建設廳。如違反規(guī)定招收外人資本者，除撤銷承辦權(quán)外，并處以10萬元之罰金。第二，建設廳及中山大學為監(jiān)督指導施工營業(yè)及配制磷礦起見，得派監(jiān)察員1名，會同監(jiān)督指導開采及運銷之事，其薪金(定為300元)由承辦商負擔。第三，承辦商一切賬目及技術(shù)上的設施，須隨時受監(jiān)察員的檢查及指導，并須按月將月計表及年終時將貸借對照表、財產(chǎn)目錄等，呈報建設廳及函致中山大學核查[5]。

建設廳將擬定的《簡章》呈請廣東省政府第四屆委員會第149次會議審議，省政府基本上持肯定態(tài)度，僅對某些細節(jié)內(nèi)容進行了修訂，原來的22條修改為21條，主要有：原“承辦西沙群島鳥糞辦法，由建設廳以公開競投方法行之”，改為“西沙群島鳥糞由政府核準，批商承采，歸主管機關辦理”；承辦期由10年改為5年；原規(guī)定承辦費底額每年為4萬元，分4次繳納，籌辦期滿后10日內(nèi)繳納第1次，嗣后每3個月繳納1次，逾期不繳者，每月須增繳該項應繳額的5%，如連續(xù)2次不能清繳，即將承案撤銷，另行招商競投，以前繳過之保證金，由政府沒收，改為籌辦期滿后10日內(nèi)為試辦期，承辦費定為3 000元，于試辦期開始后10日內(nèi)繳納，試辦期滿后，每年承辦費定為4萬元，分4次繳納，試辦期滿后10日內(nèi)繳納第1次，嗣后每3個月繳納1次，逾期不繳者，每月須增繳該次應繳額的5%，如連續(xù)2次不能清繳，即將承案撤銷，另行招商競投，以前繳過之保證金，由政府沒收[6]。除此之外，《簡章》其他規(guī)定未變。

由《簡章》的規(guī)定可見，在興辦實業(yè)之際，堅決防止外來力量滲入島務開發(fā)以保民族權(quán)益，是承辦商必須遵守的一條紅線，政府對此負監(jiān)管、調(diào)查之責。為具體指導和監(jiān)督島務，政府委派監(jiān)察員到島工作，實際上也是隨時掌握島上動態(tài)的一種人事安排?！逗喺隆芬矎恼找娼嵌瓤紤]問題，這本無可厚非，然而對商辦提供的條件、保證，以及政府的支持程度等責任內(nèi)容基本上未提及?！逗喺隆分小俺修k費底額”數(shù)額不菲，政府如此規(guī)定有雙重目的，一是嚴格規(guī)定承辦商的資金實力，防止因資金不足而勾結(jié)外人，二是裕國庫。然而它的計算依據(jù)所在，政府并未透露。另外，在西沙群島的資源尚未勘查清楚的情況下，就先將該費用定下，且沒有爭取社會各方的意見，并不見得妥當。應該看到，承辦西沙群島島務的風險，大于陸地上的投資設廠，在收益前景尚不明朗的前提下，對于一般商人來說，此費用是不愿或不能承受的，這也是后來宋錫權(quán)與政府討價還價，以及其他承辦商裹足不前的原因所在。

地方政府批商承辦和修改《簡章》幾乎同時進行，起初雙方尚能配合。1929年4月26日，廣東省政府第四屆委員會第149次會議，審核協(xié)濟公司承辦西沙群島鳥糞申請，連同批準招商承辦《簡章》，同意建設廳撰寫的報告，令其定期開投[3]214。協(xié)濟公司聞訊后，呈文省署稱，西沙群島開采鳥糞之事，多年停頓，“不特公家稅收連年損失，似此巨大出產(chǎn)，久棄荒島，實足惹起強鄰重生覬覦之心。竊觀歐美諸邦，對于興辦實業(yè)，惟恐獎勵之不足，間遭拆閱，政府恒加援助，以求其成?！盵7]該呈從地方稅收、維護權(quán)益、興實業(yè)乃西方國家潮流角度闡述承辦理由，可謂切中問題要害；又提出承辦島務的保證及期望：籌資全為華股，籌得資本30萬元，試辦5年，年繳承辦費2萬元，期滿仍準優(yōu)先繼續(xù)承墾。公司所采集鳥糞，擬先運銷歐美，俟辦有成效，擴大資本，再設廠提煉。該呈對問題的分析，以及對開發(fā)島務的準備、承諾，使政府確信其具備了承辦資格。6月7日，廣東省政府第四屆委員會第160次會議議決，準宋錫權(quán)商承辦，但須遵照省署發(fā)給建設廳的修正章程辦理[3]240。

