□ 鄭軍 李樂 鄭靜

水環(huán)境管理是保護流域水環(huán)境所采取的所有活動的綜合，包括流域水環(huán)境管理和區(qū)域水環(huán)境管理。目前水環(huán)境管理體系處于國際領(lǐng)先水平的國家和區(qū)域主要是美國、歐洲、日本、韓國、新加坡等。日、韓的水環(huán)境管理體系脫胎于美國，所以世界上主要的水環(huán)境管理體系為美國和歐洲兩大體系。

歐美等發(fā)達國家經(jīng)歷了“先污染，后治理”的發(fā)展歷程，從20 世紀60 年代開始，逐漸從對流域的使用開發(fā)轉(zhuǎn)向水環(huán)境治理。水環(huán)境治理階段大致分為污染的初期治理、污染源控制與治理、水體的生態(tài)修復和流域尺度的系統(tǒng)治理修復。發(fā)達國家已經(jīng)基本完成了流域污染治理的過程，水污染治理目標已由單純的“污染控制”發(fā)展為“水生態(tài)的修復與恢復”，實現(xiàn)由“水污染控制”向“流域水生態(tài)系統(tǒng)健康保護”的轉(zhuǎn)變。

一、歐盟的治水歷程及其水生態(tài)環(huán)境管理體系

歐盟對水資源管理高度重視，其環(huán)境政策可追溯到1972年召開的歐洲共同體成員國國家和政府首腦高峰會議。會議首次提出在共同體內(nèi)部建立共同保護環(huán)境的政策框架，這是歐洲聯(lián)盟委員會開始定期發(fā)布環(huán)境行動方案的開端。此后，歐盟為保護湖泊、河流、地下水和沿海水域并將污染降低到安全水平，在水環(huán)境領(lǐng)域制定了統(tǒng)一的目標和要求，2002年12月22日，形成了《歐盟水框架指令》（WFD）?；仡櫄W盟治理歷程，以WFD出臺為標志，可以細分為兩大進程、五個階段。

1.《歐盟水框架指令》（WFD）出臺前的治水進程（逐漸形成時期）

第一個階段為1975年至1980年，針對境內(nèi)自然水體不斷惡化的狀況，歐盟開展了第一批有關(guān)水的立法工作，主要側(cè)重于公共衛(wèi)生并制定了保護目標。1976年頒布的飲用水源地地表水指令75/440/EEC，將地表水劃分為3類，并規(guī)定第3類不能飲用；危險物質(zhì)指令76/464/EEC，規(guī)定降低和消除向內(nèi)陸和海岸排放危險物質(zhì)，并以其他指令為配套明確了排放限值；洗浴用水指令76/160/EEC，規(guī)定了海岸和淡水游泳區(qū)的19項水質(zhì)標準。1978年，為了保護或改善維持魚類生命的淡水質(zhì)量，使淡水的水質(zhì)適合于某些魚類的養(yǎng)殖，出臺了指令78/659/EEC，規(guī)定了淡水魚類養(yǎng)殖的水質(zhì)標準；1979年，出臺了保護野生鳥類生存的指令79/409/ EEC、保護和提高貝類養(yǎng)殖區(qū)海水質(zhì)量的貝類水質(zhì)要求指令79/923/EEC。

第二個階段為1980年至1990年，歐盟第二批有關(guān)水的立法工作更加關(guān)注污染源頭控制，對污染物的排放限值做出統(tǒng)一規(guī)定。1982年到1986年，理事會先后發(fā)布了汞排放限值指令82/176/EEC和84/156/EEC、鎘排放限值指令83/513/EEC、六氯環(huán)己烷排放限值指令84/491/EEC和特殊危險物質(zhì)排放限值指令86/280/EEC（主要為DDT、五氯苯酚），對污染物的排放限值和質(zhì)量目標做出規(guī)定。1986年，為保護農(nóng)業(yè)使用污泥時的環(huán)境，發(fā)布了指令86/278/EEC。雖然這種方法是有效的，但指令將環(huán)境系統(tǒng)簡化為參數(shù)，沒有對實際環(huán)境狀況進行系統(tǒng)評估，未充分考慮水生生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況。并且，歐盟逐漸意識到這些單獨的指令不能達到預期的效果，不能最終改善地表水生態(tài)狀況。出臺統(tǒng)一水環(huán)境政策的想法在1990年萌生。