為辦理承辦事務，宋錫權(quán)不久呈文建設廳，請改變籌辦和試辦期限，并以金庫券繳納保證金。理由有二。其一，西沙海域在每年夏秋(7—9月)之間，風濤險惡，往返船只難于駐泊，此非人力所能抗拒；目前籌辦成熟之際，卻是西沙風濤大作之時，屆時斷難赴島工作，故請籌辦與試辦期，均以6個月為限。其二，按照廣東金庫券條例的規(guī)定，以廣東金庫券照額繳納。建設廳認為宋之呈請著實難于辦理，在向省署呈文中陳述說：改變籌辦期限系變更章程之舉，對于島務開辦，不無延誤；而廣東金庫券，本可做保證金之用，只是現(xiàn)市面低折過甚，“核與毫洋價格相去頗遠，似于保證定額不符”[8]。1929年7月6日，省署對此批示，指出該商以金庫券繳納保證金之請應予照準，改變試辦期限則不予同意。宋錫權(quán)在呈文中，還懇請發(fā)放開采執(zhí)照。7月13日建設廳發(fā)給執(zhí)照，宋錫權(quán)正式承辦[9]1302。省署對于宋之申請進行了折中辦理，寧肯在經(jīng)濟收益上受損，也不改變章程規(guī)定的期限，可見對于島務開發(fā)的急迫。

然而宋錫權(quán)承辦一段時間后，地方政府卻發(fā)現(xiàn)該商有不遵規(guī)則、不維護甚至危害民族權(quán)益的行為。根據(jù)廣東省建設廳長鄧彥華在省政府第五屆委員會第46次會議上《提議書》[10]中所列，有三點。一是島上原有建筑被毀壞、資源被盜采。島上原鐵橋及鐵路工程頗大，為日本人盤踞時所建，后政府用重價贖回，另外還有此前商人留下來的各種建筑物。宋承領的時候，各處均完好，然而承領后不僅不能增設，“即此原有事物，亦不能設法保全，以致迭據(jù)呈報，被日本人炸毀盜竊，現(xiàn)時全島原有建筑各無，大都破壞無存”；羅拔島(甘泉島)鳥糞，已被日本人采掘殆盡。宋承辦期所繳納的試辦費不過3 000元，而島上的實際損失則遠遠超過此數(shù)目。建設廳認為：上述表明“該商并無實力開發(fā)該島富源，抑恐該島原有產(chǎn)生及建筑各物，亦將斷送于該商之手”。二是“聘用”兩名英國工程師，實際掌控公司。1929年11月，建設廳派遣礦業(yè)技士何致虔，協(xié)同以前派至島上的監(jiān)察員張杰生，前往西沙群島進行調(diào)查，卻發(fā)現(xiàn)英國兩名工程師，名義上為公司聘用，實則工人合同、賬單等須經(jīng)其手，掌控公司大權(quán)。這違反了《簡章》有關規(guī)定，即公司“不得招收洋股，至礦場內(nèi)一切職員及工人，均不得雇用外人”。三是不按規(guī)定開工、繳納費用。宋領開發(fā)執(zhí)照后，未根據(jù)章程規(guī)定進行島上建筑、設備建設，如船只、制造廠、倉庫、辦事處等；按照規(guī)定承辦商領執(zhí)照后10日內(nèi)，繳納試辦費3 000元，宋遲至9月下旬才繳納。至于島上如何施工，何時開采，建設廳均未接到報告。按照“提議書”所列，宋違反章程規(guī)定已很明顯，同時派設的監(jiān)察員未盡職責，政府不僅未有實際收益，而且權(quán)益外泄。

《提議書》指責該公司保護島上建筑、資源不力，應負有責任，然而破壞者是日本人，或是日本人強橫，島上之人無法阻攔或?qū)梗试撌乱膊荒軐⒇熑瓮耆珰w咎于承辦商。實際上，政府也有保護、監(jiān)管不力的責任，將防止外人侵入邊疆之責盡歸于承辦商不為客觀之論。另外，按照《簡章》第20條規(guī)定“該島舊商原有一切建筑物，現(xiàn)經(jīng)沒收作為政府財產(chǎn)，可由新商借用，但未經(jīng)呈準，不得任意拆毀”，未有證據(jù)表明島上承辦商或工人有“拆毀”島上建筑物的行為。然而第二點證據(jù)確鑿，對民族權(quán)益造成危害，這是導致終止該商開辦的主要原因。根據(jù)上述情節(jié)，鄧彥華認為宋錫權(quán)“未能遵章辦理，且有勾結(jié)外人嫌疑”，提經(jīng)省政府議決，撤銷承案。1930年1月14日，廣東省政府第五屆委員會第46次會議議決，將宋承案撤銷，結(jié)束島務工作，或收歸政府經(jīng)營；或增加底價，招商公開競投。西沙群島的開發(fā)工作先由建設廳制定具體計劃辦法，再行商議[3]344。這說明如何開發(fā)西沙群島資源，采取何種方式較為恰當，政府正在考慮過程中。

二、 對西沙群島的調(diào)查與再次確認商辦

在尚未最終決定前，廣東省建設廳最初設想是西沙群島如由商人經(jīng)營，因其能力薄弱，既無完善計劃，又無實力資本，不能杜絕外人覬覦，故擬由政府收回自辦，先行派人調(diào)查，再最終決定如何辦理[11]。建設廳擬定了開采西沙群島鳥糞具體辦法、預算書，提請省府核準。省政府第五屆委員會第54次會議議決通過后，建設廳委派張杰山為接收專員，并派礦業(yè)調(diào)查團主任何致虔、技正鄺子俊、測量員陳受天、孫季海，以及遠東社記者等10余人，于1930年8月21日乘福陵商輪前往西沙群島調(diào)查，9月1日回省城。張杰山等將經(jīng)過情形匯報給建設廳。此行主要目的是接收該島器具，調(diào)查工程設計、鳥糞質(zhì)量等問題。

此次接收、調(diào)查工作主要在林島(永興島)、石島兩島進行。在林島，調(diào)查人員首先知悉原承辦商的總工程師已返港，而無負責人在此，只有工人8名，以及雇傭的外國電報員1人。因未找到接收對象，“為保全已設備工程及器具起見”[12]68，故未將政府接收訓令告知在島工人，只是測量隊及礦夫分頭工作。張杰山等報告中認為，在原有的島上設備、員工宿舍基礎上開采島務并非難事，關鍵問題是推銷和運輸兩個環(huán)節(jié)。對于政府來說，這既增加成本，產(chǎn)量又不確定。其一，運輸成本增加。該島孤懸海外，海路遙遠，且風浪險惡，海上運輸困難，開發(fā)、運輸成本非輕。如果銷路不廣，則鳥糞到廣州之后仍積壓無用。調(diào)查以前商辦情形就是如此。其二，鳥糞存量有限。原據(jù)1928年中山大學教授丁穎調(diào)查報告，尚存十分之六七，價值百余萬元。但是此次調(diào)查后確認，西沙群島積存鳥糞量，平均厚度只有1尺，預算體積和從前估算相較僅有1/4，產(chǎn)量已不如前，開發(fā)空間小了。其三，已開采量較大。協(xié)濟公司在不到一年的時間里，開采鳥糞1萬多噸。這個數(shù)據(jù)可能是林島和石島之數(shù)量。該公司的鳥糞開采速度，與20世紀20年代日本人的盜采大體相當。鑒于上述調(diào)查結(jié)果，故報告提出如下建議：“開發(fā)西沙群島不如招商承辦，或?qū)⒌變r稍為提高至每年5萬元左右，并限定不得有外人股本在內(nèi)，如此則國權(quán)既屬無損，而政府亦有相當收入?！盵12]68