第三個階段為1991年到2000年，歐盟開始關(guān)注城市廢水和農(nóng)業(yè)徑流造成的污染。在這一階段的立法包括：1991年頒布了有關(guān)城鎮(zhèn)污水廠廢水處理的指令91/271/EEC、有關(guān)農(nóng)業(yè)面源硝酸鹽污染控制的指令91/676/EEC，來限制允許排放到水環(huán)境中的污染物負荷，同年還發(fā)布了關(guān)于將植物保護產(chǎn)品投放市場的指令91/414/EEC；1992年發(fā)布了關(guān)于自然棲息地和野生動植物保護的指令92/43/EEC。盡管這些指令在解決特定污染方面取得了成功，但所采取的措施往往忽略了不同地理尺度下生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和相互依賴性。1993年，生態(tài)水質(zhì)指令（COM 93680）第一次嘗試提出了“MS框架”，通過控制點源和擴散源污染的舉措改善所有地表水體的生態(tài)質(zhì)量。經(jīng)過了長達數(shù)年的談判后，《歐盟水框架指令》于1997年首次提出議案，仍然保留生態(tài)水質(zhì)指令提案的主要內(nèi)容，并將范圍擴大到地下水資源、水量處理。2000 年12月，歐盟正式頒布了WFD指令2000/60/EC，確立了水環(huán)境及資源全方位綜合管理的政策，引導水環(huán)境保護工作進入全新的階段。

自2000年頒布實施以來，WFD指令致力于讓歐洲的水環(huán)境能夠同時滿足人類需求和動植物群落的需要，其先進的水環(huán)境評價體系、嚴格的污染管理標準、科學的水生態(tài)保護觀念和特別的法律效力都在水環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。WFD指令是一項重要的政策倡議，通過一個框架法規(guī)統(tǒng)一了歐盟水環(huán)境政策的方方面面，為成員國設定了一致認可的水質(zhì)目標，并將指令的執(zhí)行權(quán)移交給成員國，指導其努力實現(xiàn)環(huán)境的健康可持續(xù)發(fā)展。這個框架法規(guī)整合了歐盟原有的零散的水環(huán)境法規(guī)，涵蓋了水資源利用（飲用水、地下水等）、水資源保護（城市污水處理、重大事故處理、環(huán)境影響評價、污染防治等）、防洪抗旱和棲息地保護，明確了水資源及環(huán)境保護的目標，并規(guī)定了各項任務的完成期限，對各項措施的實施方法給出了基礎性解釋。這個框架法規(guī)還制定了一系列目標：①減少污染，防止水生態(tài)系統(tǒng)狀況的惡化并改善其狀況；②促進水資源的可持續(xù)利用；③減少有害物質(zhì)造成的污染；④逐步減少地下水污染；⑤減輕洪災與旱災的影響。WFD指令授權(quán)歐洲委員會可以對水污染防治提出議案或建議，突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分方式，促使了各成員國水環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)變，在行政機構(gòu)的構(gòu)建、信息和評估的編纂、公眾意識提高等方面都有明顯成效，給成員國的水環(huán)境管理帶來了新的動力和重大進步。

2.《歐盟水框架指令》（WFD）出臺后的治水進程（完善成熟時期）

第四個階段為2000年到2020年，歐盟在WFD指令的完善過程中，對原有多項法律進行了清理，通過廢除、替代、合并和更新等不同方式，形成了水環(huán)境一體化管理的最高層次的主體法律。2000年后，WFD指令2000/60/EC中的一些內(nèi)容先后被一系列相關(guān)指令替代，包括水政策領(lǐng)域的優(yōu)先物質(zhì)清單2455/2001/EC和指令2008/32/EC、環(huán)境質(zhì)量標準2008/105/EC、二氧化碳地質(zhì)儲存指令2009/31/EC、水環(huán)境優(yōu)先物質(zhì)指令2013/39/EU、水框架指令2014/101/EU等。2003年年底，WFD指令被納入各成員國的相關(guān)法律，并于2007年取代了指 令75/440/EEC、77/795/EEC、79/869/EEC，于2013年取代了指 令76/464/EEC、78/659/EEC、79/923/EEC。