除上述原因之外，政府自辦躊躇不前的原因，還有鳥糞農(nóng)用價值究竟有多大。如農(nóng)民歡迎，則盈利的可能性大。這方面某些學者進行了初步研究，表明應用的前景似樂觀。1928年，農(nóng)礦部廣州農(nóng)產(chǎn)物檢查所姚醒黃、唐本明，根據(jù)中山大學農(nóng)學院花圃土壤與西沙群島的鳥糞混合比例的實驗，即用海鳥糞與過磷酸石灰實驗，證明“此種鳥糞頗易于土壤中之消化菌之繁殖，其緣因蓋由于所含之石灰量達百分之二十五六也”[13]。然而上述的研究程序和結(jié)果較為簡單，還有待于進一步驗證。同時，對于鳥糞的用途也有肯定的宣傳。1930年中華農(nóng)礦公司經(jīng)長時間研究，將西沙群島的鳥糞用化學方法制造成一種沃田的肥料，以適合培植樹木、種植莊稼之用，效果好于外來肥料。為擴大公司業(yè)務，該公司在廣州嘉南堂設立分行進行推銷[14]。另據(jù)報道，廣東農(nóng)民樂于采用西沙群島的磷肥，僅在潮汕就銷售10萬包，“農(nóng)民稱：舶來肥料功效雖速，但出產(chǎn)之品，表面雖肥大，其實粗澀難堪，種后三年，田土變壞。而中華之土制田料，則功效略慢，而所出則肥美，且不致?lián)p壞田土，故東江一帶農(nóng)民，多樂于采用云”[15]。此報道類似于推銷廣告。囿于文獻資料的匱乏，其真實性還有待于進一步考證。

隨著研究的不斷深入，學者、研究機構(gòu)對鳥糞所含磷質(zhì)是否適合農(nóng)用，多持一種不甚樂觀的態(tài)度。中山大學農(nóng)學院教授兼農(nóng)林化學系主任彭家元，對直接利用鳥糞進行研究。第一，根據(jù)中山大學1928年采集西沙群島鳥糞21個樣本，經(jīng)當時農(nóng)林化學系分析圖表，認為鳥糞含氮、鉀甚少，含磷高的可達31.182%，少至2.781%，平均15.82%，品質(zhì)參差，制造上感覺不便。第二，為了進一步驗證鳥糞是否可以直接利用于土地以做肥料，彭家元進行9組56個鳥糞實驗，用鳥糞與土壤、硫磺有機質(zhì)等物質(zhì)堆積，經(jīng)10個星期后，可溶性磷酸由2.45%可增至8.19%，如配以硫磺、菜葉、馬糞，較單用硫磺為佳，能使“有效性磷隨時間而增進”。第三，為求實地證明起見，彭家元在本科第二農(nóng)場選擇荒地一段進行試驗，“每分地(十分之一畝)用鳥糞10斤與過磷酸石灰4斤產(chǎn)量的比較稍遜”，但最終結(jié)果如何“尚須長時比較試驗乃可斷言”[16]。這表明學者對西沙群島鳥糞農(nóng)業(yè)上的可用性，在實踐中不斷進行探索，但效果不理想。為進一步獲得科學數(shù)據(jù)，建設廳曾責成工業(yè)試驗所和農(nóng)林局，將西沙群島鳥糞化驗，研究其對于農(nóng)業(yè)作用。然而化驗結(jié)果表明鳥糞含磷量6.04%，其中所溶于水又能為農(nóng)作物所吸收的約占2.83%，不溶于水且不能為農(nóng)業(yè)利用的約占3.22%，故不能直接利用為農(nóng)田肥料，如果配制則所需甚巨。

開發(fā)西沙群島需要資金支持，政府面臨困難。建設廳原計劃設廠煉磷，以充工業(yè)用品，擬向省政府申請經(jīng)費，包括經(jīng)營所需開辦購置費69 250元、工程籌辦期特別費14 100元及常用費每月29 050元，計劃在建設廳所征鎢礦捐撥支，等營業(yè)發(fā)達之后，再于盈利項下?lián)苻k。但是鎢礦捐因市場價格低落之故，政府收入隨之減少。此外，農(nóng)林局為解決廣東農(nóng)民用肥問題，“擬設置氮肥廠、磷肥廠，并擬利用西沙群島鳥糞制成適用的混合肥料”[17]，然而辦廠經(jīng)費亦無著落。因財力有限，上述工作無從著手。這些因素直接動搖了建設廳開辦島務的決心。建設廳呈文省政府提議，如果政府直接經(jīng)營，“實覺無甚把握”，因此“擬請查照原定章程，增加底價，招商公開競投，更由政府派員認真施行監(jiān)督，免再有暗集外資喪權(quán)辱國之情弊”[18]。1930年12月23日，廣東省政府第五屆委員會第130次會議，同意建設廳提出的將西沙群島鳥糞仍招商投承開采，不再由政府直接經(jīng)營，并責成建設廳估價定值，擬定招商辦法。

建設廳依照礦業(yè)法，并參照原《批商承辦西沙群島鳥糞簡章》，擬定《發(fā)放西沙群島鳥糞磷礦規(guī)則》(后文簡稱《規(guī)則》)23條，主要內(nèi)容有四。第一，西沙群島鳥糞承辦辦法，采用招商競投，規(guī)定底價為20萬元，保證金2萬元，承辦期以20年為限，以出價超過底價最高者承領；在廣州市內(nèi)“覓具領有商業(yè)牌照資本額1元以上之殷實保店兩間，聯(lián)同具結(jié)擔保以后應繳之承辦費”[19]。第二，為避免商業(yè)糾紛，規(guī)定以前西沙群島上原有一切建筑，政府均沒收，現(xiàn)投承人得開列詳細借用清單，妥善保管，未經(jīng)允許不得拆毀。第三，強調(diào)投承人所集資本，以華股為限，不得招收洋股；礦場內(nèi)一切員工，均不得雇用外人，如在內(nèi)地設廠提煉及制造，確有聘用洋技師之必要，須呈奉建設廳查明核準，方得聘用。設置督察員，監(jiān)督指導施工營業(yè)以及磷肥配制提煉。第四，按照《礦業(yè)法施行法細則》，按年呈報礦業(yè)簿逐日記載和礦業(yè)明細表，以備建設廳查核。1931年1月9日，廣東省政府第五屆委員會第134次會議，議決通過建設廳提出的該案。

經(jīng)過近一年的調(diào)查、研究，廣東省政府最終決定招商承辦?！兑?guī)則》對西沙群島開發(fā)的管理更加規(guī)范?！兑?guī)則》頒布不到一個月，有商申請承辦。1931年2月10日，商人嚴景枝組織西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)田料有限公司，向省政府呈請承辦鳥糞實業(yè)，出價352 500元投得，后獲批準。該公司不久繳納保證金2萬元，并具保店3間。4月3日公司獲準前往開采，并在廣州、香港、汕頭、廈門設立批發(fā)處，推銷田料。該公司開辦后，效果不理想，至開辦期滿6個月之時，本應將第一期承辦費176 250元上繳，但未能遵期繳費。據(jù)該商呈文稱：原根據(jù)中山大學調(diào)查西沙群島報告書、建設廳原定章程所載，“謂島上原有建筑各物，盡可借用，藉資采運，預算開辦時，不特減少設備之煩難，且可豁免巨大之建筑費，得以騰挪大部分股款為第六個月后繳納第一期承辦費之需”[20]。然而承辦商雇用輪船到達島后，才發(fā)現(xiàn)原有重要建筑物，如碼頭、鐵路、鐵橋均已損壞，宿舍、貨倉也被拆毀一空。鐵路損壞之后，不能直接自林中至海岸從事運輸工作。政府雖將前案撤銷，但未能對島上的設備、宿舍、鐵道進行有效管理，這對后來島務承辦帶來了消極影響。這是該公司承辦之時未曾料想到的，故需要增加修建、運輸和生產(chǎn)成本。

鑒于上述情況，該公司向建設廳陳述，如果不將碼頭、橋道、貨倉修筑，難以運輸，然而工程浩大，需款甚多，如果以原定所集股款修筑，恐錢款不夠，為此只得召集股東大會議決變更計劃，動員增加股款。因組織增股手續(xù)繁多，該公司因此請求政府寬以時日，并請求將第一期應繳承辦費之款176 250元，于批準之日，寬限3個月，先繳半數(shù)88 125元，其余寬限1年內(nèi)繳清。關于本期先繳承辦費88 125元，如若批準，公司承諾在批準后20日繳納40 000元，過20日再繳48 125元。建設廳考慮到上述情形，基本上同意公司所請，然而委派“特務委員”何秋樹在調(diào)查該公司所提供擔保店是否存在時，竟然發(fā)現(xiàn)“按址查明該公司三間保店，并無各該號存在”，因此建設廳飭公司照章從新找合格殷實商店作保，可是逾期3個月后，迄至1932年1月，該公司未遵照辦理，卻仍對外宣傳西沙群島鳥糞肥田事宜，于是建設廳長胡繼賢呈文廣東省政府第六屆委員會第57次會議，提議除先將原案撤銷外，還應追繳欠餉。會議議決，沒收該商保證金，免追欠餉，繼續(xù)招商承投[21]。此時該商承辦8個多月，島務開發(fā)基本上無所作為。

三、 官辦西沙群島的開發(fā)及經(jīng)驗總結(jié)