歐盟一直高度重視水環(huán)境污染物標準建設。2001年，為了實現(xiàn)良好地表水化學狀態(tài)的目標并控制優(yōu)先污染物含量，歐盟對優(yōu)先污染物質(zhì)做出了規(guī)定，發(fā)布了指令2455/2001/EC，制定了水環(huán)境優(yōu)先污染物清單。這一清單共包含 33 種化學物質(zhì)，取代了危險物質(zhì)指令76/464/EEC中的物質(zhì)清單。此次優(yōu)先污染物的篩選主要根據(jù)COMMPS程序進行計分排序，計分指標包括兩類，即化學物質(zhì)危害的對應指標和物質(zhì)的暴露水平指標。優(yōu)控污染物清單篩選程序綜合考慮了污染物在環(huán)境中的暴露含量、污染物的自身特性以及毒性效應，通過計算風險得分，將靠前的污染物選定為優(yōu)先污染物。2008年，歐洲議會和理事會制定了優(yōu)先物質(zhì)和某些其他污染物的環(huán)境質(zhì)量標準2008/105/EC。2013年，由于個別污染物在水環(huán)境中的影響越來越明顯，已發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量標準在質(zhì)量和覆蓋范圍方面已不能滿足水環(huán)境管理要求，歐盟發(fā)布了指令2013/39/EU，將優(yōu)先污染物質(zhì)增加到45種；制定了生物EQS指標，防止高級捕食者攝入含有毒物質(zhì)的食物，避免通過間接毒性產(chǎn)生風險。

此外，WFD指令還體現(xiàn)了對生物的持續(xù)保護。2006年，為了保護或改善淡水的水質(zhì)，漁業(yè)用水指令2006/44/EC替代了78/659/EEC，對適用于成員國指定水域的14項物理和化學參數(shù)、檢測方法做出規(guī)定；貝類養(yǎng)殖水指令2006/113/EC替代了79/923/EE，對20項貝類水質(zhì)指標做出規(guī)定。以上兩個指令在2013年被廢止后最終納入更新后的WFD指令。2009年，為了改善歐洲領(lǐng)土上自然存在的大量野生鳥類數(shù)量下降的現(xiàn)狀，鳥類指令2009/147/ EC替代了79/409/ EEC，將各成員國數(shù)量和面積上最適宜的領(lǐng)土劃分為特別保護區(qū)，以便適用的地理海陸地區(qū)能更好地保護生物多樣性。

歐盟還對WFD指令2000/60/EC進行了一系列修訂。2008年，歐盟發(fā)布指令2008/32/EC，規(guī)定應授權(quán)委員會制定技術(shù)規(guī)范、標準化方法和修改某些附件的權(quán)利。2009年，歐洲議會和理事會發(fā)布了指令2009/31/EC，為二氧化碳的環(huán)境安全地質(zhì)儲存建立了一個法律框架。2014年，考慮到新出現(xiàn)的污染物所構(gòu)成的潛在風險，歐盟發(fā)布了指令2014/101/EU，主要修訂了指令2000/60/EC附件V的質(zhì)量要素監(jiān)控標準，包括生物質(zhì)量成分抽樣標準、浮游植物標準、大型植物和底棲動物標準、底棲無脊椎動物標準、魚類標準、水形態(tài)參數(shù)標準和理化參數(shù)標準，最終建立了與歐洲經(jīng)濟區(qū)有關(guān)的水環(huán)境領(lǐng)域的共同體行動框架。

第五個階段為2020年至今，歐盟綠色協(xié)議發(fā)布之后，《歐洲綠色新政》正式實施，面向未來的歐盟治水方略開始規(guī)劃實施。2021年5月12日，歐盟委員會通過了《歐盟行動計劃：實現(xiàn)空氣、水和土壤零污染》（以下簡稱《零污染行動計劃》）。這是綠色新政的關(guān)鍵行動之一，是歐盟最新發(fā)布的針對空氣、水、土壤、消費品污染治理的行動指南。