進入1932年后，西沙局勢出現(xiàn)重大變化。法國殖民者覬覦西沙群島，于1931年12月4日向中國政府交涉，挑起領土爭議。這使地方政府對西沙群島的開發(fā)和管理活動，出現(xiàn)了明顯變化，即由商辦改為官辦，并計劃在島上興建與國防有關的基礎工程和設施。這期間有一變化過程。1932年2月26日，在廣東省政府第六屆委員會第64次會議上，建設廳呈文擬定招商投承西沙群島鳥糞磷礦計劃，定為底價20萬元，于3月1日公開競投，并將《發(fā)放西沙群島鳥糞磷礦規(guī)則》(22條)和《招商競投西沙群島鳥糞磷礦簡章》(10條)備案。會議決議照辦[22]。3月1日西沙群島鳥糞重新開投，遂為中華國產(chǎn)田料公司蘇子江出價212 700元投得，以20年為限[23]171。3月10日，廣東省建設廳長胡繼賢呈文廣東省政府，陳述競投經(jīng)過，準中華國產(chǎn)田料公司承辦，為此呈報省政府備案。3月18日，廣東省政府批復準予備案。該公司決定3月下旬協(xié)同化驗師赴島開采[24]。

恰在此時，國民政府外交部為回復、批駁法國照會，下函廣東省政府，調(diào)查西沙群島情形，時間是在1932年2月26日。法方在照會中說“中國的一些當局一個時期以來卻似乎否認安南的主權(quán)”，此處“一些當局”所指為廣東省政府，即廣東省政府曾明確宣示過西沙群島的主權(quán)。廣東省政府、瓊崖特區(qū)長官公署根據(jù)外交部指令，多方搜集西沙群島屬我證據(jù)。5月初，法國公使因見4月初廣東報紙載廣東省政府招商投標開采西沙群島之事，向外交部提出異議。外交部再次致函瓊崖特區(qū)長官公署，指出中法爭議問題所在為該島主權(quán)問題，故該島管轄權(quán)問題不解決，我國經(jīng)營該島實業(yè)必遭法國阻難，為此責成該署詳查地方政府管轄西沙群島之事見覆[23]166。此時商辦島務已經(jīng)停止了。6月6日，該公署致電外交部，指出廣東省政府批商承辦鳥糞開采之事已十余年，并列舉5次商辦島務事實，請求外交部嚴重駁詰法使照會[23]166-167。這些事實成為中方對法照會的重要內(nèi)容之一，也成為西沙群島屬我歷史證據(jù)鏈的重要環(huán)節(jié)，亦為中外學者廣泛引用。1932年7月26日，外交部指示駐法使館向法外交部提出抗議照會，列出我擁有西沙群島的確鑿證據(jù)：

自民國十年以來，商人承墾該島，而經(jīng)廣東省當局批準者先后已達五次。(第一次十年十二月六日，第二次十二年四月十日，均由省署批準何瑞年承辦。第三次十八年七月十三日，協(xié)濟公司宋錫權(quán)承辦。第四次二十年四月三日西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)田料公司嚴景枝承辦。第五次廿一年三月一日，中華國產(chǎn)田料公司蘇子江承辦)案牘俱在，歷歷可考。法方不于十余年前提出異議，忽于此時表示懷疑，殊深訝異。查遠距大陸之島嶼，按照國際公法及慣例，以切實先占為取得領土主權(quán)之先決條件。換言之，何國人民首先占領與繼續(xù)不斷的居住其地，即為何國之領土。[9]1301-1302

因西沙群島已成中法爭執(zhí)問題，為加強管轄，廣東省政府計劃官辦，加強我之存在。9月27日，國民政府西南政務委員會第36次政務會議，議決通過的《廣東省三年施政計劃》，內(nèi)中涉及領海經(jīng)濟建設。12月1日，廣東省政府設計委員會第15次會議，議決通過委員張云提出的《管理西沙群島計劃書》(下文簡稱《計劃書》)[25]98。12月2日，廣東省政府第六屆委員會第142次會議議決通過，交建設廳編入三年開發(fā)計劃，分別酌辦[26]。至此，西沙群島的開發(fā)已經(jīng)轉(zhuǎn)到政府手中，加強國防建設已成為刻不容緩之事。