從2023年1月起，修訂后的飲用水指令將設定更嚴格的水質(zhì)標準，以解決內(nèi)分泌干擾物和微塑料等令人擔憂的污染物，確保人人都能享用清潔的自來水，并減少對塑料瓶的需求。這將有利于提高人類健康的保護水平。歐盟委員會將在2023年之前評估是否需要在正在開展的游泳水域指令審查中納入新的參數(shù)。即將進行的城市污水處理指令審查將分析對廢水中的健康相關(guān)參數(shù)進行永久性監(jiān)測的可能性，從而更好地應對流行病的威脅。審查并酌情修訂水和海洋相關(guān)法律，嚴控化學污染物和微塑料排放，也將有助于保護飲用水和海產(chǎn)品質(zhì)量。歐盟委員會將助力各成員國促進可持續(xù)水消費，防止水污染，并向所有用水者和污染者，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)和家庭消費者提交一份體現(xiàn)社會公平的水費賬單，盡可能引導可持續(xù)投資。此外，歐盟委員會還將推動監(jiān)測和減少地表水和地下水中的關(guān)鍵污染物。

3.歐盟水框架指令的水環(huán)境管理特點

WFD指令將地表水體的類型分為河流、湖泊、過渡性水域、沿海水域、人造地表水體、發(fā)生重大改變的地表水體，并對地表水生態(tài)狀況的評價指標、分類定義、監(jiān)測模式等做出具體規(guī)定。各成員國建立監(jiān)測系統(tǒng)，明確水體的生態(tài)狀況與生態(tài)潛力分類，根據(jù)劃分的相關(guān)質(zhì)量要素的生物和物理化學監(jiān)測結(jié)果的較低數(shù)值，對水體的生態(tài)狀況進行分類，關(guān)鍵目標是到2015年使歐洲的所有水域達到良好狀態(tài)，核心是流域綜合管理。

一是先進的水環(huán)境評價體系。指令將水體作為一個整體，將水體的數(shù)量、質(zhì)量、生物質(zhì)量要素、生態(tài)目標等多個指標組合在一起對水環(huán)境進行評價，并注重對人類健康和水產(chǎn)養(yǎng)殖的保護，形成了水體可持續(xù)利用和保護的最低措施保障。

二是嚴格的污染管理標準。WFD指令主要針對具有毒性、持久性和生物蓄積性的危險物質(zhì)，制定優(yōu)先污染物環(huán)境質(zhì)量標準。其他污染物的排放控制由各成員國依實際情況自行而定。通過歐盟優(yōu)先污染物水環(huán)境質(zhì)量標準和中國地表水環(huán)境質(zhì)量標準（GB3838-2002）的對比可以發(fā)現(xiàn)：①歐盟WFD指令高度關(guān)注對有機污染物特別是新型有機污染物的管控；②在標準值上，歐盟的水環(huán)境質(zhì)量標準限值比我國《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838-2002）要嚴格得多，如敵敵畏、環(huán)氧七氯的環(huán)境質(zhì)量標準就嚴格了5到6個量級；③對于優(yōu)先污染物的篩選過程，歐盟綜合考慮了化學物質(zhì)的危害性和暴露水平2個方面，既關(guān)注化學物質(zhì)對水生態(tài)系統(tǒng)的危害性，也考慮到人體健康、二次中毒的影響。

三是科學的水生態(tài)保護觀念。相比前兩批水立法的特定用途，WFD指令的總體目標是保護水生態(tài)良好，針對生物條件、水文條件、物理和化學條件采取相應的措施，從根本上滿足動植物保護及水資源和水環(huán)境的可持續(xù)利用。指令以綜合保護為核心，以流域為單位制訂流域管理計劃并給予各成員國一定的完成時間，避免了不同行政單位對水體的重復污染。指令將水體狀態(tài)從“極差”到“極好”劃分為5個等級，其評價標準包括水質(zhì)、水量、生物以及支撐水生態(tài)的水文要素等。在優(yōu)先污染物水質(zhì)標準制定方面，針對生物富集能力強、具有食物鏈傳遞與放大作用的污染物，制定了基于生物體內(nèi)含量的環(huán)境質(zhì)量標準（Biota-WQS），以保護高營養(yǎng)級的生物。

四是富有特色的流域管理體制。主要特點為：①注重依法管理。指令體系涵蓋水資源利用與保護、洪水和干旱、棲息地保護等各個方面，要求成員國依據(jù)指令修訂完善各自的法律法規(guī)并在規(guī)定時間內(nèi)完成相應工作，形成了完整的水法規(guī)框架體系。②注重規(guī)劃管理。要求各成員國編制流域管理規(guī)劃，分析用水形勢、社會影響和流域經(jīng)濟發(fā)展等，明確環(huán)境現(xiàn)狀與目標的差距與工作的現(xiàn)存問題，并提出相應治理措施，形成了覆蓋主要河流的流域規(guī)劃體系。③注重綜合管理。把水質(zhì)目標、流域水資源、生態(tài)內(nèi)容、經(jīng)濟財務、管理措施和公眾利益綜合在一起，形成了完整的水管理目標體系。④注重結(jié)果管理。對流域的生態(tài)狀況和生態(tài)潛力進行詳細的定義，制定全面的考核指標，形成了可操作性強的約束監(jiān)督機制。⑤注重協(xié)調(diào)管理。設立專門的管理機構(gòu)開展組織協(xié)調(diào)、籌備相關(guān)會議、投票表決等工作，充分調(diào)動了有關(guān)國家流域管理的積極性。⑥注重時間管理。成員國需在2000-2003年做好相關(guān)準備工作，在2004-2009年分析河流存在的問題并編制流域管理規(guī)劃，在2010-2015年實施各項措施并進行評估是否實現(xiàn)預期目標。實現(xiàn)第一個規(guī)劃周期各項指標后根據(jù)新的要求編制新一輪流域管理規(guī)劃并開始實施。

二、美國的治水歷程及其水生態(tài)環(huán)境管理體系

美國的水污染控制始于河流和港口法案的出臺，經(jīng)過《聯(lián)邦水污染控制法》《清潔水法》（CWA）等的實踐應用和多次修訂，形成了以國家污染物消除制度（NDES）為核心的水污染物排放控制體系。其主要制度包括達標排放制度、總量控制制度、排放許可制度、每日負荷制度（TMDL）等。

1. 美國《清潔水法》（CWA）的立法過程

1940年至1970年，美國基本沒有開展環(huán)境治理，地表水和地下水環(huán)境迅速惡化。1972年，美國出臺《清潔水法》和《聯(lián)邦水污染控制管理局修正案》，提出國家水質(zhì)清單、每日最大總負荷制度計劃和國家污染排放削減體系。1987年，美國對《清潔水法》做重大修改，授權(quán)美國環(huán)境保護署（EPA）全面負責國家水體管理，并對管理法規(guī)做重大修正，首次提出非點源控制、有毒物質(zhì)控制、公營污水處理廠污泥控制、嚴格管理和處罰制度。同時EPA提出對TMDL的指導意見，并全面開展TMDL計劃。

一般來說，《清潔水法》指的是三大主要立法，即聯(lián)邦1972年的《水污染控制修正案》、1977年的《清潔水法》和1987年的《水質(zhì)法》?！肚鍧嵥ā肥敲绹P(guān)于地表水污染的主要立法，旨在管理地表水污染，消除進一步污染，保護水生野生動物，以及達到和維持水上娛樂用水的水質(zhì)標準?！肚鍧嵥ā纷畛鮽?cè)重于管控點源污染，但在不斷發(fā)展的過程中也包括了對非點源污染的管控。

1972年的法律推進了先前的立法，并擴大了地表水的保護范圍。以前，立法只涉及模糊狹窄的“可航水域”所涵蓋的范圍，1972年的修正案將其擴展到了美國境內(nèi)的所有水域和領(lǐng)海。國會對此做了寬泛的解釋，允許溪流、濕地和其他可能被視為不適航的水域受到該法的保護。1972年的法律和1977年的《清潔水法》都主要針對點源污染，或者可以找到直接來源的污染，例如工業(yè)管道、飼養(yǎng)場或政府設施的污水排放。EPA授權(quán)許多州制定水質(zhì)標準（WQS），但沒有有效的實施方法?！肚鍧嵥ā吩O立了一個名為國家污染物排放消除系統(tǒng)（NPDES）的許可程序，由環(huán)境保護局和州政府機構(gòu)共同管理，以更有效地監(jiān)測和管理點源。