《計劃書》有對西沙群島嚴重形勢的判斷，指出西沙群島向不為我國人注意，致地利遺棄，啟外人垂涎，日人盜采達幾十年，“且聞有法人調(diào)查在該島得與安南民族關系證物九十余種，以圖染指，而改版圖”[27]124，而我國政府年來除招商投承鳥糞外，關于如何管理建設，重領土、保海權(quán)等問題，均未給予充分注意。為固海權(quán)，擬仿東沙島管理辦法，將海防設備重要之處先行建設。急切辦理內(nèi)容如下：“(一)設短波無線電臺一座，以通消息。(二)設燈塔兩座，以便航行，俾赴歐洲及南洋呂宋輪船免觸礁之險。(三)設氣象臺一座，以定該地之氣候，及通報天氣之急切變化。(四)建職員住所數(shù)座，淡水池及蒸溜機等，以便旅居?！盵27]124上述建設計劃，預計一年完成，需工作人員70余人，開辦費(建筑、儀器、輪船及用具等)均有詳細計算。《計劃書》還提到，由于西沙群島地處遙遠，無糧食、淡水供應，駐島者輪流更換，所需醫(yī)藥、日常衣物必須有常川往來輪船供應，這需要第一集團軍海軍司令部擔任輪船運輸及糧食接濟。上述諸端辦有成績后，農(nóng)林漁業(yè)諸事再次第進行。

除海防建設外，西沙群島經(jīng)濟建設也進行籌劃。1933年1月2日，廣東省政府主席林云陔在《報告廣東省三年施政計劃概要》中的“建設方面”經(jīng)濟類中“工商”業(yè)內(nèi)，提出在第一年內(nèi)籌備設立“西沙群島鳥糞混肥田料制造廠”[28]。此為“政府舉辦重要工業(yè)”計劃之一。1933年4月，建設廳工業(yè)試驗所籌建的西沙群島的鳥糞肥料制造場，資金2.2萬元。這是對《計劃概要》的執(zhí)行。此時西沙群島的開發(fā)活動，與國防相比居于次要地位。

南海“九小島事件”發(fā)生后，為鞏固海權(quán)，1933年9月1日，國防委員會第67次會議，在關于“西沙島事”討論中，委員會議決，由行政院電令廣東政府派人往西沙群島建筑氣象臺、燈塔，并設置警察[23]198。同年9月，西南政務委員會第83次政務會議，委員林云陔提議西沙群島設置無線電臺和燈塔，似由第一集團軍總司令部令飭海軍司令部辦理，較為妥當。他在闡述理由時說：“西沙群島為吾粵海防要區(qū)，該島設備，尚付闕如。若不亟謀發(fā)展，則人民赴該島經(jīng)營者，固不得相當之保護；關于領土主權(quán)，亦恐深受影響。省政府前據(jù)設計委員會擬具該島開發(fā)計劃，業(yè)已編入三年開發(fā)計劃。查該項計劃初步之實行，須先設置無線電臺和燈塔兩種。該島孤懸海外，省政府現(xiàn)無巨大船艦可資差遣，對于工程進行及管理保護，均感困難。且無線電臺和燈塔建設，又與海軍有密切關系?！盵25]98-99會議決議通過，并通知廣東省政府。但由于兩廣混亂局面，以及隨后日本發(fā)動侵華戰(zhàn)爭，海軍司令部未來得及著手辦理，西沙群島的經(jīng)濟建設也無形停頓了。

20世紀30年代初，廣東省政府對西沙群島開發(fā)和管理呈現(xiàn)不斷加強的趨勢。廣東省政府在逐漸強化制度建設的時候，將防止外人入股、雇傭外人作為重要內(nèi)容規(guī)定下來，并成為檢驗商辦是否合格的重要標準。這使西沙群島的開發(fā)和管理具有濃厚的主權(quán)捍衛(wèi)色彩，但也留下了一些經(jīng)驗教訓。

第一，對外國勢力或個人向邊疆地區(qū)的滲透，采取謹慎和防范的態(tài)度是正確的，然而在分析島務開發(fā)具體事務時，有的事情應區(qū)別對待，其教訓是十分深刻的。其一，應正確看待聘請外國技術(shù)人才之事。聘請外國技術(shù)人員指導開發(fā)島務經(jīng)濟活動，與外人入股或外人操縱公司業(yè)務性質(zhì)不同，要區(qū)別對待，不應一刀切。在島務開發(fā)過程中，幾個承辦商似有一定的經(jīng)濟實力，但在經(jīng)濟、通信等技術(shù)領域缺乏專才。同時，無論是地方教育機構(gòu)，還是地方政府一時又不能派出或提供開發(fā)島務所需的技術(shù)人才，故承辦商聘請外國技術(shù)人員似有迫不得已之苦衷。其二，地方政府在技術(shù)人才的聘請和培養(yǎng)方面應采取主動態(tài)度。政府對此應鼓勵和引導，這不僅有利于經(jīng)濟開發(fā)的進行，也利于培養(yǎng)自己的技術(shù)力量。總結(jié)海疆開發(fā)的經(jīng)驗教訓，可以看到培養(yǎng)、使用合適的技術(shù)人才，在某種程度上能夠促進邊疆的建設發(fā)展，也是解決某些問題的有效途徑，然而此時政府和企業(yè)作為都不大。