隨后的幾年間，美國的工作重點偏向于建設城鎮(zhèn)污水處理廠，而忽視了對于工業(yè)廢水的處理。一些美國環(huán)保組織很快指出這樣的做法不能確保環(huán)境質(zhì)量，不符合美國《清潔水法》的要求，并與EPA在法庭上達成了關(guān)于加強控制有毒污染物的協(xié)定。1977年美國《清潔水法》的第一次重大修改就把這份協(xié)定的內(nèi)容增補了進去。正是從這份協(xié)定開始，重金屬、有毒有機物等毒性污染物才成為美國水污染控制體系中的所謂優(yōu)先控制污染物。也正是由于這個轉(zhuǎn)折，美國控制水污染的重點變成了工業(yè)廢水行業(yè)排放標準的制定和實施，工業(yè)廢水間接排放預處理制度的實施，水質(zhì)環(huán)境質(zhì)量標準的制定和實施等。今天來看，這個轉(zhuǎn)折是正確的。有毒污染物比有機耗氧污染物和氨氮污染物對環(huán)境有更大的危害，也更難從環(huán)境中去除。美國的水污染控制至今還要投入極大的努力和資源，去清除那些甚至在《清潔水法》出臺之前的工業(yè)排放造成的污染。

2．重要而獨特的環(huán)境基準和標準體系

水質(zhì)標準是美國水污染控制體系中十分重要而獨特的標準?！肚鍧嵥ā芬蟾髦轂楫?shù)氐拿總€水體制定包括3個元素的水質(zhì)標準，即水體的法定環(huán)境功能、保護水體法定環(huán)境功能的水質(zhì)目標、保證該水體的法定環(huán)境功能只能向水質(zhì)好的方向調(diào)整而不能向下調(diào)整的“反惡化”政策聲明。如果州不能如期制定合格的水質(zhì)標準，就由EPA代為制定。如果某個水體的法定環(huán)境功能低于《清潔水法》中保護人體健康和保護生態(tài)的國家目標，有關(guān)州必須給出充分的理由。歸根結(jié)底就是達到國家目標到底要付出多少經(jīng)濟成本，以及因這些經(jīng)濟成本而放棄實現(xiàn)國家目標是否值得。這種法律要求可以讓公眾看清楚，堅持環(huán)境利益往往也符合自己的經(jīng)濟利益，有助于國家目標的實現(xiàn)。這種法律要求使2000年EPA發(fā)布為加州制定的水質(zhì)目標時，加州每一個水體的法定環(huán)境功能都包含了對人體健康和生態(tài)的保護。

對此，2002年《清潔水法》修訂本中有很多相關(guān)規(guī)定，包括第301節(jié)《排放限值》，第302節(jié)《與水質(zhì)有關(guān)的排放限值》，第303節(jié)《水質(zhì)標準和執(zhí)行計劃》，第304節(jié)《信息和指導》，第305節(jié)《水質(zhì)數(shù)據(jù)庫》，第306節(jié)《全國最佳處理標準》，第307節(jié)《有毒污染物和預處理排放標準》等。

3．美國針對點源污染的排污許可證及其基本原則

美國《清潔水法》制定了國家消除污染物排放制度（NEDS，簡稱為國家消污制度），比較成功地控制了點源水污染物的排放。根據(jù)《清潔水法》的要求，可以總結(jié)出國家消污制度包含下面4個基本原則。

第一個原則，經(jīng)濟發(fā)展只能在環(huán)境得到保護的前提下才可以進行。污染排放到水環(huán)境僅僅是是一種有條件的優(yōu)待，必須受到各種必要的限制，包括由排污者承擔監(jiān)測排放對環(huán)境影響的費用，在必要時得服從管理機構(gòu)禁止排放的要求等。這不是排污者固有的、不可取消的權(quán)力，不能以所謂“經(jīng)濟發(fā)展權(quán)”的主張來排斥對污染排放的管制。