第二，邊疆地區(qū)的開發(fā)和管理，政府需要承擔必要的責任和風險。島務的開發(fā)與業(yè)務的經(jīng)營，與陸地投資設廠相比，存在的困難以及不確定因素很多。政府應為商辦創(chuàng)造條件，支持企業(yè)克服困難，并在必要的條件讓利，這樣才能吸引承辦商踴躍參加，以發(fā)揮它們的積極性。其一，邊疆基礎設施和工程的建設，如鐵路、宿舍、泊位等，投資大見效慢，而海上運輸路線長、風險大，進行必要的官方支持乃至投入，可保證基建工作順利進行、航線暢通。在經(jīng)濟收益尚不明朗的條件下，這些設施和工程是承辦商不愿或沒有能力承擔的。如果他們在這些領域投資，那么就會影響到島務開發(fā)的投入力度，這也是后來商人雖有申請而遲遲不前的主要原因之一。其二，島務的開發(fā)，應包括多方面，如漁業(yè)、殖墾、鳥糞等，地方政府規(guī)定商人開發(fā)只限于島上的鳥糞，而禁止其他方面的經(jīng)營。這樣設計的根據(jù)在哪里，地方政府在公文中未明確說明，似乎便于管理是主要原因，這種規(guī)定不利于調(diào)動承辦商的積極性。實際上只有多方面經(jīng)營，才可能使承辦商多方獲益，或相互補益，其積極性自然就有了。這種制度場景的設計是一種單向思維，未進行換位思考，即未站在承辦商角度思考問題，這反映出制度設計者思考問題的局限性。

第三，邊疆地區(qū)的開發(fā)應納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃之內(nèi)。邊疆之事需中央和地方政府，以及軍事、經(jīng)濟、外交等部門協(xié)同進行，相互配合，才能使維護主權(quán)有成效。在南海地區(qū)，經(jīng)濟開發(fā)和維護主權(quán)是緊密聯(lián)系在一起的，要想從根本上杜絕外人對南海諸島的覬覦侵占，只有從速開發(fā)建設，增加我之經(jīng)濟、軍事的存在。西沙群島的基礎設施和工程的建設，不僅能為島務開發(fā)和管理創(chuàng)造條件和奠定基礎，而且也是海疆國防建設的重要依托力量[29]。然而在20世紀30年代初，西沙群島開發(fā)和管理之時，政府和軍事部門缺乏有效配合。一方面西沙群島已有納入軍事管轄區(qū)域的決定，然而在相當長時間不見具體行為措施，如定期巡弋、燈塔或軍事基礎設施的建設，雖海軍部屢有籌議燈塔建設，因財政困難一再耽擱，對此地方政府未得參與，或者干脆被拒之門外；另一方面西沙群島商辦之時，地方政府有維護海洋權(quán)益的決心，制訂的簡章和規(guī)則也有這方面的嚴格規(guī)定，卻往往是事后對承辦商進行處罰，不能起到有效的預防作用，這使單純的經(jīng)濟行為很難提高到國防戰(zhàn)略高度。而恰在此時，法國殖民者覬覦西沙群島，如我早有行動，政府和軍事部門相互配合，就不至于后來之被動?？梢姡瑸橹卫砗挽柟踢吔貐^(qū)，需要一個統(tǒng)籌規(guī)劃、適時調(diào)度和指揮各方力量與資源的威能部門，它應具有前沿管理思維和戰(zhàn)略管控能力，且不能政出多門，自我消耗實力和時機。而這一切又離不開政局和政權(quán)的穩(wěn)固。南海“九小島事件”發(fā)生后，無論是中央還是地方政府，抑或是軍事、外交等部門已意識到海疆危機在不斷加深，也有種種方案提出，然而由于海軍力量軟弱、海疆意識薄弱，加之內(nèi)亂不止，終致海疆規(guī)劃、建設一再耽擱，寶貴時光就這樣過去了，終為敵所乘。