第二個原則，排放要取得國家許可。正是經(jīng)歷了由各州自行控制水污染導致的重大失敗，美國聯(lián)邦政府才能夠凝聚各方面的共識，跨過美國憲法第十修正案的障礙，在1972年通過的《清潔水法》中設立國家級的污染物排放消除制度管制所有的點源排放，形成了現(xiàn)在比較成功的“美國做法”?！肚鍧嵥ā芬?guī)定任何污染排放都必須獲得國家消污制度許可證，這是國家層級的水污染物排放許可證。在以后的實踐中，各州政府大多接手了污染排放許可證以及相應的水污染控制工作。作為接手的條件，各州必須將有關(guān)國家消污制度的聯(lián)邦法規(guī)作為各州水污染控制法律的一部分，而EPA仍然保留對國家消污制度許可證的審查和最終決定權(quán)。許可證制度仍然是在國家層面由EPA主導的對污染排放的管理制度。

第三個原則，在國家消污制度管理下，所有水污染物的排放，都要達到基于技術(shù)的排放限值。這種排放限值的主要內(nèi)容是EPA制定的排放限值指導，與中國的行業(yè)排放標準類似，也是基于技術(shù)和經(jīng)濟條件制定的。所以以下根據(jù)中文習慣將“基于技術(shù)的排放限值”翻譯為“行業(yè)排放標準”。這種排放標準既對污染物排放加以限制，又不致嚴重影響企業(yè)的經(jīng)營。這是國家統(tǒng)一標準，同行業(yè)的所有企業(yè)都必須遵守。《清潔水法》明確要求在水體未受嚴重污染、尚存環(huán)境容量時，也要執(zhí)行行業(yè)標準。隨著行業(yè)技術(shù)和經(jīng)濟條件的發(fā)展，行業(yè)排放標準越趨嚴格。美國提出行業(yè)排放標準的初衷，是要讓行業(yè)排放標準最后嚴格到讓各種點源污染物零排放的國家目標。但是在目前的階段，行業(yè)排放標準與零排放的目標還相去甚遠，只能作為最低排放標準。

第四個原則，如果行業(yè)排放標準不能使排污受納水體環(huán)境質(zhì)量達標，就需要執(zhí)行更嚴格的、向水環(huán)境質(zhì)量標準看齊的基于水質(zhì)的排放限值（Water Quality-Based Effluent Limitations）。以下將其翻譯為更接近中文習慣的“水質(zhì)排放標準”。由于水體法定環(huán)境功能和水質(zhì)目標的設定已經(jīng)考慮了技術(shù)經(jīng)濟因素，水質(zhì)排放標準的制定就不再考慮。換句話說，實施水質(zhì)排放標準是在理性基礎上的水污染控制措施。

從以上4個原則可以看出，美國在由中央政府出面直接抵御地方競爭侵蝕環(huán)境利益的前提下，全面實施水質(zhì)排放標準。這是控制污染排放并實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標的關(guān)鍵機制。

4.美國針對受損水體的修復和恢復

在美國的水污染控制框架中，每日負荷制度（TMDL）是為了恢復已污染水體水質(zhì)而設計的制度。對于已知水質(zhì)受損的水體，如果排入這個水體的點源在實施行業(yè)排放標準后還是不能恢復水質(zhì)，就要對這個流域?qū)嵤┟咳肇摵芍贫?，為其量體裁衣制定針對面源污染物和點源污染物的廢物負荷。有了廢物負荷之后，國家消污制度就必須在這個基礎上為點源排放制定相應的水質(zhì)排放標準。

TMDL具有4個方面的特點。第一，制度針對的是特定水域，而不是一個行政區(qū)域。第二，管理對象是水質(zhì)受損的水體以及影響這個水體的流域，而不僅僅是點源排放。第三，控制污染的措施包括限制損害人體和水生態(tài)健康的所有污染物，比如金屬鎘、農(nóng)藥滴滴涕、致病細菌甚至固體垃圾等。第四，對點源排放控制的形式是降低污染物濃度到可以保護環(huán)境質(zhì)量的水平。